Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 16/2049, UTR 16/2088, UTR16/2090, UTR 16/2091, UTR 16/2092 en UTR 16/2093
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 mei 2016 op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker 1] , h.o.d.n. [naam] , te [vestigingsplaats] ,
[verzoeker 2] , h.o.d.n. [naam] , te [vestigingsplaats] ,
[verzoeker 3] , h.o.d.n. [naam] , te [vestigingsplaats] ,
[verzoeker 4] , h.o.d.n. [naam] , te [vestigingsplaats] ,
[verzoeker 5] , h.o.d.n. [naam] , te [vestigingsplaats] ,
[verzoeker 6] , h.o.d.n. [naam] , te [vestigingsplaats] ,
samen: verzoekers
(gemachtigde: drs. C. van Oosten),
en
de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. G.N. Sloote, en mr. A. Hogendoorn).
Procesverloop
Bij besluiten van 12 april 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder bepaald dat de horecabedrijven en de dienstverlenende bedrijven aan de Amsterdamsestraatweg in Utrecht die vallen binnen de even huisnummers [nummers] en de oneven huisnummers [nummers] , hun openingstijden vanaf 1 juni 2016 moeten beperken in die zin dat het horecaondernemers wordt verboden hun bedrijf voor publiek geopend te hebben op doordeweekse dagen tussen 01.00 uur en 06.00 uur en in de weekenddagen tussen 02.00 en 06.00 uur en het dienstverlenende bedrijven wordt verboden hun bedrijf voor publiek geopend te hebben dagelijks van 22.00 uur tot 06.00 uur.
Verzoekers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2016. De heer [verzoeker 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De overige verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Verweerder heeft aan de primaire besluiten ten grondslag gelegd dat het woon- en leefklimaat in en rondom de Amsterdamsestraatweg al jaren onder druk staat. Vanwege de aanhoudende overlast, de invloed daarvan op het woon- en leefklimaat en de onevenredig grote inzet van handhavingscapaciteit in dit gebied, heeft verweerder de primaire besluiten noodzakelijk geacht. De primaire besluiten zijn wat betreft de beperking van de openingstijden van de horecaondernemingen gebaseerd op artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening Utrecht 2015 (Horecaverordening) en wat betreft de beperking van de openingstijden van de dienstverlenende bedrijven op artikel 2:46, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (APV).
3. Zoals ter zitting met partijen is besproken is deze uitspraak gebaseerd op drie onderwerpen, te weten de gebiedsafbakening van de primaire besluiten, de relatie tussen de overlast en de nachtelijke openingstijden van de horeca- en dienstverlenende bedrijven in dit gebied en de proportionaliteit van de primaire besluiten.
Gebiedsafbakening
4. Verzoekers voeren aan dat uit de door verweerder overgelegde gegevens niet blijkt dat de overlast te maken heeft met de horeca- en dienstverlenende bedrijven in het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg, dat wil zeggen: het gebied waarover de primaire besluiten gaan. Volgens verzoekers kan uit de stukken ook niet worden opgemaakt dat dit gedeelte van de Amsterdamsestraatweg wat overlast betreft ongunstig afsteekt tegen de andere gedeelten van de Amsterdamsestraatweg. Ook heeft verweerder volgens verzoekers niet aannemelijk gemaakt dat door de beperking van de openingstijden in het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg de overlast zich niet zou verplaatsen naar een ander gedeelte van de Amsterdamsestraatweg. Verzoekers achten verplaatsing van de overlast waarschijnlijk, omdat deze voor een groot deel wordt veroorzaakt door beschonken bezoekers die vanuit de binnenstad komen.
5. Volgens verweerder blijkt uit verschillende onderzoeken, bijvoorbeeld het ‘Brancheplan Amsterdamsestraatweg’ van juni 2014 en de ‘Analyse Amsterdamsestraatweg, Utrecht – Experimentenprogramma, wijk- en dorpseconomie’ van Platform 31 van april 2015, dat het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg, anders dan het eerste stuk dat zich kenmerkt als ‘boodschappengebied’ en het laatste stuk dat zich kenmerkt als ‘speciaalzakengebied’, een gebied is met weinig identiteit in de daar aanwezige bedrijven. Er is geen bedrijvigheid die eruit springt, etalages ontbreken en het merendeel van de bedrijven trekt overdag weinig klanten. Het middenstuk bevat bedrijven die voornamelijk gericht zijn op persoonlijke dienstverlening zoals kappers en schoonheidssalons en veel horecazaken zoals grillrooms en snackbars, die vaak tot diep in de nacht geopend zijn. Deze ondernemingen trekken volgens verweerder, anders dan de bedrijven in de andere gedeelten van de Amsterdamsestraatweg, juist in de nachtelijke uren veel bezoekers en hebben daarmee een aantrekkende werking op overlastgevers. Dat de overlast als gevolg van de primaire besluiten in enige mate zal verplaatsen, sluit verweerder niet uit, maar vanwege de omstandigheid dat in het eerste en laatste gedeelte van de Amsterdamsestraatweg minder clustering van horeca- en dienstverlenende bedrijven is, zal de overlast naar verwachting over het geheel beschouwd afnemen en zich meer verspreiden, aldus verweerder.
6. Ter onderbouwing van de stelling dat de overlast in dit gedeelte van de Amsterdamsestraatweg zo is dat de invoering van sluitingstijden voor dit gedeelte gerechtvaardigd is, heeft verweerder een overzicht overgelegd van de klachten en meldingen die over de gehele Amsterdamsestraatweg zijn binnengekomen bij de politie, het wijkbureau en Toezicht en Handhaving over de periode juni 2014 tot en met half maart 2016. Uit analyse van deze klachten en meldingen blijkt volgens verweerder dat een substantieel deel van het totaal aan klachten over de Amsterdamsestraatweg zich concentreert op het middenstuk.
7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat met name het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg een aantrekkende werking heeft op overlastgevers. Hoewel verzoekers enige kanttekeningen hebben geplaatst bij het overzicht van meldingen en klachten, bijvoorbeeld dat het overzicht niet voldoende inzicht biedt in het soort klacht en een groot deel van de klachten is ingedeeld in de categorie ‘overig’, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat niet van de door verweerder gedane constateringen mag worden uitgegaan. Het beeld dat uit het besluit oprijst, blijft dus in grote lijnen overeind.
Relatie tussen overlast en nachtelijke openingstijden
8. Over de relatie tussen de overlast en de nachtelijke openingstijden voeren verzoekers aan dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van horecagerelateerde overlast, noch dat de overlast voortkomt uit de nachtelijke openingstijden. Uit de stukken kan volgens verzoekers niet worden opgemaakt of de betreffende klachten en meldingen betrekking hebben op wat zich afspeelt tussen 01.00 uur en 06.00 uur dan wel 22.00 uur en 06.00 uur. Ook is niet gebleken dat de gegrondheid van de klachten is onderzocht.
9. De voorzieningenrechter constateert dat alle partijen, ook verzoekers, het erover eens zijn dat er ’s nachts in dit stuk van de Amsterdamsestraatweg veel overlast is. De voorzieningenrechter constateert ook dat uit het door verweerder overgelegde overzicht van klachten en meldingen, naast veel klachten over niet opgehaald huisvuil, een substantieel deel van de klachten gaat over horeca-afval op straat, geluidsoverlast door af- en aanrijdend verkeer en overlast van (nachtelijke) bezoekers van horecagelegenheden. Hoewel dit lang niet voor alle klachten geldt, is een deel van de klachten direct te relateren aan horecaondernemingen op het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg en hebben deze ook betrekking op de nachtelijke openingstijden. Zo blijkt dat er regelmatig klachten zijn over het komen en gaan en het rondhangen van horecabezoekers, dubbel geparkeerde auto’s op straat, geluidsoverlast door optrekkende en toeterende auto’s, schreeuwende of ruziemakende klanten van horecabedrijven, achtergelaten etensresten en plastic bakjes en het urineren tegen woningen door (nachtelijke) bezoekers. Gelet hierop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk dat de overlast voor een belangrijk deel te relateren is aan de nachtelijke openingstijden van met name horecabedrijven. Dat de gegrondheid van de klachten niet is onderzocht doet hieraan niet af. Verzoekers erkennen immers zelf ook dat er ’s nachts veel overlast is en geven ook aan dat een groot deel van de klachten van hen zelf afkomstig is. De omstandigheid dat niet alle klachten te relateren zijn aan de nachtelijke openingstijden ofwel onduidelijk is of deze hieraan te relateren zijn, neemt naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook hier niet het beeld weg zoals hiervoor is geschetst. Daarbij komt dat verweerder zich mag concentreren op alle overlast in dit gebied gedurende de nacht, niet alleen op de overlast die direct kan worden gekoppeld aan horecabedrijven en dienstverleners. Blijkbaar is dit, omdat er veel zaken open zijn in de nacht, een aantrekkelijk gebied voor passanten die 's nachts uit de binnenstad komen en hier dan nog enige tijd verblijven.
Proportionaliteit
10. Verzoekers betogen dat het niet eerlijk is dat zij door de primaire besluiten worden benadeeld, terwijl zij niet in overtreding zijn. Met de beperking van de openingstijden moeten de goeden onder de kwaden lijden. Verzoekers moeten het vooral hebben van de omzet in de late avonduren en de nacht. Door de beperking van de openingstijden zullen zij omzetverlies lijden en personeel moeten ontslaan. Volgens verzoekers heeft verweerder ten onrechte nagelaten om onderzoek te doen naar de economische gevolgen die de maatregel voor hen heeft. Verzoekers wijzen er ook op dat het vooral de gemeente zelf is die in gebreke is om effectief handhavend op te treden tegen de overlast op de Amsterdamsestraatweg. Zo worden de daadwerkelijke overlastgevers nauwelijks beboet en is Toezicht & Handhaving na 22.30 uur niet meer te bereiken. Verzoekers betwijfelen dan ook of de overlast niet met een minder zwaar middel, bijvoorbeeld door verbetering van de inzet van Toezicht & Handhaving, kan worden bestreden.
11. Verweerder erkent dat sprake is van een harde maatregel, maar geeft aan dat er vanuit de gemeentelijke middelen al zes fulltime functies beschikbaar zijn gemaakt die zich bezighouden met de overlast op de Amsterdamsestraatweg. Een verdere inzet van Toezicht & Handhaving legt een te groot beslag op de capaciteit. Eerdere maatregelen, waaronder het sluiten van panden, hebben er niet voor gezorgd dat de overlast tot een aanvaardbaar niveau is gedaald. Gelet op de problematiek zijn volgens verweerder nu maatregelen gewenst tegen alle functies die nachtelijke bezoekers aantrekken. Dat met deze maatregel ook bedrijven worden geraakt die op zichzelf beoordeeld geen aantoonbare overlast veroorzaken, is betreurenswaardig, maar inherent aan het treffen van de maatregel waarom het nu gaat.
12. Zoals eerder is overwogen staat niet ter discussie dat het woon- en leefklimaat op de Amsterdamsestraatweg door de aanwezige overlast ernstig onder druk staat. Het is niet zozeer de analyse van de problemen, maar de oplossing wat partijen verdeeld houdt. Verzoekers vinden dat zij niet de dupe mogen worden van de maatregelen van verweerder om de overlast tegen te gaan. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eerder genomen maatregelen niet toereikend zijn gebleken om de overlast onder controle te krijgen en dat meer inzet van Toezicht & Handhaving niet reëel is. De voorzieningenrechter ziet ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat dit niet juist zou zijn. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter het treffen van deze maatregel die de aantrekkingskracht die uitgaat van dit gedeelte van de Amsterdamsestraatweg op overlastgevers beoogt weg te nemen, niet onredelijk. Voor het nemen van deze maatregel is het niet noodzakelijk dat de individuele ondernemers iets te verwijten valt, noch is vereist dat zij individueel verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de overlast. Dat verzoekers door de maatregel financieel nadeel zullen leiden acht de voorzieningenrechter op zichzelf niet onaannemelijk. Het ligt echter op hun weg hierover met bewijs te komen. Dit hebben verzoekers naar de huidige stand van zaken niet gedaan. Het is de voorzieningenrechter duidelijk dat enige van de bedrijven die nu verzoeker zijn juist hun best hebben gedaan de orde te handhaven en overlast te voorkomen. Verweerder heeft aan de andere kant wel een punt dat het niet is gelukt om alle bedrijven op dit stuk van de Amsterdamsestraatweg mee te krijgen in die aanpak.
13. De voorzieningenrechter merkt verder op dat het uitgangpunt is dat de Utrechtse horeca 24 uur per dag open mag zijn. Daarom kan de Utrechtse horecaondernemers niet het verwijt worden gemaakt dat zij hun bedrijfsvoering hier op inrichten. Vanwege de onbeperkte openingstijden bestaat de kans op enige overlast. Dat er ook meldingen zijn over de bedrijven van verzoekers is dus op zichzelf niet van doorslaggevende betekenis. Dat verweerder specifiek meldingen over de betrokken bedrijven noemt, vatten verzoekers op als een verwijt dat verweerder hun maakt. Als verweerder dat inderdaad zo bedoelt, is dat niet op zijn plaats. Het voorgaande neemt niet weg dat verweerder de omstandigheid dat de ondernemers niet in hun geheel waren te bewegen in de aanpak van de overlast, wel bij zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken. Dat betekent inderdaad dat de goeden onder de kwaden moeten lijden. Dat is een roteffect van het besluit om te komen tot een nachtsluiting van alle bedrijven in dit stuk van de Amsterdamsestraatweg. Toch heeft verweerder voldoende laten zien dat hij geen alternatieven heeft om het woon- en leefklimaat op dit stuk van de Amsterdamsestraatweg in het gareel te krijgen.
Conclusie
14. Nu de hiervoor besproken gronden naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen hebben, kunnen deze niet leiden tot het treffen van een voorlopige voorziening. De overige gronden moeten worden besproken in de beslissing op bezwaar, maar leiden in deze fase niet tot schorsing van de primaire besluiten.
15. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening daarom af.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.