ECLI:NL:RBMNE:2015:9208 - Rechtbank Midden-Nederland - Last onder dwangsom tot staking bedrijfsmatige agrarische...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 15/158

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2015 in de zaak tussen

[eiser sub 1] en [eiser sub 2] , te [woonplaats] , eisers

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Naarden, verweerder

(gemachtigde: mr. J.H.W. Bogers en R. van der Kroon)

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] , te [woonplaats] .

Procesverloop

Bij besluit van 27 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder, kort samengevat, aan [derde-partij] (verder: derde-partij) een gedoogbeschikking afgegeven voor het bedrijfsmatig houden van koeien en schapen op het adres [adres] te [woonplaats] (verder: het perceel). Verweerder heeft daarbij tevens meegedeeld dat dit concreet inhoudt dat verweerder tot 1 januari 2016 niet handhavend zal optreden tegen de bestaande illegale situatie op het perceel.

Bij besluit van 28 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat de handhavingsprocedure zal worden gestart.

Bij besluit van 12 januari 2015 heeft verweerder derde-partij gelast om de agrarische bedrijfsvoering op het perceel uiterlijk 1 januari 2016 te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van

€ 10.000,-.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2015. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is eveneens verschenen.

Overwegingen

1. Eisers zijn eigenaar van de woning op het adres [adres] , welke woning een twee-onder-een-kap-woning vormt met de woning van derde-partij. Eisers hebben deze woning begin 2007 gekocht en zijn deze, na een verbouwing, in augustus 2007 gaan bewonen. Uit de door eisers overgelegde stukken blijkt dat eisers verweerder reeds in december 2007 op de hoogte hebben gesteld van de door hen ervaren overlast en de aanwezige illegale bebouwing. Deze melding heeft niet geleid tot enige besluitvorming van de zijde van verweerder. Laatstelijk op 2 december 2013 hebben eisers zich tot verweerder gewend met het verzoek om handhavend op te treden tegen de activiteiten op het perceel die verband houden met het houden en/of fokken dan wel kalveren/lammeren van vee alsmede tegen de illegaal opgerichte bouwwerken op het perceel.

2. Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder bij besluit van 27 maart 2014 ten behoeve van derde-partij een gedoogbeschikking afgegeven voor het bedrijfsmatig houden van koeien en schapen op het perceel tot uiterlijk 1 januari 2016.

Door eisers is tegen dit besluit van verweerder bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft geleid tot verweerders besluit van 28 november 2014, waarbij het bezwaar van eisers gegrond is verklaard en het besluit van 27 maart 2014 is herroepen. Verweerder heeft daarbij tevens meegedeeld dat op korte termijn een handhavingsprocedure zou worden gestart ten aanzien van de strijdigheden die op het perceel van derde-partij zijn geconstateerd.

3. Ten vervolge hierop heeft verweerder bij brief van 15 december 2014 aan derde-partij meegedeeld voornemens te zijn om handhavend op te treden tegen de agrarische bedrijfsvoering op het perceel, in die zin dat derde-partij zal worden gelast om uiterlijk

1 januari 2016 de agrarische bedrijfsvoering te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-.

Tegen dit voornemen zijn door derde-partij en eisers geen zienswijzen ingediend.

4. Eisers hebben tegen het besluit van 28 november 2014 bij de rechtbank beroep ingesteld. In het beroepschrift van 6 januari 2015 hebben eisers aangevoerd dat verweerder op essentiële punten nalaat om te handhaven. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder niet is overgegaan tot handhavend optreden tegen de zonder bouwvergunning opgerichte bouwwerken op het perceel, terwijl dit wel door eisers is verzocht. Tevens hebben eisers aangevoerd dat verweerder dient op te treden tegen alle bedrijfsmatige activiteiten op het perceel. Verder hebben eisers aangevoerd dat de termijn waarbinnen derde-partij zijn illegale activiteiten moet beëindigen, namelijk 1 januari 2016, onnodig lang is.

5. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 12 januari 2015 derde-partij gelast om de agrarische bedrijfsvoering op het perceel uiterlijk 1 januari 2016 te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-.

Bij brief van 20 augustus 2015 heeft verweerder de rechtbank meegedeeld dat in het besluit van 12 januari 2015 ten onrechte een beroepsclausule is opgenomen, aangezien dit besluit als een primair besluit moet worden aangemerkt. Verweerder heeft in verband hiermee de rechtbank verzocht om het dossier door te geleiden naar de gemeente, zodat eerst de commissie voor de bezwaarschriften zich over deze kwestie kan uitlaten. Verweerder heeft dit betoog nadien niet langer gehandhaafd en zich op het standpunt gesteld dat de besluiten van 28 november 2014 en 12 januari 2015 als één besluit moeten worden aangemerkt, waartegen het beroep van eisers zich richt.

6. Met betrekking tot de wijze waarop verweerder zijn standpunt in de besluitvorming heeft neergelegd en het ter beoordeling van de rechtbank en partijen verdeeld houdende geschil, overweegt de rechtbank als volgt.

7.1

Het besluit van 12 januari 2015 hangt naar het oordeel van de rechtbank onverbrekelijk samen met het besluit van 28 november 2014, waarbij het primaire besluit van 27 maart 2014 is herroepen. Verweerder had met de herroeping van het primaire besluit van 27 maart 2014 tevens een nieuw besluit moeten nemen op het handhavingsverzoek van eisers. Nu verweerder dit uiteindelijk heeft gedaan met het besluit van 12 januari 2015 en uit de beroepsgronden van eisers blijkt dat zij zich ook met dat besluit niet kunnen verenigen, zal de rechtbank het beroep van eisers beoordelen als zijnde gericht tegen de, samenhangende, besluiten van 28 november 2014 en 12 januari 2015.

7.2

De rechtbank stelt vervolgens vast dat dit geschil enkel ziet op de door verweerder aan derde-partij opgelegde last in verband met de agrarische bedrijfsvoering op het perceel. Met name staat in dit beroep niet ter beoordeling van de rechtbank de vraag of verweerder al dan niet handhavend dient op te treden tegen de op het perceel bevindende bouwwerken. Eisers hebben zich weliswaar ook met dit verzoek tot verweerder gewend en verweerder heeft zich hierover (ten onrechte) niet uitgelaten, maar ter zitting zijn over de vraag of verweerder handhavend moet optreden tegen de op het perceel bevindende bouwwerken met partijen afspraken gemaakt, welke afspraken zijn neergelegd in een verkort proces-verbaal dat aan partijen is toegezonden. De zich op het perceel bevindende bouwwerken komen in deze uitspraak dus niet aan de orde.

Met betrekking tot het in dit beroep ter beoordeling staande geschil, overweegt de rechtbank als volgt.

8.1

Eisers hebben in beroep betoogd dat zij zich om meerdere redenen niet met het besluit van verweerder kunnen verenigen. Eisers zijn, kort samengevat, van mening dat alle bedrijfsmatige activiteiten op het perceel, inclusief de daarmee samenhangende verkeersbewegingen, beëindigd moeten worden, aangezien dergelijke activiteiten niet passen in een woonwijk.

8.2

Derde-partij heeft ter zitting van de rechtbank verklaard zich bij het besluit van verweerder van 12 januari 2015 neer te leggen. Derde-partij heeft daarbij aangevoerd er van uit te zijn gegaan dat hij 7 schapen, inclusief lammeren, en 2 koeien hobbymatig op het perceel mag houden, een en ander overeenkomstig hetgeen in de gedoogbeschikking van 27 maart 2014 is overwogen. Derde-partij heeft desgevraagd meegedeeld dat hij als gevolg van verweerders besluit genoodzaakt is een aantal dieren te verkopen en dat een deel van zijn veestapel wordt gehouden op het perceel aan de [straatnaam] . Derde-partij heeft voorts verklaard als hobby koeien en schapen te kopen en te verkopen en dat door die activiteiten ook steeds andere dieren op het perceel aanwezig zijn.

9. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat verweerder het besluit van 12 januari 2015 onvoldoende heeft geconcretiseerd, in die zin dat de last onvoldoende duidelijk is omschreven. Weliswaar heeft verweerder besloten dat de agrarische bedrijfsvoering op het perceel beëindigd moet worden, doch anderzijds stelt verweerder zich op het standpunt dat hobbymatige (agrarische) activiteiten wel zijn toegestaan op het perceel. Ter zitting heeft verweerder dit standpunt toegelicht door te verklaren dat bij laatstgenoemde activiteiten wordt gedacht aan het houden van 7 schapen, inclusief lammeren, en 2 koeien op het perceel. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze, in zijn visie toegestane activiteiten ten onrechte niet in het bestreden besluit heeft omschreven of anderszins heeft geconcretiseerd. De rechtbank kan dan ook niet anders concluderen dan dat de last onvoldoende duidelijk is en dat voor partijen om die reden onvoldoende duidelijk is op welke wijze aan de last kan worden voldaan. Dit leidt tot het oordeel dat het (samenhangende) bestreden besluit van 12 januari 2015 niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep is in zoverre gegrond en het (samenhangende) bestreden besluit van 12 januari 2015 moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

10. Artikel 8:41a van de Awb draagt de bestuursrechter op het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. De bestuursrechter behoort dan ook bij een vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. Gelet op de aard van het gebrek, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank zal daarom beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien.

11. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan “Stedelijk Gebied” van toepassing is en dat op het perceel de bestemming ‘Woondoeleinden (W)’ rust.

Tussen partijen is niet in geschil dat bedrijfsmatige agrarische activiteiten op het perceel op grond van het bestemmingsplan niet zijn toegestaan, terwijl ook het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Zuid-West 1976’ dergelijke activiteiten niet toestond.

Partijen houdt echter met name verdeeld en ter beoordeling van de rechtbank ligt dan ook de vraag voor in welke mate het houden van dieren en de daarmee samenhangende vervoersbewegingen door derde-partij op het perceel is toegestaan: met andere woorden is het houden van 7 schapen, inclusief lammeren, en 2 koeien op het perceel te kwalificeren als bedrijfsmatig of als passend bij een woonbestemming en daarmee hobbymatig?

12.1

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2010:BN1865 en ECLI:NL:RVS:2012:BY5089, moet de vraag of een activiteit of een bepaald gebruik van een perceel in strijd is met de bestemming woondoeleinden, worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de woonfunctie van het betrokken perceel.

12.2

Niet in geschil is dat op het perceel als bedrijf in de Kamer van Koophandel sinds 1970 een veehouderij staat ingeschreven, die thans wordt geëxploiteerd door derde-partij. Uit de voorhanden zijnde stukken en uit de verklaring van derde-partij ter zitting valt af te leiden dat derde-partij zijn agrarische activiteiten zowel op het perceel als op het perceel aan de [straatnaam] ontplooit. Deze agrarische activiteiten bestaan uit het kopen en verkopen van koeien/kalveren en schapen/lammeren, waarbij de betreffende dieren afwisselend op beide percelen worden gehouden. In de maanden oktober tot en met de eerste week van mei staan er dieren op het perceel om te lammeren en te kalven. De andere dieren worden het gehele jaar door gehouden op het perceel aan de [straatnaam] . Ten behoeve van deze activiteiten maakt derde-partij ongeveer 3 à 4 keer per week gebruik van een tractor van het perceel naar de [straatnaam] en weer terug, vindt bevoorrading van veevoer en diesel voor de tractor door een vrachtauto op het perceel plaats en wordt veevoer en diesel op het perceel opgeslagen. Hoewel deze agrarische en daarmee verwante activiteiten plaatsvinden op beide percelen van derde-partij, is naar het oordeel van de rechtbank evident dat deze activiteiten als één samenhangend geheel moeten worden aangemerkt. De activiteiten kunnen namelijk niet los van elkaar worden gezien. Het is bijvoorbeeld niet zo dat altijd dezelfde dieren op het perceel aanwezig zijn. Elke periode van oktober tot en met mei zijn het andere koeien en schapen die op het perceel worden gehouden om te lammeren en kalven. Het houden van dieren op het perceel maakt daarmee naar het oordeel van de rechtbank onderdeel uit van de bedrijfsvoering van derde-partij, waarvan de activiteiten hoofdzakelijk op het perceel aan de [straatnaam] plaatsvinden maar met vaste regelmaat dus ook op het perceel. Gezien de (ver)koop van dieren, de hoeveelheid opgeslagen veevoer en diesel en het aantal daarmee gepaard gaande vervoersbewegingen, is naar het oordeel van de rechtbank evident dat sprake is van activiteiten op het perceel die niet passen bij een woonbestemming, maar gezien de ruimtelijke uitstraling een bedrijfsmatig karakter hebben. De vraag in hoeverre de activiteiten van derde-partij op winst zijn gericht, winst opleveren en/of al dan niet noodzakelijk zijn voor het levensonderhoud van derde-partij, zijn voor de vraag of de activiteiten passen binnen een woonbestemming niet van doorslaggevend belang. Zoals reeds overwogen gaat het immers om de ruimtelijke uitstraling van de activiteiten.

12.3

Ten aanzien van verweerders ter zitting ingenomen standpunt dat op het perceel in ieder geval hobbymatig 7 schapen, inclusief lammeren, en 2 koeien kunnen worden gehouden overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de aard, omvang en intensiteit van de activiteiten alsmede de onlosmakelijke verbondenheid met de activiteiten op het perceel aan de [straatnaam] , leidt het enkel verlagen van het aantal dieren op het perceel niet tot het oordeel dat er dan geen sprake meer is van bedrijfsmatige agrarische activiteiten. Voor hobbymatige activiteiten dienen zowel de samenhang met de veehouderij op het perceel aan de [straatnaam] als de bijkomende activiteiten zoals opslag en vervoer te worden beëindigd.

13. Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat, gelet op de bedrijfsmatige agrarische activiteiten van derde-partij op het perceel, sprake is van handelen in strijd met de woonbestemming op het perceel. Verweerder was dan ook bevoegd, en in beginsel ook gehouden, om daartegen handhavend op te treden.

Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder ook tot handhavend optreden tegen de bedrijfsmatige agrarische activiteiten op het perceel is overgegaan, zij het dat daarbij door verweerder niet is vermeld op welke activiteiten daarbij is gedoeld. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onderdeel b, zelf in de zaak te voorzien op de navolgende wijze.

14. De rechtbank gelast derde-partij, overeenkomstig het vernietigde bestreden besluit van 12 januari 2015, om de agrarische bedrijfsvoering op het perceel uiterlijk 1 januari 2016 te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van

€ 1.000,- per week, met een maximum van € 10.000,- en concretiseert deze last als volgt.

Onder de door derde-partij uitgeoefende bedrijfsmatige agrarische activiteiten op het perceel dienen te worden verstaan alle activiteiten die verband houden met de (ver)koop van dieren en de daarmee verwante activiteiten. Dat betekent dat door derde-partij geen dieren op het perceel mogen worden gehouden die een relatie hebben met de door hem in het kader van zijn bedrijf uitgeoefende activiteiten. Dit leidt er toe dat op het perceel ook geen daarmee verwante activiteiten mogen plaatsvinden, zoals het opslaan van veevoer en diesel alsmede het af- en aanrijden met een tractor.

15. Eisers hebben voorts nog betoogd dat zij zich niet kunnen vinden in de hoogte van de opgelegde dwangsom. Wat betreft dit betoog overweegt de rechtbank dat verweerder bij het opleggen van een last een bedrag moet hanteren dat in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Verweerder heeft met betrekking tot de vaststelling van de hoogte van de dwangsom een ruime mate van beleidsvrijheid. De rechtbank toetst het gebruik van deze vrijheid terughoudend. Het door verweerder uiteindelijk in het bestreden besluit gehanteerde bedrag kan de rechterlijke toets doorstaan, zodat dit betoog van eisers niet slaagt.

16. Eisers hebben ook betoogd dat zij zich niet kunnen verenigen met de in het bestreden besluit neergelegde begunstigingstermijn. De rechtbank overweegt naar aanleiding van dit betoog dat de vaststelling van de lengte van de begunstigingstermijn wordt bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval. Naar het oordeel van de rechtbank mag verweerder per geval beoordelen welke begunstigingstermijn passend is. De termijn mag niet onredelijk kort of lang zijn. In dit geval heeft verweerder derde-partij een termijn tot
1 januari 2016 gegund. Daarmee heeft derde-partij tot die datum de tijd gekregen om de illegale situatie te beëindigen en een locatie te zoeken die geschikt is om zijn agrarische bedrijfsvoering elders voort te kunnen zetten. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk lang geweest, temeer niet nu het derde-partij gedurende lange tijd is toegestaan om zijn activiteiten op het perceel uit te oefenen. Ook dit betoog van eisers slaagt dus niet.

17. Ten slotte hebben eisers bij aanvullend beroepschrift van 30 september 2015 de rechtbank verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door hen beweerdelijk geleden schade, welke schade door eisers is begroot op € 100.000,- aan materiële schade en € 25.000,- aan immateriële schade. Gelet op het bepaalde in artikel 8:90, tweede lid, van de Awb, welk artikellid, kort samengevat, bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over verzoeken om schadevergoeding tot ten hoogste € 25.000,-, moet worden geoordeeld dat de rechtbank (bestuursrechter) niet bevoegd is over het verzoek van eisers om schadevergoeding van in totaal € 125.000,- te oordelen. Eisers zullen zich met dat verzoek desgewenst dienen te wenden tot de burgerlijke rechter. De omstandigheid dat eisers ter zitting hebben verklaard dat de vordering van materiële schade wellicht komt te vervallen indien alle agrarische activiteiten op het perceel worden beëindigd, kan de rechtbank niet tot een ander oordeel leiden, nu eisers die vordering niet daadwerkelijk hebben ingetrokken.

18. Ten overvloede wenst de rechtbank nog het volgende op te merken. Door deze uitspraak wordt derde-partij geconfronteerd met het feit dat hij alle agrarische en daarmee verwante activiteiten op het perceel dient te staken. Daarmee komt een einde aan een situatie die jarenlang door verweerder al dan niet bewust is gedoogd. Gezien de lange voorgeschiedenis kan de rechtbank zich voorstellen dat verweerder pogingen in het werk stelt om voor derde-partij een alternatieve oplossing te bereiken waarbij deze zijn activiteiten elders (deels) kan voortzetten, zonder dat daarmee wordt gehandeld in strijd met enig wettelijk voorschrift.

19. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling, nu niet is gebleken dat eisers kosten hebben gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal het griffierecht aan hen vergoed moeten worden.

Beslissing

De rechtbank,

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 12 januari 2015;

- legt derde-partij een last onder dwangsom op op de wijze als neergelegd in rechtsoverweging 14 en bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit van 12 januari 2015;

- laat het (samenhangende) bestreden besluit van 28 november 2014 in stand;

- verklaart zich onbevoegd ten aanzien van het verzoek van eisers om schadevergoeding,

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. J.W. Veenendaal en

mr. E.J.W. Verhaagh, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.