ECLI:NL:RBMNE:2015:5455

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 15/1505

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2015 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: D. Douwstra),

de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder

(gemachtigde: mr. W. Autar en H. Drijer ).

Procesverloop

Bij besluit van 12 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd ter hoogte van € 4.500,- voor acht overtredingen van artikel 2:5.1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (ATBv) in samenhang bezien met artikel 8, tweede lid, van de verordening (EG) nr. 561/2006 (de Verordening).

Bij besluit van 11 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Voor deze beroepsprocedure acht de rechtbank het volgende van belang.
Op 19 mei 2014 heeft een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (de inspecteur), die belast is met het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Arbeidstijdenwet (Atw) en het ATBv, een controle verricht bij eiser. Eiser was op dat moment werkzaam in zijn taxi. Hij heeft desgevraagd verklaard dat hij naast zijn werk als zelfstandig taxichauffeur ook fulltime in dienst is bij Albert Heijn B.V. in Geldermalsen. De inspecteur heeft vervolgens onderzoek gedaan naar de door eiser verrichte arbeid en de genoten rusttijden, zowel bij Albert Heijn B.V. als bij eisers eigen taxi onderneming, V.o.f. [taxibedrijf] Nederland. In zijn boeterapport d.d. 29 oktober 2014 (het boeterapport) heeft de inspecteur zijn bevindingen neergelegd en geconstateerd dat eiser artikel 2.5.1, tweede lid, van de ATBv bij herhaling heeft overtreden. De overtredingen bestaan er uit dat eiser, gelet op de combinatie van twee banen, in de periode van 21 april 2014 tot en met 18 mei 2014 acht keer te weinig rusturen heeft gehad. Op 17 september 2014 is eiser gehoord. Verweerder heeft vervolgens op 18 november 2014 een voornemen bekendgemaakt om eiser een boete op te leggen. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser een boete opgelegd. Dit heeft geleid tot de besluitvorming zoals geschetst in het procesverloop.

2. Artikel 5:12, eerste lid, aanhef onder a, van de Atw bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot bepaalde arbeid of arbeid onder bepaalde omstandigheden die afwijken van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van de rusttijd.

Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels kunnen worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen.

Artikel 10:5, tweede lid, van de Atw, bepaalt dat voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft een daartoe door Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister (bedoeld wordt: de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) tezamen aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete oplegt aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.

Artikel 2.5:1, tweede lid, van het ATBv - zoals dat luidde ten tijde van belang - bepaalt dat de bestuurder en de bijrijder in overeenstemming handelen met de artikelen 8 en 9 van de Verordening dan wel, voor zover het zogenoemde AETR-verdrag van toepassing is, in overeenstemming met artikel 8 van het AETR-verdrag.

Artikel 8, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat een bestuurder binnen elke periode van 24 uur na het einde van de voorafgaande dagelijkse of wekelijkse rusttijd een nieuwe dagelijkse rusttijd genomen moet hebben. Indien het gedeelte van de dagelijkse rusttijd dat binnen die periode van 24 uur valt ten minste negen, maar niet meer dan elf uur bedraagt, wordt deze dagelijkse rusttijd als een verkorte dagelijkse rusttijd aangemerkt.

Verweerder heeft de boetebedragen voor overtreding van de Atw en ATBv neergelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit (wegvervoer) (de Beleidsregel).

3. Eiser heeft zich ten eerste op het standpunt gesteld dat aan hem niet op tijd de cautie is gegeven. Als eiser op tijd was gewezen op zijn zwijgrecht dan had hij nooit verteld dat hij ook bij Albert Heijn B.V. werkte. Verweerder heeft hem pas aan het eind van het onderzoekstraject gewezen op zijn recht om te zwijgen. Dit is te laat volgens eiser. Dit betekent dat sprake is van onrechtmatig verkregen bewijs en dat verweerder hem niet een boete heeft mogen geven voor de vastgestelde acht overtredingen, aldus eiser.

4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser op tijd is gewezen op zijn zwijgrecht, namelijk nadat de inspecteur had vastgesteld dat sprake zou kunnen zijn van strafbare feiten waar eiser voor zou kunnen worden beboet, met andere woorden: nadat een verdenking was ontstaan.

5. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:10a van Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 98) geldt de plicht om cautie te geven indien sprake is van een mondelinge ondervraging met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat eiser dus pas op het moment dat er een concrete verdenking bestond van overtreding van de ATBv gewezen moest worden op zijn zwijgrecht. Uit de in het boeterapport opgenomen weergave van de controle op 19 mei 2014 blijkt niet dat er op dat moment al een verdenking van overtreding van de ATBv bestond. De inspecteur was, als toezichthouder op de naleving van de ATBv, op grond van artikel 5:16 van de Awb op dat moment bevoegd ter uitvoering van de controle van eiser inlichtingen te vorderen over zijn dienstverband(en). Op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb was eiser in beginsel ook verplicht om mee te werken aan de controle en was hij gehouden de gevraagde inlichtingen te verschaffen. Het was dus voor eiser, anders dan hij stelt, geen optie om de informatie over zijn dienstverband bij Albert Heijn B.V. achter te houden. Pas op het moment dat eiser werd verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, kon eiser zich beroepen op zijn zwijgrecht. Verweerder heeft eiser, zo blijkt uit het boeterapport, vóór de mondelinge ondervraging de cautie gegeven. Dit is op tijd. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het bewijs voor de overtredingen onrechtmatig is verkregen en buiten beschouwing moet worden gelaten. De beroepsgrond slaagt daarmee niet.

6. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet wist dat hij overtredingen van de rusttijden beging en dat hiermee rekening moet worden gehouden. Volgens eiser zijn opleidingsinstituten voor taxichauffeurs ook niet op de hoogte van de regelgeving.

7. De rechtbank stelt voorop dat eiser de acht overtredingen van de ATBv op zichzelf niet heeft betwist. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat eiser – beweerdelijk – niet wist dat hij de ATBv overtrad, niet relevant is. Hetzelfde geldt voor eisers stelling dat de opleidingsinstituten voor taxichauffeurs niet op de hoogte zouden zijn van de geldende regelgeving. Waar het om gaat is dat eiser behoorde te weten dat hij de ATBv overtrad en dat hij dit ook had kunnen weten. Eiser had moeten weten dat hij zich als taxichauffeur en als medewerker van Albert Heijn B.V. aan de voor hem geldende rusttijden moest houden en dat hij als hij dat niet deed, de ATBv overtrad en aan hem een boete kon worden opgelegd. De beroepsgrond slaagt dus niet. Eisers stelling, dat hij niet wist dat hij een overtreding beging, kan de rechtbank overigens niet goed rijmen met hetgeen eiser daarover in zijn zienswijze heeft gesteld. Eiser heeft daarin namelijk erkend dat hij zich niet aan de rij- en rusttijden heeft gehouden.

8. Eiser heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de boete gematigd moet worden. In zijn visie is sprake van een zogenoemde “zachte” overtreding. Hij heeft in dat verband verwezen naar de brief van 27 januari 2009 (VENW/IVW-2009/118) van de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, mevrouw [A] ([A]), aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, waarin [A] betoogt dat bij een “zachte” overtreding een lagere boete past. Eiser heeft verder gesteld dat er geen rekening is gehouden met het gemiddelde inkomen van een taxichauffeur. De boete is in zijn algemeenheid disproportioneel te noemen. Tot slot heeft eiser gesteld dat zijn persoonlijke omstandigheden aanleiding geven tot matiging. Hij wist immers niet dat hij overtredingen beging en hij heeft hard gewerkt om uit de schulden te komen door twee banen te nemen. Zijn financiële situatie laat een dergelijke hoge boete niet toe. De overtreding van de rij- en rusttijden heeft volgens eiser in de taxiwereld ook niet veel gevolgen; een ongeluk zal niet snel gebeuren (en is ook niet gebeurd), omdat een taxichauffeur die moe is altijd snel naar huis kan gaan. Hij is niet zoals een vrachtwagenchauffeur ver van huis. Volgens eiser is een hoge boete, zoals nu opgelegd, niet in overeenstemming met de geest van de wet.

9. Verweerder heeft hiertegen ingebracht dat bij het tot stand komen van de boetebedragen rekening is gehouden met het gemiddelde inkomen van een taxichauffeur. Eiser heeft de boetebedragen bij elkaar opgeteld en gaat uit van één groot bedrag, maar bedacht moet worden dat het hier om acht verschillende overtredingen gaat, die zelfstandig op proportionaliteit moeten worden beoordeeld, aldus verweerder. Eiser heeft zijn persoonlijke financiële situatie niet met documenten onderbouwd. Tot slot ziet verweerder ook niet in dat de boete niet in overeenstemming met de geest van de wet zou zijn en ziet hij ook hierin geen aanleiding om de boete te matigen.

10. Bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de bepalingen van de Atw gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb moet verweerder bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

11. De rechtbank acht het door verweerder gevoerde boetebeleid voor overtreding van de rusttijden voor taxichauffeurs en de daarbij behorende boetebedragen, zoals neergelegd in de Beleidsregel als zodanig niet onredelijk. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat in de hoogte van de boete het gemiddelde inkomen van een taxichauffeur door verweerder is verdisconteerd. Dat de boete nu hoog uitpakt, vindt vooral zijn oorzaak in de omstandigheid dat het hier om acht verschillende overtredingen gaat die in een korte tijd zijn begaan. Verweerder heeft verder benadrukt dat eiser door overtreding van de rusttijden meer inkomen heeft gehad dan iemand die zich wel aan de rusttijden heeft gehouden en dat dit aspect ook meeweegt bij de vaststelling van de hoogte van de boete. De rechtbank acht deze toelichting op de boetebedragen redelijk en volgt eiser daarom niet in zijn – overigens niet verder onderbouwde – standpunt dat de boetebedragen voor een taxichauffeur zonder meer disproportioneel zijn. De rechtbank ziet in één en ander dan ook geen reden tot matiging van de aan eiser opgelegde boete.

12. De enkele omstandigheid dat een boete zwaarwegende financiële consequenties heeft voor een persoon is op zichzelf evenmin reden tot matiging van de opgelegde boete. Eiser moet aannemelijk maken dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Hij heeft in dat kader weliswaar gesteld dat hij schulden heeft en de boete niet kan betalen, maar hij heeft op geen enkel moment inzicht gegeven in zijn financiële situatie. Ter zitting heeft eiser betoogd dat de inspecteur niets wilde weten van zijn situatie en de stukken die hij ter onderbouwing daarvan wilde aanbieden, heeft geweigerd. Wat daarvan ook zij, dat betekent niet dat eiser niet bij de indiending van zijn zienswijze, in bezwaar of zelfs nog bij het beroepschrift informatie had kunnen indienen over zijn financiële situatie. Dat eiser dat heeft nagelaten, moet voor zijn risico blijven. De rechtbank heeft geen concrete en objectieve aanknopingspunten om aan te nemen dat de boete gelet op eisers persoonlijke situatie onevenredig zou zijn. Ook hierin bestaat daarom geen aanleiding tot matiging van de boete.

13. Ook in de overige door eiser aangevoerde omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding voor matiging van de boete. Zoals hiervoor al is overwogen wist eiser, of had hij moeten en kunnen weten, dat hij de rusttijden niet in acht heeft genomen. In de genoemde brief van de voormalig staatssecretaris wordt onderscheid gemaakt tussen “zachte” en “harde” overtredingen. Met een “zachte” overtreding wordt een overtreding bedoeld waarbij geen sprake is van overtreding van rij- en rusttijden. Het gaat dan alleen om een onjuiste aantekening of een verschrijving bij het noteren van de rij- en rusttijden in de zogenoemde werkmap. “Harde” overtredingen bevatten wel een overtreding van de rij- en rusttijden. Deze hebben gevolgen voor de verkeersveiligheid en de voorwaarden voor eerlijke marktwerking. Daar waar ruimte is voor coulance bij de “zachte” overtredingen, is die er niet bij “harde” overtredingen. In het geval van eiser is sprake van zo’n “harde” overtreding. Het gaat hier immers niet om een verkeerde aantekening of een verschrijving, maar om acht feitelijke overtredingen van de voor eiser geldende rusttijden. De aanname van eiser dat het hier slechts om een “zachte” overtreding gaat en verweerder de boete daarom moet matigen, is dus feitelijk onjuist.

14. De vastlegging van rusttijden voor taxichauffeurs heeft verder onder meer tot doel bescherming van de werknemer en van de verkeersveiligheid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de toelichting op het Besluit van 8 december 2014 tot wijziging Arbeidstijdenbesluit vervoer in verband met vereenvoudiging regels taxivervoer (Stb. 2014, 586) waarin expliciet staat vermeld dat bij samenloop van verschillende soorten arbeid de handhaving in de praktijk vooralsnog geschiedt op basis van de bepalingen die de beste bescherming voor de werknemer en voor de verkeersveiligheid biedt. Anders dan eiser heeft betoogd, houdt het te lang doorwerken en te weinig rust houden een risico in voor eiser zelf en voor de verkeersveiligheid. Dat dit concreet niet tot een ongeval heeft geleid, maakt niet dat de risico’s voor de verkeersveiligheid verwaarloosbaar zijn, zoals eiser lijkt aan te nemen. Dat de boete niet in de geest van de wet zou zijn, onderschrijft de rechtbank, gelet op de hiervoor gegeven toelichting, niet. De rechtbank ziet aldus noch in hetgeen eiser heeft aangedragen ten aanzien van de “zachte” overtredingen, noch in eisers stelling dat hij geen ongeval heeft veroorzaakt, aanleiding om de aan eiser opgelegde boete te matigen.

15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2015.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.