Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/5548 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2016 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres
(gemachtigden: S.J. Sietsma en R.J.E. Vleugels),
en
de Minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. M.S. van Muiswinkel en drs. C.J.A.M. Meijer).
Procesverloop
Eiseres heeft verweerder met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van de documenten die ten grondslag hebben gelegen aan de brief van verweerder van 20 december 2013 (kenmerk 432544) aan de voorzitter van de Tweede Kamer met als onderwerp ‘Rijkbrede aanpak van fraude’.
Bij besluit van 1 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder gedeeltelijk geweigerd om die documenten openbaar te maken.
Bij besluit van 4 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. Verweerder heeft een nieuw document toegevoegd dat volgens hem valt onder de bestuurlijke aangelegenheid. Verder heeft hij één document alsnog (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft de behandeling van het beroep ter zitting geschorst.
Overwegingen
Algemeen1. Verweerder heeft in eerste aanleg 62 documenten gevonden die volgens hem onder het bereik van het Wob-verzoek van eiseres vallen. Eiseres heeft haar bezwaar toegespitst op 38 van die 62 documenten. Verweerder heeft het bezwaar gegrond verklaard, omdat hij in het primaire besluit ten onrechte document 29 niet gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt. In bezwaar is dit document alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. Verder heeft een zoekslag in bezwaar ertoe geleid dat verweerder nog een extra document heeft gevonden dat binnen de reikwijdte van het verzoek valt. Het document is als nummer 63 op de inventarislijst opgenomen en het bestaat uit 900 e-mailberichten. Dit document heeft verweerder in zijn geheel geweigerd openbaar te maken.
2. Met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennis genomen van de door verweerder overgelegde documenten waarop het Wob-verzoek ziet. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Documenten 53 en 54; verschillende weigeringsgronden
3. De rechtbank heeft partijen voorafgaand aan de zitting enkele vragen gesteld. Zo heeft de rechtbank geconstateerd dat bij document 54 de kolommen links en rechts ontbraken en dat verweerder moet zorgdragen voor een compleet exemplaar van dit document.
Verder heeft de rechtbank in de brief vragen gesteld over de motivering van document 53 en 54. Verweerder heeft verschillende gronden genoemd die in de weg zouden staan aan openbaarmaking van deze documenten. De rechtbank heeft verwezen naar rechtsoverweging 7 van de uitspraak van 27 december 2012 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), (ECLI:NL:RVS:2012:BY7336). Uit deze uitspraak volgt dat in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen, kan daarvan worden afgezien. Als er meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich alleen voordoen als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. Dat laatste is met de gegeven motivering over document 53 en 54 in het bestreden besluit niet het geval. Verweerder is daarom voorafgaand aan de zitting in de gelegenheid gesteld om in deze twee documenten te markeren welke weigeringsgrond voor welke delen geldt. Specifiek voor document 54 geldt verder dat dit zo nodig per “vakje” moet. De rechtbank heeft verweerder meegedeeld dat zij niet op voorhand aanneemt dat dit per kolom of regel zou kunnen. Verder heeft de rechtbank verweerder erop gewezen dat daar waar hij stelt dat de Wob terugtreedt wegens de werking van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr), dit specifiek zal moeten worden aangeduid.
4. Verweerder heeft voorafgaand aan de zitting de gevraagde nadere motivering niet gegeven. Ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat aan het bestreden besluit daarom een motiveringsgebrek kleeft. Voor de rechtbank is niet inzichtelijk op welke tekstgedeelten de ingeroepen weigeringsgronden zien. Verweerder is in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen. Dit is de reden waarom de behandeling van het beroep ter zitting is aangehouden.
5.
De rechtbank heeft een nieuwe versie van de documenten 53 en 54 ontvangen. Eiseres heeft ook voor deze versie van de documenten toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend.
De rechtbank heeft een nieuwe versie van de documenten 53 en 54 ontvangen. Eiseres heeft ook voor deze versie van de documenten toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend.
6. Verweerder heeft de tekst op zowel de eerste als de tweede pagina van document 53 gemarkeerd en daarover opgemerkt dat de gemarkeerde informatie ook in de titel van het document op de inventarislijst staat vermeld. Voor de tekst op de tweede pagina stelt de rechtbank vast dat dit feitelijk niet juist is. Ook is de informatie die er staat méér dan alleen zogenoemde futiele data en dat maakt dat verweerder niet voldoende heeft gemotiveerd waarom hij deze pagina niet openbaar heeft gemaakt.
Op de derde pagina van document 53 heeft verweerder het tweede blok rood gemarkeerd en daarover gesteld dat de gemarkeerde tekst al openbaar is. De rechtbank kan echter niet zelf achterhalen of deze mededeling juist is; een aanduiding waar deze tekst is terug te vinden en wanneer deze dan openbaar is gemaakt, ontbreekt.
Op de vierde pagina van document 53 heeft verweerder het tweede blok rood gemarkeerd en de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob ingeroepen. Het zou hier dus gaan om gegevens die van belang zijn voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Een eenvoudige zoekopdracht via internet levert echter een groot deel van de hierin opgegeven informatie op die te relateren is aan het strafrechtelijk onderzoek. Verweerder zal daarom nader moeten toelichten waarom hij toch meent dat deze weigeringsgrond voor deze informatie geldt. De rechtbank merkt op dat wellicht zo'n zoekopdracht via internet een ongebruikelijke wijze van rechtsvinding is, maar het geeft haar wel een duidelijke indicatie hoe "geheim" of "gevoelig" deze informatie is.
Op de zevende, tevens laatste pagina, van document 53 heeft verweerder over het tweede rood gemarkeerde blok gesteld dat dit openbare informatie is. De rechtbank heeft wederom niet kunnen achterhalen of dit juist is en merkt op dat het gelet op de inhoud van de tweede alinea ook niet voor de hand ligt dat deze informatie al openbaar is. Ook op dit punt wordt dan ook een nadere toelichting van verweerder verwacht.
Op de hiervoor genoemde punten heeft verweerder zijn besluit om niet over te gaan tot openbaarmaking dus onvoldoende gemotiveerd. Over de overige passages uit het document oordeelt de rechtbank dat verweerder deze, gelet op de daarbij genoemde weigeringsgronden, niet openbaar heeft hoeven maken.
Op de derde pagina van document 53 heeft verweerder het tweede blok rood gemarkeerd en daarover gesteld dat de gemarkeerde tekst al openbaar is. De rechtbank kan echter niet zelf achterhalen of deze mededeling juist is; een aanduiding waar deze tekst is terug te vinden en wanneer deze dan openbaar is gemaakt, ontbreekt.
Op de vierde pagina van document 53 heeft verweerder het tweede blok rood gemarkeerd en de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob ingeroepen. Het zou hier dus gaan om gegevens die van belang zijn voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Een eenvoudige zoekopdracht via internet levert echter een groot deel van de hierin opgegeven informatie op die te relateren is aan het strafrechtelijk onderzoek. Verweerder zal daarom nader moeten toelichten waarom hij toch meent dat deze weigeringsgrond voor deze informatie geldt. De rechtbank merkt op dat wellicht zo'n zoekopdracht via internet een ongebruikelijke wijze van rechtsvinding is, maar het geeft haar wel een duidelijke indicatie hoe "geheim" of "gevoelig" deze informatie is.
Op de zevende, tevens laatste pagina, van document 53 heeft verweerder over het tweede rood gemarkeerde blok gesteld dat dit openbare informatie is. De rechtbank heeft wederom niet kunnen achterhalen of dit juist is en merkt op dat het gelet op de inhoud van de tweede alinea ook niet voor de hand ligt dat deze informatie al openbaar is. Ook op dit punt wordt dan ook een nadere toelichting van verweerder verwacht.
Op de hiervoor genoemde punten heeft verweerder zijn besluit om niet over te gaan tot openbaarmaking dus onvoldoende gemotiveerd. Over de overige passages uit het document oordeelt de rechtbank dat verweerder deze, gelet op de daarbij genoemde weigeringsgronden, niet openbaar heeft hoeven maken.
7. Verweerder heeft drie gronden genoemd die in de weg staan aan openbaarmaking van document 54. Het gaat om twee weigeringsgronden genoemd in de Wob, te weten artikel 10, eerst lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en om artikel 67, eerste lid, van Awr, te weten de geheimhoudingsplicht in belastingzaken. De rechtbank oordeelt dat uit de nadere toelichting die verweerder nu heeft gegeven voldoende duidelijk blijkt dat openbaarmaking van alle informatie uit document 54 op basis van deze gronden geweigerd moest worden. Op dit punt heeft verweerder het eerder geconstateerde motiveringsgebrek geheeld.
Document 63; artikel 11 van de Wob
8. Verweerder heeft in bezwaar document 63 aan de inventarislijst toegevoegd. Dit document bestaat, zoals gezegd, uit 900 e-mailberichten. Verweerder heeft toegelicht dat deze e-mailberichten bestaan uit tekstvoorstellen, suggesties, correcties en concepten van ambtenaren bij ministeries die bij de opstelling van de eerdergenoemde brief van 20 december 2013 van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer betrokken waren. De
e-mailberichten zijn volgens verweerder opgesteld voor intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De feiten die erin voorkomen zijn zo verweven met deze persoonlijke beleidsopvattingen dat zij hiervan niet los kunnen worden gezien. Verweerder heeft openbaarmaking van de e-mailberichten dan ook integraal geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verder heeft verweerder toegelicht dat er ook onderdelen en zinsneden in de e-mailberichten voorkomen die niet als zodanig onder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn te vatten. Het gaat hier echter om informatie die niets zegt over de bestuurlijke aangelegenheid waar het Wob-verzoek op ziet en daarom buiten de reikwijdte van dit verzoek valt. In dit verband heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:385). Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat in zijn visie de e-mailberichten zich allemaal op dezelfde manier tot de Wob verhouden het gaat om informatie die heeft geleid tot de kamerbrief en dat een meer specifieke toelichting op de weigeringsgrond alleen maar zou leiden tot een onnodige herhaling. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de kamerbrief openbaar is en dat de informatie die daarin is vervat dus ook openbaar is en niet nogmaals openbaar kan worden gemaakt.
9.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder niet op deze manier openbaarmaking van 900 e-mailberichten heeft mogen weigeren. Er is volgens eiseres sprake van een ‘containerbesluit’; verweerder heeft één weigeringsgrond genoemd voor een zeer groot aantal documenten die zich, zo stelt eiseres, niet allemaal op dezelfde wijze tot de Wob kunnen verhouden. Het besluit bevat daarmee niet een op de documenten toegesneden motivering. Verweerder heeft ook geen inzicht gegeven in de aard en omvang van de 900 e-mailberichten; een inventarislijst ontbreekt. Daar waar het gaat om tekstgedeelten die volgens verweerder geen informatie bevatten althans geen informatie over de bestuurlijke aangelegenheid en waarvan verweerder stelt dat openbaarmaking daarvan om die reden zinloos is, stelt eiseres dat informatie die verweerder aanmerkt als ‘futiel’ voor eiseres wel journalistieke waarde kan hebben.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder niet op deze manier openbaarmaking van 900 e-mailberichten heeft mogen weigeren. Er is volgens eiseres sprake van een ‘containerbesluit’; verweerder heeft één weigeringsgrond genoemd voor een zeer groot aantal documenten die zich, zo stelt eiseres, niet allemaal op dezelfde wijze tot de Wob kunnen verhouden. Het besluit bevat daarmee niet een op de documenten toegesneden motivering. Verweerder heeft ook geen inzicht gegeven in de aard en omvang van de 900 e-mailberichten; een inventarislijst ontbreekt. Daar waar het gaat om tekstgedeelten die volgens verweerder geen informatie bevatten althans geen informatie over de bestuurlijke aangelegenheid en waarvan verweerder stelt dat openbaarmaking daarvan om die reden zinloos is, stelt eiseres dat informatie die verweerder aanmerkt als ‘futiel’ voor eiseres wel journalistieke waarde kan hebben.
10. De rechtbank heeft een eerste bestudering gemaakt van de 900 e-mailberichten die bij de rechtbank zijn aangeleverd in 16 ordners en die bestaan uit 7061 pagina’s tekst. Een deel van de e-mailberichten bestaat uit de per mail verstuurde tekst en een deel is kennelijk bijlage bij de
e-mailberichten. Verweerder heeft niet duidelijk gemaakt welke bijlage bij welk specifiek e-mailbericht hoort, al is het maar door in de volgorde van het aangeleverde document telkens de bijlage(n) direct achter het desbetreffende e-mailbericht te voegen. Het valt voor de rechtbank daarmee niet te reconstrueren hoe een bepaalde correspondentie is verlopen. Als voorbeeld noemt de rechtbank dat sommige bijlagen het uiterlijk hebben van een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, waarbij niets erop wijst dat het om een concept gaat. Als het om een definitieve (en dus verstuurde) brief gaat, is deze waarschijnlijk al openbaar, en valt hij, zoals eiseres ook heeft vermeld in haar Wob-verzoek, niet onder de reikwijdte van dat verzoek. Dit ligt anders als het om een concept zou gaan. Als het een concept betreft, is dit voor de rechtbank alleen te zien als duidelijk blijkt bij welk emailbericht dit concept dan als bijlage is gevoegd. De rechtbank heeft dergelijke informatie dus nodig om een oordeel te kunnen geven over de wijze waarop verweerder het Wob-verzoek heeft behandeld.
De e-mailberichten zelf bevatten soms inhoudelijke standpunten en soms alleen procesinformatie. Met procesinformatie bedoelt de rechtbank bijvoorbeeld een mededeling wanneer een vergadering staat geagendeerd of wie betrokken is bij welk overleg. Soms bevatten de e-mailberichten alleen alledaagse informatie. Te denken valt hierbij aan korte opmerkingen/begroetingen tussen collega’s die vooral in de privésfeer liggen. Ook hierin heeft verweerder geen ordening aangebracht. Het is daarmee niet duidelijk wat verweerder onder welke categorie informatie schaart en dit is dus ook voor de rechtbank niet controleerbaar.
11. De rechtbank stelt verder vast dat de weigering van de 900 e-mailberichten gebaseerd is op slechts één in de Wob genoemde weigeringsgrond, te weten artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dat wat daar niet onder valt, noemt verweerder loze informatie die niet onder het Wob-verzoek valt. De aard van de stukken maakt echter dat de rechtbank niet kan onderscheiden waar verweerder heeft gemeend dat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, zich verzet tegen openbaarmaking van de documenten en waar het gaat om zogenoemde loze informatie, dan wel futiele informatie of pure procesinformatie. Een specificering per tekstgedeelte ontbreekt. Verder moet dat wat wordt aangemerkt als futiele informatie beperkt worden opgevat. In de door verweerder genoemde uitspraak van de ABRvS ging het om ontvangstbevestigingen, uitnodigingen voor gehoren en zittingen en brieven over de voortgang van procedures. De ABRvS heeft van dit type stukken geoordeeld dat, als deze stukken geanonimiseerd zijn, zij in het geheel geen informatie bevatten en dat openbaarmaking daarvan zinledig is. Alleen als van dit soort informatie sprake is, kan openbaarmaking achterwege blijven. Uitgangspunt is immers dat als een document valt onder de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Wob-verzoek ziet, dit valt onder het bereik van de Wob en dat weigering van openbaarmaking dus alleen mogelijk is als zich één of meer weigeringsgronden van de Wob voordoen. Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende onderscheid gemaakt waar hij openbaarmaking heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en waar het gaat om in zijn ogen zinloze informatie, waarbij dus ook bedacht moet worden dat van zinloze informatie dus niet snel sprake is. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
12. Kennelijk daarnaast stelt verweerder dat wat in de brief van 20 december 2013 aan de voorzitter van de Tweede Kamer staat, al openbaar is gemaakt en als zodanig niet nogmaals openbaar gemaakt kan worden. Die redenering zou voor substantiële tekstgedeeltes die identiek zijn aan de kamerbrief kunnen opgaan. Dit geldt echter niet voor losse zinnen en zinsdelen, ingebed in een bredere tekst die niet gelijk is aan de tekst in die uiteindelijke brief. Verweerder kan deze reden om niet over te gaan tot openbaarmaking dus wel inroepen, maar moet dan wel nader specificeren of er substantiële tekstgedeeltes zijn waarvoor geldt dat de tekst al openbaar is gemaakt. Verweerder moet vermelden welk gedeelte openbaar is en waar dit deel van het document is terug te vinden als openbare informatie, zodat het voor de rechtbank controleerbaar is. Ook op dit punt heeft verweerder het besluit dus onvoldoende gemotiveerd.
13. Ter zitting is besproken dat de e-mailberichten namen van geadresseerden en van afzenders bevatten en dat zij ook een onderwerpbalk hebben. In de tekst van de
e-mailberichten komen verder ook namen van personen voor. De namen die in de adresseringsbalk en afzendersbalk en in de tekst zelf zijn opgenomen, zijn naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een onderwerpbalk is dat naar zijn aard evenmin. Gelet op de plaats daarvan in een e-mailbericht is zo’n onderwerpbalk ook niet aan te merken als zozeer met een persoonlijke beleidsopvatting verweven dat deze daarvan niet los kan worden gezien.
14.
Verweerder heeft ter zitting betoogd dat namen in ieder geval niet openbaar gemaakt mogen worden. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet op welke grond verweerder openbaarmaking daarvan dan heeft geweigerd. De verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob volstaat daarvoor immers niet. Ook de weigering van openbaarmaking van de onderwerpbalken in de e-mailberichten, valt zonder verdere toelichting niet te scharen onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
Verweerder heeft ter zitting betoogd dat namen in ieder geval niet openbaar gemaakt mogen worden. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet op welke grond verweerder openbaarmaking daarvan dan heeft geweigerd. De verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob volstaat daarvoor immers niet. Ook de weigering van openbaarmaking van de onderwerpbalken in de e-mailberichten, valt zonder verdere toelichting niet te scharen onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
15. Ter zitting is aan de orde geweest waarom verweerder geen ordening heeft aangebracht in de grote hoeveelheid e-mailberichten. Het gaat hier om, zoals gezegd, 7061 pagina’s tekst zonder dat daarbij een inventarislijst is gevoegd. Eiseres heeft toegelicht dat zij het Wob-verzoek eventueel zou willen inperken als zij een idee heeft waarover de
e-mailberichten gaan. Zo heeft zij minder interesse in interne emailberichten bij verweerder en gaat haar belangstelling vooral uit naar e-mailberichten met bijlage(n). Door het gebrek aan ordening van de e-mailberichten heeft eiseres echter te weinig inzicht om een voor haar zinvolle keuze te maken voor eventuele inperking van haar verzoek.
16. Verweerder heeft een inventarislijst onnodig geacht, omdat het volgens hem gaat om dezelfde soort informatie, te weten informatie die ten grondslag ligt aan de kamerbrief. Een overzicht van de e-mailberichten dient volgens verweerder geen enkel doel.
17. De rechtbank onderschrijft dit standpunt niet. Het is aan verweerder om zoveel mogelijk transparantie te bieden welke documenten onder het Wob-verzoek vallen, zodat eiseres haar belangen in rechte goed kan behartigen. Door het ontbreken van een inventarislijst ontbreekt zicht op de inhoud van de 900 e-mailberichten. Ook de rechtbank heeft behoefte aan rubricering van deze e-mailberichten. Door het ontbreken van een inventarislijst en de genoemde onduidelijkheid welke bijlage hoort bij welk e-mailbericht maakt verweerder het de rechtbank namelijk vrijwel onmogelijk om het besluit aan de hand van de beroepsgronden te toetsen. De rechtbank stelt vast dat om die reden aan het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek kleeft.
Al of niet doorgeleiden van het Wob-verzoek naar andere ministeries; de "zoekslag"
18. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder het Wob-verzoek naar andere ministeries had moeten doorgeleiden. Zowel bij het inleidende Wob-verzoek als tijdens de bezwaarzitting heeft eisers hierom expliciet gevraagd. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het hier bijvoorbeeld gaat om interne correspondentie binnen departementen over dat wat bij dat departement moet worden aangemerkt als vallend onder de rijkbrede fraudeaanpak.
19. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij de rijkbrede fraudeaanpak heeft gecoördineerd. Vanaf het voorjaar van 2013 is besloten tot deze aanpak en vanaf dat moment zijn maatregelen van de verschillende ministeries om fraude aan te pakken verzameld. Verweerder heeft naar aanleiding van het Wob-verzoek geïnventariseerd wat bij de bestuurlijke aangelegenheid hoort. Tijdens de hoorzitting heeft verweerder toegelicht dat er informatie bij andere ministeries is ingewonnen via e-mailcontact en per telefoon. Er zijn documenten bij andere ministeries aangetroffen die onder het Wob-verzoek vallen en deze zijn verzameld. Verweerder heeft daarom geen aanleiding gezien het Wob-verzoek door te geleiden naar de andere ministeries.
20. De rechtbank ziet geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder het Wob-verzoek (gedeeltelijk) had moeten doorgeleiden naar andere ministeries. Verweerder heeft de behandeling van het Wob-verzoek als coördinator van de rijkbrede fraudeaanpak aan zich gehouden en bij andere ministeries om documenten gevraagd die over de bestuurlijke aangelegenheid gaan. Er staat geen rechtsregel aan in de weg dat verweerder het Wob-verzoek zelf behandelt. Hij hoeft het verzoek dus niet door te sturen naar de andere betrokken ministeries, maar mag de zoekslag zelf coördineren. Hierbij is wel van belang dat alle documenten die zien op de bestuurlijke aangelegenheid dan ook boven tafel komen en dat wordt beslist of deze documenten openbaar kunnen worden gemaakt. De zoekslag bij het eigen ministerie en de andere ministeries heeft uiteindelijk geresulteerd in de meergenoemde 63 documenten die volgens verweerder ten grondslag hebben gelegen aan de kamerbrief van 20 december 2013 aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Uitgangspunt van die rijkbrede fraudeaanpak is geweest om een pakket van al bestaande maatregelen, afkomstig van de diverse ministeries, te bundelen en aan de Tweede Kamer voor te leggen. Interne correspondentie, verslagen van vergaderingen, notities, etc. bij de ministeries over de totstandkoming van één of meer maatregelen op het eigen ministerie (die dus dateren van vóór de start van de rijkbrede fraudeaanpak in het voorjaar van 2013), vallen naar het oordeel van de rechtbank buiten de omvang van dit Wob-verzoek. Het Wob-verzoek vindt zijn begrenzing in dat wat heeft geleid tot de kamerbrief. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in het standpunt dat van alle maatregelen die uiteindelijk tot het pakket van de rijkbrede fraudeaanpak zijn gaan behoren, ook alle voorafgaande ‘papertrail’ onder de reikwijdte van het verzoek valt. Dat wil niet zeggen dat deze documenten niet op grond van de Wob openbaar gemaakt zouden kunnen worden, maar het gaat te ver om deze documenten onder deze specifieke bestuurlijke aangelegenheid die hier is opgevraagd te vatten. Ook de door eiseres bij het Wob-verzoek gegeven illustraties van wat haar interesse heeft, maken niet dat verweerder de zoekslag had moeten uitbreiden. Het gaat hier immers om voorbeelden en niet kan worden gezegd dat verweerder verder had moeten zoeken naar aanleiding van die voorbeelden. Eiseres heeft weliswaar in het Wob-verzoek gezegd dat het Wob-verzoek ziet op een reeks bestuurlijke aangelegenheden, maar dit is te ongespecificeerd en zou er toe leiden dat verweerder gehouden is een ongebreidelde hoeveelheid documenten te verzamelen. De rechtbank ziet op grond van de formulering van het Wob-verzoek, dit verzoek als beperkt tot de documenten die ten grondslag liggen aan de kamerbrief. Deze beroepsgrond slaagt niet.
21. Dit ligt echter anders voor de ter zitting genoemde interne correspondentie op de ministeries die gaan over het onderwerp rijkbrede fraudeaanpak. Daar waar ná mei 2013, de start van de coördinatie van rijkbrede fraudeaanpak, intern is gesproken of gemaild over dit onderwerp, hoort de verslaglegging van deze gesprekken dan wel de e-mailcorrespondentie over dit onderwerp wel bij de bestuurlijke aangelegenheid. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij niet op die manier heeft gezocht naar documenten. De zoekslag heeft zich dus niet gericht op bijvoorbeeld interne mails op de andere ministeries. Zoals verweerder de zoekslag nu heeft opgevat zou een interne mailwisseling binnen het eigen ministerie van verweerder wel in de zoekslag zijn opgenomen (en onder de gevonden 900 e-mailberichten vallen), maar zou een interne mailwisseling over de rijkbrede fraudeaanpak binnen een ander ministerie dan dat van verweerder daarbuiten vallen.
22.
Uit het Wob-verzoek van eiseres blijkt dat zij nadrukkelijk niet heeft gevraagd om alleen documenten die fysiek of digitaal bij en onder het ministerie van verweerder aanwezig zijn of binnen dat ministerie zijn ontstaan. Verweerder wordt aangesproken als coördinerend minister: als hij de documenten niet zelf onder zich heeft, wordt verzocht het verzoek door te geleiden. De rechtbank verwijst naar pagina's 1 en 3 van het Wob-verzoek. De interne correspondentie op de andere ministeries dan die van verweerder over het onderwerp rijkbrede fraudeaanpak valt daarmee binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. Op dit punt is het onderzoek van verweerder dus niet volledig geweest. Het bestreden besluit is daarmee niet zorgvuldig tot stand gekomen. De conclusie is dat verweerder óf de zoekslag opnieuw zal moeten doen en daarbij deze correspondentie moeten betrekken óf het verzoek moet doorgeleiden naar andere ministeries.
Uit het Wob-verzoek van eiseres blijkt dat zij nadrukkelijk niet heeft gevraagd om alleen documenten die fysiek of digitaal bij en onder het ministerie van verweerder aanwezig zijn of binnen dat ministerie zijn ontstaan. Verweerder wordt aangesproken als coördinerend minister: als hij de documenten niet zelf onder zich heeft, wordt verzocht het verzoek door te geleiden. De rechtbank verwijst naar pagina's 1 en 3 van het Wob-verzoek. De interne correspondentie op de andere ministeries dan die van verweerder over het onderwerp rijkbrede fraudeaanpak valt daarmee binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. Op dit punt is het onderzoek van verweerder dus niet volledig geweest. Het bestreden besluit is daarmee niet zorgvuldig tot stand gekomen. De conclusie is dat verweerder óf de zoekslag opnieuw zal moeten doen en daarbij deze correspondentie moeten betrekken óf het verzoek moet doorgeleiden naar andere ministeries.
23. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de zoekslag van verweerder naar de bestuurlijke aangelegenheid onvoldoende is geweest. Zij vermoedt dat er meer documenten zijn. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de interne correspondentie bij de ministeries, had verweerder ook de interne correspondentie op de ministeries bij de zoekslag moeten betrekken en kan het inderdaad zo zijn dat er meer documenten onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. In zoverre volgt de rechtbank eiseres. Verweerder zal in de gelegenheid worden gesteld dit gebrek te herstellen. Deze beroepsgrond, die niet alleen ziet op de interne correspondentie bij de ministeries maar ook meer algemeen is geformuleerd, behoeft op dit moment geen verdere bespreking en zal, als verweerder meewerkt aan de bestuurlijke lus, bij de einduitspraak opnieuw aan de orde komen.
De overige documenten, algemeen
24. Eiseres heeft zich in reactie op het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob te breed heeft ingezet op de door hem gevonden documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Hierop heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, als hij een document in zijn geheel heeft geweigerd openbaar te maken, dit niet zonder meer hoeft te betekenen dat de weigeringsgrond op het hele document ziet. Grote delen van de gevraagde informatie zijn volgens verweerder al openbaar en daarop is de Wob dus niet van toepassing. Deze informatie is om die reden buiten beschouwing gelaten. Dit blijkt uit de toelichting op de documenten 6, 8, 9 tot en met 21, 25, 30, 32, 35, 38, 39, 41 en 42, 33 en 37 en 48. In het bestreden besluit heeft verweerder hierover opgenomen: “Voor zover de informatie in deze documenten terugkomt in de Kamerbrief van 20 december, is deze informatie reeds openbaar. De Wob is hierop niet van toepassing.”
25. Verweerder heeft zich, zoals ook hiervoor vermeld bij document 63, op het standpunt gesteld dat teksten voor zover die al openbaar zijn niet (nog een keer) openbaar gemaakt hoeven worden. Verweerder moet dus vermelden welk gedeelte openbaar is en waar dit deel van het document is terug te vinden als openbare informatie, zodat het voor de rechtbank controleerbaar is. Hierbij moet, zoals gezegd, worden bedacht dat het alleen maar kan gaan om substantiële tekstgedeelten die daadwerkelijk overeenkomen met de uiteindelijke tekst van de kamerbrief. In andere gevallen kan verweerder zich niet op dit standpunt stellen.
26. Verweerder heeft een dergelijke duidelijke indeling wat openbaar is en wat niet en hoe dat dan voor eiseres en de rechtbank is terug te vinden voor de in rechtsoverweging 24 genoemde documenten niet gemaakt. De rechtbank heeft per document, aan de hand van de beroepsgronden, bekeken of verweerder openbaarheid daarvan mocht weigeren. Van sommige van deze documenten heeft de rechtbank geconstateerd dat verweerder op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, openbaarheid heeft mogen weigeren, omdat het om persoonlijke beleidsopvattingen gaat of feitelijke informatie die daar zo mee is verweven dat dit niet te scheiden valt. Het kan zo zijn dat die feitelijke informatie (die in het desbetreffende document dus is verweven met de persoonlijke beleidsopvatting) ook openbaar is. In dat geval dekt artikel 11, eerste lid, van de Wob in ieder geval het gehele document en heeft verweerders toevoeging dat een deel van het document ook openbaar is en dat dit dus niet nogmaals openbaar gemaakt kan worden, geen nut.
De rechtbank heeft echter ook geconstateerd dat sommige documenten niet in hun geheel geweigerd hadden kunnen worden met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat de genoemde delen geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, noch feitelijke informatie die daarmee is verweven. Het zou zo kunnen zijn dat wat de rechtbank niet vindt vallen onder het bereik van artikel 11, eerste lid, van de Wob de door verweerder genoemde al openbaar gemaakte informatie betreft. Dit zal verweerder echter zelf expliciet moeten benoemen en moeten toelichten. De rechtbank gaat niet zover dat zij hier zelf onderzoek naar doet.
De rechtbank heeft echter ook geconstateerd dat sommige documenten niet in hun geheel geweigerd hadden kunnen worden met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat de genoemde delen geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, noch feitelijke informatie die daarmee is verweven. Het zou zo kunnen zijn dat wat de rechtbank niet vindt vallen onder het bereik van artikel 11, eerste lid, van de Wob de door verweerder genoemde al openbaar gemaakte informatie betreft. Dit zal verweerder echter zelf expliciet moeten benoemen en moeten toelichten. De rechtbank gaat niet zover dat zij hier zelf onderzoek naar doet.
27. In het navolgende bespreekt de rechtbank per document of de weigering om dat document openbaar te maken kan standhouden op grond van de gegeven motivering van verweerder, waarbij de beroepsgronden van eiseres die specifiek op de documenten zien worden besproken. Daarbij komen verder, naast de al genoemde weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob, ook de andere door verweerder gehanteerde weigeringsgronden aan bod.
Document 1; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 11 van de Wob
28. Verweerder heeft gedeeltelijk geweigerd om document 1 openbaar te maken. Hij heeft daarvoor de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob ingeroepen. De rechtbank stelt vast dat verweerder per geweigerd tekstgedeelte heeft vermeld welke weigeringsgrond daarop van toepassing is.
Bij bestudering van het document heeft de rechtbank geconstateerd dat in het gehele document nauwelijks persoonlijke beleidsopvattingen zijn te vinden, de laatste alinea mogelijkerwijs uitgezonderd. Het document bevat veel feitelijke weergaven die niet zijn verweven met enige persoonlijke beleidsopvatting. Op pagina 1.1 heeft verweerder een gedeelte van de tekst openbaar gemaakt. Halverwege de daaraan voorafgaande pagina 1 staat, wat informatie betreft, daarmee parallel lopende tekst die verweerder geweigerd heeft openbaar te maken. Zonder nadere toelichting volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van de weggelakte passages op pagina 1.
Op pagina 1.1 heeft verweerder de tekst tussen de eerste en tweede witregel geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat het hier gaat om een passage die bij openbaarmaking de financieel-economische belangen van de Staat zou schaden. Verweerder heeft overwogen dat dit belang hier meer moet wegen dan het belang van openbaarheid aangezien calculerende burgers bij het openbaar maken van de weggelakte passage ongewenst anticiperend gedrag kunnen gaan vertonen, waardoor de Staat te hoge uitkeringen of toelagen verstrekt of opbrengsten misloopt en minder controlemogelijkheden heeft. Verweerder heeft op dit punt naar het oordeel van de rechtbank voorzien in een afdoende motivering.
Bij bestudering van het document heeft de rechtbank geconstateerd dat in het gehele document nauwelijks persoonlijke beleidsopvattingen zijn te vinden, de laatste alinea mogelijkerwijs uitgezonderd. Het document bevat veel feitelijke weergaven die niet zijn verweven met enige persoonlijke beleidsopvatting. Op pagina 1.1 heeft verweerder een gedeelte van de tekst openbaar gemaakt. Halverwege de daaraan voorafgaande pagina 1 staat, wat informatie betreft, daarmee parallel lopende tekst die verweerder geweigerd heeft openbaar te maken. Zonder nadere toelichting volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van de weggelakte passages op pagina 1.
Op pagina 1.1 heeft verweerder de tekst tussen de eerste en tweede witregel geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat het hier gaat om een passage die bij openbaarmaking de financieel-economische belangen van de Staat zou schaden. Verweerder heeft overwogen dat dit belang hier meer moet wegen dan het belang van openbaarheid aangezien calculerende burgers bij het openbaar maken van de weggelakte passage ongewenst anticiperend gedrag kunnen gaan vertonen, waardoor de Staat te hoge uitkeringen of toelagen verstrekt of opbrengsten misloopt en minder controlemogelijkheden heeft. Verweerder heeft op dit punt naar het oordeel van de rechtbank voorzien in een afdoende motivering.
Document 2; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 11 van de Wob
29. Verweerder heeft gedeeltelijk geweigerd document 2 openbaar te maken. Op pagina 2 heeft verweerder twee grote blokken tekst geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Deze tekst volgt op de zin “Welke risico’s zijn al in beeld?” en bestaat uit een opsomming van deze risico’s. Op pagina 2 onderaan, doorlopend op pagina 2.1, staat onder het kopje “Wat wordt al gedaan om reeds bekende risico’s te beheersen?” een tekst die wel openbaar is gemaakt. Zonder nadere toelichting valt niet te begrijpen waarom de daaraan voorafgaande tekst in de twee tekstblokken op pagina 2 niet openbaar gemaakt zou kunnen worden. Als zodanig is deze tekst ook van feitelijke aard, gelet op het kopje erboven. De gegeven motivering volstaat dus niet.
Op pagina 2.1 onderaan, onder het kopje “Wat zou idealiter gedaan moeten worden om deze risico’s te beheersen?”, heeft verweerder tekst geweigerd gedeeltelijk op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. Wat geweigerd is op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob is duidelijk gevoelige informatie in het licht van financiële en economische belangen van de Staat en mocht op deze grond worden geweigerd. Ook dat wat verweerder op deze pagina heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob valt onder deze weigeringsgrond.
Op pagina 2.1 onderaan, onder het kopje “Wat zou idealiter gedaan moeten worden om deze risico’s te beheersen?”, heeft verweerder tekst geweigerd gedeeltelijk op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. Wat geweigerd is op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob is duidelijk gevoelige informatie in het licht van financiële en economische belangen van de Staat en mocht op deze grond worden geweigerd. Ook dat wat verweerder op deze pagina heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob valt onder deze weigeringsgrond.
Document 3; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 11 van de Wob
30. Over document 3 oordeelt de rechtbank dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom de eerste drie alinea’s zijn geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Zoals het zich laat aanzien gaat het hier vooral om feitelijke informatie en is er geen persoonlijke beleidsopvatting te vinden waarmee deze feiten onlosmakelijk zijn verweven. De motivering volstaat daarmee niet.
Op pagina 3.1 heeft verweerder het kopje "II Woningcorporaties" openbaar gemaakt. Het daarvoor op pagina 3 genoemde kopje I heeft verweerder echter geweigerd. Dit laat zich niet met elkaar verenigen.
De eerste alinea onder kopje I en de derde alinea onder datzelfde kopje bevatten eenvoudige beschrijvingen van het wettelijk stelsel en houden geen persoonlijke beleidsopvattingen in, noch daarmee onlosmakelijk verweven feiten. De gegeven motivering is niet toereikend.
De tussenliggende alinea bevat wel persoonlijke beleidsopvattingen en verweerder heeft dit mogen weigeren op de genoemde weigeringsgrond.
Onder het al eerder genoemde kopje II Woningcorporaties heeft verweerder alles onder het (sub)kopje “1 Huidige praktijk en regelgeving (Woningwet/Bbsh) geweigerd openbaar te maken. Zoals het kopje al zegt gaat het hier om een feitelijke opsomming. Dat geldt voor alle zes bolletjes behalve het vierde. Het gaat hier niet om feiten die onlosmakelijk verweven zijn met een persoonlijke beleidsopvatting. Het eerste bolletje is ook geweigerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. Het is duidelijk dat hier de economische belangen van de Staat een rol spelen, maar het komt de rechtbank zonder nader uitleg voor dat dat belang niet hoeft te prevaleren boven het openbaarheidsbelang, omdat het om feitelijke en weinig zeggende informatie lijkt te gaan. De bij het bestreden besluit gegeven motivering, waarbij vooral moet worden voorkomen dat de calculerende burger op ideeën wordt gebracht, lijkt hier niet op te gaan.
De resterende tekst van dit document heeft verweerder op de genoemde weigeringsgrond mogen weigeren openbaar te maken.
Op pagina 3.1 heeft verweerder het kopje "II Woningcorporaties" openbaar gemaakt. Het daarvoor op pagina 3 genoemde kopje I heeft verweerder echter geweigerd. Dit laat zich niet met elkaar verenigen.
De eerste alinea onder kopje I en de derde alinea onder datzelfde kopje bevatten eenvoudige beschrijvingen van het wettelijk stelsel en houden geen persoonlijke beleidsopvattingen in, noch daarmee onlosmakelijk verweven feiten. De gegeven motivering is niet toereikend.
De tussenliggende alinea bevat wel persoonlijke beleidsopvattingen en verweerder heeft dit mogen weigeren op de genoemde weigeringsgrond.
Onder het al eerder genoemde kopje II Woningcorporaties heeft verweerder alles onder het (sub)kopje “1 Huidige praktijk en regelgeving (Woningwet/Bbsh) geweigerd openbaar te maken. Zoals het kopje al zegt gaat het hier om een feitelijke opsomming. Dat geldt voor alle zes bolletjes behalve het vierde. Het gaat hier niet om feiten die onlosmakelijk verweven zijn met een persoonlijke beleidsopvatting. Het eerste bolletje is ook geweigerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. Het is duidelijk dat hier de economische belangen van de Staat een rol spelen, maar het komt de rechtbank zonder nader uitleg voor dat dat belang niet hoeft te prevaleren boven het openbaarheidsbelang, omdat het om feitelijke en weinig zeggende informatie lijkt te gaan. De bij het bestreden besluit gegeven motivering, waarbij vooral moet worden voorkomen dat de calculerende burger op ideeën wordt gebracht, lijkt hier niet op te gaan.
De resterende tekst van dit document heeft verweerder op de genoemde weigeringsgrond mogen weigeren openbaar te maken.
Documenten 4 en 5; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 11 van de Wob
31. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom hij document 4 gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt. De weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn op de zwartgelakte gedeeltes terecht van toepassing geacht. Ook verweerders motivering waarom het zwartgelakte deel van document 5 niet openbaar wordt gemaakt volstaat. Het gaat hier om informatie die op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob niet openbaar hoeft te worden gemaakt.
De beroepsgronden van eiseres slagen op dit punt niet.
De beroepsgronden van eiseres slagen op dit punt niet.
Document 6; artikel 11 van de Wob
32. Over document 6 oordeelt de rechtbank dat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet kan zien op het hele document. Op de eerste pagina (verweerders nummer 6) geldt voor de eerste twee tekstblokken dat deze geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en ook geen feitelijke informatie die zo met een persoonlijke beleidsopvatting is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Dit geldt ook voor het laatste tekstblok op pagina 4 (verweerders nummer 6.3) en voor de drie bijlagen; vanaf pagina 5 (verweerder nummer 6.4), vanaf pagina 10 (verweerders nummer 6.9) en pagina 12 (verweerders nummer 6.11). Verweerder motivering voor weigering van openbaarmaking is dus onvoldoende op dit punt.
Documenten 7 en 8; artikel 11 van de Wob
33. De rechtbank volgt verweerder wel in zijn standpunt dat de zwart gelakte delen van document 7 niet openbaar hoeven te worden gemaakt. De gegeven motivering is voldoende. De rechtbank volgt verweerder ook in zijn standpunt dat document 8 niet openbaar hoeft te worden gemaakt, omdat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid van de Wob op dit document van toepassing is. De beroepsgrond van eiseres slaagt voor deze twee documenten dus niet.
Documenten 9 tot en met 21; artikel 11 van de Wob
34. Over de documenten 9 tot en met 21 heeft eiseres, naast de algemene grond dat verweerder artikel 11, eerste lid, van de Wob te breed heeft ingezet, gesteld dat verweerder deze weigeringsgrond voor documenten die het opschrift “fiche” dragen in zijn geheel niet kan inroepen. Fiches kunnen volgens eiseres nooit persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Op dat niveau gaat het niet meer om een beleidsopvatting van één persoon, maar van een hele afdeling, aldus eiseres.
35.
De rechtbank onderschrijft dit standpunt van eiseres niet. Uitgangspunt is de inhoud van het document en niet de benaming die verweerder eraan geeft. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Dat een document de naam “fiche” draagt en dat het hier mogelijkerwijs om een standpunt van een hele afdeling gaat en niet om die van een enkele ambtenaar of een paar ambtenaren, maakt gelet op de hiervoor aangehaalde definitie op zichzelf niet dat deze documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten. De rechtbank moet beoordelen of de inhoud van de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevat of feitelijke gegevens die zo zijn verweven met die persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om ze te scheiden.
De rechtbank onderschrijft dit standpunt van eiseres niet. Uitgangspunt is de inhoud van het document en niet de benaming die verweerder eraan geeft. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Dat een document de naam “fiche” draagt en dat het hier mogelijkerwijs om een standpunt van een hele afdeling gaat en niet om die van een enkele ambtenaar of een paar ambtenaren, maakt gelet op de hiervoor aangehaalde definitie op zichzelf niet dat deze documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten. De rechtbank moet beoordelen of de inhoud van de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevat of feitelijke gegevens die zo zijn verweven met die persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om ze te scheiden.
Documenten 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 19 en 20; artikel 11 van de Wob;36. Over de documenten 9, 10, 11, 12, 13,15, 16, 17, 19 en 20 is de rechtbank van oordeel dat deze inderdaad persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, dan wel feitelijke gegevens die zo nauw zijn verweven met die persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om ze te scheiden. Voor deze documenten voldoet verweerders motivering dan ook en slaagt het beroep van eiseres niet.
Documenten 14, 18 en 21; artikel 11 van de Wob
37. Over document 14, eerste pagina (verweerders nummer 14.1), achter nummer 1 tot aan het einde van de pagina, oordeelt de rechtbank dat niet zonder nadere uitleg valt in te zien dat het hier om een persoonlijke beleidsopvatting gaat of om daarmee nauw verweven feitelijke informatie. Verweerders motivering is niet toereikend.
Voor document 18 geldt dit eveneens voor het onderaan de eerste pagina (verweerders nummer 18) ingesprongen tekstgedeelte tot aan einde van de pagina en op de tweede pagina (verweerders nummer 18.1) voor de eerste twee tekstblokken. Ook hier volstaat de motivering van verweerder niet.
In document 21 heeft de rechtbank evenmin persoonlijke beleidsopvattingen gezien, noch daarmee zo nauw verweven feiten dat zij daarvan niet te scheiden zijn. Voor dit document voldoet verweerders motivering dus ook niet.
Voor document 18 geldt dit eveneens voor het onderaan de eerste pagina (verweerders nummer 18) ingesprongen tekstgedeelte tot aan einde van de pagina en op de tweede pagina (verweerders nummer 18.1) voor de eerste twee tekstblokken. Ook hier volstaat de motivering van verweerder niet.
In document 21 heeft de rechtbank evenmin persoonlijke beleidsopvattingen gezien, noch daarmee zo nauw verweven feiten dat zij daarvan niet te scheiden zijn. Voor dit document voldoet verweerders motivering dus ook niet.
Documenten 23 en 26; artikel 11 van de Wob
38. Eiseres heeft over de documenten 23 en 26 betoogd dat dit zogenoemde ‘factsheets’ zijn. Van een ‘factsheet’ mag je verwachten dat deze naakte feiten bevatten. Daarom heeft verweerder volgens eiseres niet onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob kunnen weigeren tot openbaarmaking over te gaan.
39. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen over fiches is voor de vraag of verweerder terecht openbaarheid van een document heeft geweigerd de benaming van dat document niet doorslaggevend. Verweerder heeft in het bestreden besluit in voldoende mate toegelicht dat wat hij heeft aangeduid als ‘factsheet’ in dit geval geen document is met alleen naakte feiten en dat openbaarmaking daarvan dus geen gegeven is. Dit betekent dat beoordeeld moet worden of verweerder terecht de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob op deze documenten heeft toegepast. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.
40. Bij lezing van document 23 heeft de rechtbank vastgesteld dat de tekst op de eerste pagina bovenaan tot en met het zesde bolletje in de daar gegeven opsomming geen beleidsopvatting bevat, noch daarmee nauw verweven feiten. Verweerders motivering volstaat voor dit tekstgedeelte niet.
41.
Document 26 bestaat uit twee onderdelen (26 en 26.1). Document 26 is mogelijkerwijs opgesteld voor intern beraad en kan ook persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, maar dat is gelet op de inhoud van het daaropvolgende document 26.1 echter twijfelachtig, want 26.1 lijkt, mede gelet op de tekst van document 25, een door een bewindspersoon uit te spreken tekst voor een groot gezelschap te zijn. Zonder toelichting kan de rechtbank verweerders standpunt dat ook hier artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is, niet volgen. Verweerder moet deze documenten, in onderlinge samenhang, nog eens nauwkeurig bezien op het punt van mogelijke openbaarmaking.
Document 26 bestaat uit twee onderdelen (26 en 26.1). Document 26 is mogelijkerwijs opgesteld voor intern beraad en kan ook persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, maar dat is gelet op de inhoud van het daaropvolgende document 26.1 echter twijfelachtig, want 26.1 lijkt, mede gelet op de tekst van document 25, een door een bewindspersoon uit te spreken tekst voor een groot gezelschap te zijn. Zonder toelichting kan de rechtbank verweerders standpunt dat ook hier artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is, niet volgen. Verweerder moet deze documenten, in onderlinge samenhang, nog eens nauwkeurig bezien op het punt van mogelijke openbaarmaking.
Document 25; artikel 11 van de Wob
42. De rechtbank constateert dat het eerste tekstblok van document 25 alleen feitelijke informatie bevat, waarbij niet zonder nadere toelichting helder is dat al deze feiten in hun geheel nauw verweven zijn met een persoonlijke beleidsopvatting. De gegeven
motivering volstaat niet.
Documenten 29, 33 en 37; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11 van de Wob
43. Eiseres heeft over de documenten 29, 33 en 37 betoogd dat haar beroep zich niet richt tegen het anonimiseren van die documenten, maar dat zij zich niet kan vinden in de algemene weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob die volgens haar ook voor deze documenten is ingeroepen.
44. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, onder meer, omdat hij zijn aanvankelijke standpunt dat document 29 in zijn geheel geweigerd moest worden openbaar te maken, niet handhaaft. Verweerder heeft document 29 alsnog in bezwaar openbaar gemaakt, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens en heeft in dat verband verwezen naar de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Nu eiseres heeft verklaard dat zij hiermee geen problemen heeft, stelt de rechtbank vast dat over de gedeeltelijke openbaarmaking van document 29 dus geen verschil van mening tussen partijen bestaat.
45. Wat eiseres naar voren heeft gebracht over de documenten 33 en 37 gaat uit van de onjuiste veronderstelling dat verweerder op deze documenten de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft ingeroepen. Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten echter uitsluitend gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Deze beroepsgrond behoeft dan ook geen bespreking.
46. Document 33 is, zoals de benaming van het document aangeeft, duidelijk een concept-document waarbij gebruik is gemaakt van de tekstverwerkingsfunctie om in het document wijzigingen (eventueel van een andere auteur) bij te houden. De rechtbank ziet voldoende aanleiding om aan te nemen dat het hier om persoonlijke beleidsopvattingen gaat en om daarmee zo nauw verweven feiten dat zij daarvan niet los zijn te koppelen. Verweerder heeft openbaarmaking van dit document op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. De daartegen gerichte beroepsgrond slaagt niet.
47. Over document 37 is de rechtbank van oordeel dat deze inderdaad persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, dan wel feitelijke gegevens die zo nauw zijn verweven met die persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om ze te scheiden. Voor dit document voldoet verweerders motivering dan ook en slaagt het beroep van eiseres niet.
Document 30; artikel 11 van de Wob
48. De rechtbank ziet bij bestudering van document 30 ook voldoende motivering waarom verweerder dit document op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Document 32; artikel 11 van de Wob
49. Bij lezing van document 32 komt een aantal tekstgedeelten voor als op zichzelf staande feitelijke informatie, zoals bijvoorbeeld pagina 32.1 onder kopje A. Zonder nadere toelichting is niet duidelijk dat het hier gaat om persoonlijke beleidsopvattingen of daarmee nauw verweven feiten. Verweerder zal dan ook voor dit document nader moeten motiveren welke delen op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd kunnen worden. De rechtbank heeft het tekstgedeelte onder kopje A alleen als voorbeeld genoemd. Verweerder zal het document nogmaals moeten nalopen of dit document integraal geweigerd zou moeten worden op de genoemde weigeringsgrond. De motivering zoals nu is gegeven, volstaat niet.
Document 35; artikel 11 van de Wob
50. De rechtbank ziet bij lezing van document 35 in de alinea’s 3 en 4 geen persoonlijke beleidsopvattingen en geen daarmee nauw verweven feiten. De door verweerder gegeven motivering volstaat niet.
Documenten 38, 39, 41 en 42; artikel 11 van de Wob
51. De rechtbank oordeelt dat verweerder openbaarmaking van de documenten 37, 38, 39, 41 en 42 op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob terecht heeft geweigerd. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.
Document 48; artikel 11 van de Wob
52. De rechtbank ziet bij bestudering van document 48 op pagina 48.11 dat over dat wat daar wordt voorgesteld nog geen overeenstemming is bereikt. Dit staat expliciet vermeld bij het inleidende kopje op die pagina. Eén en ander suggereert dat over dat wat op de vorige pagina’s van het document staat vermeld aan te nemen maatregelen wel overeenstemming is bereikt. In dat geval lijkt voor wat op die pagina’s wordt voorgesteld geen sprake meer te zijn van voorstellen of persoonlijke beleidsopvattingen, maar van maatregelen waarvoor definitief is gekozen. In dat geval kan artikel 11, eerste lid, van de Wob niet worden toegepast. Een verwijzing naar dit artikel is hier dan ook onvoldoende motivering voor de weigering om tot openbaarmaking over te gaan.
Document 55; artikel 11 van de Wob
53. Document 55 bevat naar het oordeel van de rechtbank alleen beschrijvende tekst en kan niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd worden openbaar te maken. De gegeven motivering is in dit geval niet voldoende.
Algemeen over deze zaak
54. Door de aanpak van verweerder, zoals hierboven beschreven, het niet per document markeren op welke passage van dat document welke weigeringsgrond van toepassing is, het niet toelichten welke (delen van) documenten al openbaar zijn en waar dat dan is terug te vinden, het zonder enige ordening aanleveren van 7061 pagina’s tekst (document 63), het niet duiden welke delen van de e-mailberichten gekwalificeerd moeten worden als inhoudelijke, processuele of alledaagse informatie, het niet duiden welke bijlage bij welk
e-mailbericht hoort geeft verweerder de rechtbank twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat verweerder verwacht dat de rechtbank feitelijk al dit werk zelf uitvoert en daarmee het werk van verweerder doet, terwijl verweerder de mensen in dienst heeft die betrokken zijn bij dit dossier en inzicht hebben in de materie en de rechtbank die niet heeft. De rechtbank zal in veel gevallen moeten gokken wat verweerder heeft bedoeld. De andere mogelijkheid is dat verweerder van de rechtbank verwacht dat zij zich beperkt tot een zeer globaal oordeel over het beroep van eiseres. Zo’n vorm van toetsing voldoet niet aan de maatstaven van een adequate rechtsbescherming.
55.
De rechtbank ziet daarom gelet op al het voorgaande aanleiding om verweerder, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van Awb, in de gelegenheid te stellen om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet verweerder:
- Met inachtneming van het voorgaande een aanvullende motivering geven op welke gronden zij openbaarmaking van de verschillende onderdelen van de e-mailberichten heeft geweigerd. Concreet moet duidelijk zijn op welke gedeelten artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is, welk gedeelte van de e-mails al openbaar is, welke informatie volgens verweerder zinledig is en voor welke gedeelten van de e-mails eventueel andere weigeringsgronden van toepassing zijn.
De rechtbank ziet daarom gelet op al het voorgaande aanleiding om verweerder, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van Awb, in de gelegenheid te stellen om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet verweerder:
- Met inachtneming van het voorgaande een aanvullende motivering geven op welke gronden zij openbaarmaking van de verschillende onderdelen van de e-mailberichten heeft geweigerd. Concreet moet duidelijk zijn op welke gedeelten artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is, welk gedeelte van de e-mails al openbaar is, welke informatie volgens verweerder zinledig is en voor welke gedeelten van de e-mails eventueel andere weigeringsgronden van toepassing zijn.
- Een inventarislijst opstellen van de 900 e-mailberichten. Om eiseres handvatten te bieden haar verzoek zinvol in te kunnen perken, moet de inventarislijst informatie bevatten over de vraag of het om een intern of extern e-mailbericht gaat en of het e-mailbericht voorzien is van een bijlage.
- Met inachtneming van het voorgaande een nadere motivering geven op de weigering om (delen) van de volgende documenten openbaar te maken: 3, 6, 14, 18, 21, 23, 25, 26, 32, 35, 48, 53, 55 en (zoals uit het voorgaande volgt) 63.
- Daar waar het gaat om de interne correspondentie bij de andere ministeries over de rijkbrede fraude aanpak opnieuw een zoekslag uitvoeren of het verzoek doorgeleiden naar de andere ministeries.
56. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek in document 63 kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank overweegt dat het hier om een zeer groot aantal documenten gaat, waarbij een kortere termijn om de gebreken te herstellen geen recht doet aan de zaak. De termijn voor het herstellen van de overige gebreken stelt de rechtbank vast op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
57. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting is het daarbij van groot belang dat verweerder zich realiseert dat hij ook ervoor kan kiezen op sommige punten van deze tussenuitspraak wel mee te werken aan een herstelpoging en op andere punten niet. Met andere woorden: het is niet nodig dat als verweerder een enkel punt van deze tussenuitspraak onaanvaardbaar voor een herstelpoging acht, hij dus de hele herstelpoging zou moeten afwijzen; partieel herstel draagt dan bij aan een zo definitief mogelijke geschilbeslechting in deze instantie. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
58. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in document 63 te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de overige gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen van deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de overige gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen van deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. R.J. Praamstra en mr. M.C. Verra, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.