Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/709
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Siemerink),
en
de korpschef van politie, namens deze de plv politiechef van Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. J.B. van Doorn).
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om in aanmerking te komen voor doorstroming van de functie van generalist gebiedsgebonden politie (GGP) naar senior GGP, afgewezen omdat eiser niet voldoet aan de eis van ‘verwachte geschiktheid’.
Bij besluit van 30 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Op 25 april 2013 heeft eiser zijn verzoek om doorstroming ingediend. Bij besluit van 19 maart 2014 heeft verweerder het verzoek om doorstroming afgewezen omdat eiser niet voldoet aan het vereiste van drie jaar relevante werkervaring op de peildatum 31 december 2012. Eiser heeft tegen dit besluit op 28 april 2014 bezwaar gemaakt. Bij brief van 23 juni 2014 is eiser geïnformeerd dat hij een verkeerd besluit heeft ontvangen en dat dit besluit door verweerder moet worden herzien. In deze brief wordt eiser meegedeeld dat hij over het tijdvak 1 november 2010 tot en met 31 december 2012 niet beschikt over een advies van zijn leidinggevende. Omdat eiser behoort tot de groep die na 31 december 2012 een verzoek heeft ingediend is geen separaat advies van zijn leidinggevende opgevraagd. Eiser wordt wel in de gelegenheid gesteld om zijn verwachte geschiktheid door middel van een assessment aan te tonen, aldus verweerder. Eiser heeft op 22 september 2014 een assessment gemaakt.
2. Verweerder heeft bij het primaire besluit het verzoek om doorstroming afgewezen omdat de door eiser behaalde score bij het assessment op de basisaanleg lager is dan de norm van 5,7 waardoor eiser niet voldoet aan het gestelde criterium van verwachte geschiktheid. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
3. Eiser heeft aangevoerd dat de invulling die verweerder geeft aan de eis van ‘verwachte geschiktheid’, niet strookt met wat hierover in bijlage 6 bij de circulaire bevattende ‘Afspraken tweede tranche van harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden politie’ (de circulaire) en de uitvoeringsafspraken is opgenomen. Hierin staat dat in de beoordeling boven de norm de verwachte geschiktheid als senior GGP dient te zijn opgenomen. De circulaire laat geen ruimte voor het invoeren van een assessment. Eiser heeft verder aangevoerd dat sprake is van willekeur. Voor de groep ambtenaren van wie hun verzoek tot bevordering reeds was afgewezen omdat de eenheid Amsterdam (nog) geen uitvoering gaf aan de circulaire, wordt wel genoegen genomen met een achteraf opgesteld oordeel van de leidinggevende over de verwachte geschiktheid. Eiser meent dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden en dat voor alle ambtenaren dezelfde regels moeten gelden. Eiser meent dan ook dat hij in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn leidinggevende te vragen om een oordeel over de verwachte geschiktheid.
4. Op 1 november 2010 is, als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007, de circulaire bevattende ‘Afspraken tweede tranche van harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden politie’ (de circulaire) in werking getreden (Staatscourant 2010, nr. 19782). In bijlage 6 van de circulaire is het loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior binnen de GGP opgenomen. In het kader van dit loopbaanbeleid zijn binnen de politie collectieve afspraken gemaakt en eisen gesteld aan de mogelijkheden tot doorstroming van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. In het Arbeidsvoorwaardenakkoord Politie 2012-2014 is vervolgens afgesproken dat het loopbaanbeleid voor doorstroming van generalist GGP naar senior GGP met ingang van 1 januari 2013 wordt afgeschaft.
5. Om door te stromen van generalist GGP naar senior GGP dient blijkens voornoemde bijlage 6 van de circulaire, voor zover hier relevant, voldaan te zijn aan de voorwaarde van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’.
Bij deze voorwaarde is als voetnoot opgenomen “Met dien verstande dat in het voortraject een assessment deel kan uitmaken van het persoonlijk ontwikkelingsplan (POP)”.
6. De eenheid Amsterdam heeft in eerste instantie toestemming gekregen om de doorstroming naar senior GGP om financiële redenen niet volgens de circulaire en het daarbij behorende loopbaanbeleid uit te voeren. In 2013 is echter met de vakbonden afgesproken dat de eenheid Amsterdam alsnog de doorstroming naar senior GGP volgens de circulaire HAP II zal laten plaatsvinden. In een brief van 11 februari 2013 van [A] , voorzitter van het Georganiseerd Overleg Politieambtenarenzaken aan de Ondernemingsraad (OR) van het voormalig regiokorps Amsterdam-Amstelland, staat voor zover relevant, dat op 7 februari 2013 in een overleg met het CGOP is besloten dat de eenheid Amsterdam alle voor 1 januari 2013 ingediende aanvragen (390 stuks) voor doorstroom naar de functie senior GGP in behandeling neemt conform de circulaire, ook als reeds een negatief besluit was genomen. Bij de beoordeling van deze aanvragen wordt alle leidinggevenden gevraagd of de betreffende collega geschikt wordt geacht voor de functie senior GGP. De criteria waarop de aanvraag wordt beoordeeld zijn vastgesteld in de circulaire en de brief van 26 oktober 2012. Op basis hiervan heeft de kwartiermaker HRM op 12 december 2012 een gedragslijn bekend gemaakt, aldus voormelde brief van 11 februari 2013.
7. In maart 2013 heeft de CGOP-Adviescommissie Loopbaanbeleid GGP vertegenwoordigd door onder meer de heer [B] ( [B] ) nadere uitvoeringsafspraken geëxpliciteerd. Die explicatie luidt, voor zover van belang:
1. De aanvraagdatum voor doorstroom in het kader van HAP II moet op uiterlijk 31 december 2012 liggen. Nieuwe aanvragen ná 31 december 2012 worden niet meer in behandeling genomen. [Voor de eenheid Amsterdam is in het kader van een herstel- en inhaalactie een afzonderlijke afspraak gemaakt.]
(…)
4. Beoordelingen hebben betrekking op het daadwerkelijk functioneren in de GGP, niet op andere gebieden. De beoordeling bestaat uit enerzijds een regulier deel dat betrekking heeft op tot de GGP-functie schaal 7 behorende competenties en taken, en anderzijds een potentieel deel dat betrekking heeft op de competenties en taken van de naasthogere functie GGP-functie schaal 8 én een uitspraak bevat over de verwachte geschiktheid. De geschiktheid kan ontwikkelpunten bevatten.
(…)
(…)
8. Bij e-mailbericht van 15 mei 2013 heeft de in overweging 7. genoemde [B] aan de jurist/beleidsadviseur van de eenheid Amsterdam bevestigd dat haar schriftelijke weergave van de door haar telefonisch aan hem gestelde vragen en van de daarop door hem gegeven antwoorden geheel conform de afspraken in het cgop is. Deze jurist had [B] de vraag voorgelegd of de in voornoemde uitvoeringsafspraken van maart 2013 onder 1. vermelde tekst betekent dat Amsterdam aanvragen in behandeling mag nemen van medewerkers die op dat moment nog geen aanvraag hadden ingediend. De jurist noteert als antwoord van voornoemde [B] :
“Ja, omdat Amsterdam eerder van de Minister toestemming heeft gekregen om de doorstroom naar de functie Senior GGP niet volgens HAP-II uit te voeren en, dit wetende, aannemelijk is dat medewerkers hebben afgezien van het indienen van een aanvraag, mag Amsterdam ook aanvragen na 31-12-2012 nog in behandeling nemen.”
9. In het Beleidsdocument van de Politie en de OR van de politie-eenheid Amsterdam (Beleidsdocument), zoals vastgesteld in de overlegvergadering van 26 november 2013, is voor zover relevant het volgende opgenomen:
7. Omdat niet in iedere beoordeling standaard de verwachte geschiktheid is opgenomen voor de naasthogere functie, zijn partijen het navolgende overeengekomen:
A. indien een generalist aan alle criteria voldoet en een positief oordeel heeft over de verwachte geschiktheid voor senior GGP in de relevante beoordeling dan is aan alle vereisten voldaan en kan betrokkene worden bevorderd;
B. indien een generalist aan alle criteria voldoet maar geen oordeel heeft over de verwachte geschiktheid voor senior GGP in de relevante beoordeling dan mag betrokken door middel van een assesment die verwachte geschiktheid aantonen en
C. indien een generalist, naar aanleiding van een vraag van de Eenheidsleiding, een negatief oordeel kreeg van zijn leidinggevende over de verwachte geschiktheid voor senior GGP dan mag betrokkene alsnog door middel van een assesment die verwachte geschiktheid aantonen. Partijen beogen daarmee te bewerkstelligen dat mogelijke ongelijkheid bij die eerdere negatieve oordelen, te niet worden gedaan.
(…)
9. Partijen maken zo spoedig mogelijk afspraken over de vorm en inhoud van het assesment waarmee de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP kan worden aangetoond.
(…)
10. De rechtbank stelt vast - en dit is tussen partijen ook niet in geschil – dat, het landelijk overeengekomen en in de circulaire vastgelegde beleid, voor zover relevant en weergegeven onder de overwegingen 4 tot en met 7 erop neer komt dat de ambtenaar wordt bevorderd indien:
sprake is van een beoordeling van de eigen functie boven de norm
de leidinggevende bij die beoordeling tevens een positieve verwachting heeft uitgesproken over de geschiktheid van de ambtenaar voor de functie van senior GGP dan wel;
in het geval de leidinggevende een dergelijke verwachting niet in de beoordeling had uitgesproken: de leidinggevende desgevraagd alsnog zijn positieve verwachting heeft uitgesproken over de geschiktheid van de ambtenaar voor de functie GGP en
e aanvraag voor bevordering door de ambtenaar is ingediend vóór 1 januari 2013 en
voorts dat beleid alsnog onverkort en ongeacht eventuele eerdere afwijzende beslissingen wordt toegepast voor ambtenaren werkzaam in de eenheid Amsterdam.
11. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser voldoet aan het vereiste dat sprake is van een beoordeling van de eigen functie boven de norm. Het geschil tussen partijen ziet op de vraag of eiser voldoet aan het vereiste van verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP.
12. Verweerder heeft eisers verzoek om doorstroming, dat is ingediend ná 1 januari 2013, beoordeeld aan de hand van het met de OR overeengekomen beleid van 26 november 2013. Verweerder heeft het verzoek van eiser afgewezen omdat de behaalde score bij het assessment te laag is waardoor eiser niet voldoet aan het gestelde criterium van verwachte geschiktheid.
13. Het beroep ziet op de vraag of verweerder bij de beoordeling van verzoeken om doorstroming die zoals dat van eiser zijn ingediend ná 1 januari 2013, voor het vaststellen van de verwachte geschiktheid de uitkomst van een assessment beslissend kan laten zijn en niet langer het advies van de leidinggevende.
14. De rechtbank stelt voorop dat de circulaire invulling geeft aan verweerders beleidsvrijheid bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid om tot bevordering over te gaan, met als doel om het loopbaanbeleid van de politie landelijk te harmoniseren.
Verweerder heeft zich aan dit landelijk beleid verbonden, zodat hij ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehouden is overeenkomstig dat beleid te handelen tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen.
15. De rechtbank stelt vast dat blijkens de in maart 2013 gemaakte aanvullende afspraken over de uitvoering van het landelijk overeengekomen en in de circulaire vastgelegde beleid in het geval van de eenheid Amsterdam is afgezien van de in overweging 10. onder d, gestelde voorwaarde dat de aanvraag van de betrokken ambtenaar vóór 1 januari 2013 moet zijn ingediend. Dit volgt uit de tekst “Voor de eenheid Amsterdam is in het kader van een herstel- en inhaalactie een afzonderlijke afspraak gemaakt” die als toevoeging staat bij onderdeel 1 van dit stuk waar staat dat nieuwe aanvragen ná 31 december 2012 niet meer in behandeling worden genomen. Dat dit het geval is wordt ook bevestigd door de mailwisseling tussen [B] en de jurist/beleidsadviseur van de eenheid Amsterdam zoals hiervoor onder 8. is weergegeven. Verweerder dient gelet hierop, aanvragen ingediend ná 1 januari 2013 op dezelfde wijze te beoordelen - dat wil zeggen met toepassing van het landelijk in de circulaire vastgelegde beleid - als aanvragen, ingediend vóór die datum. Dat door de OR van de eenheid Amsterdam de nietigheid is ingeroepen van “een besluit van de politiechef inzake de doorstroom van de functie Generalist GGP (schaal 7) naar de functie van senior GGP (schaal 8)” zoals de rechtbank kan lezen in de brief van 3 juli 2013 van de plaatsvervangend politiechef aan de OR onder verwijzing naar een in dit geding niet overgelegde brief van de ondernemingsraad van 27 juni 2013 maakt niet dat de landelijk gemaakte afspraken, waaraan verweerder zich heeft verbonden, niet langer gelding hebben. De als gevolg van het inroepen van die nietigheid voor de eenheid Amsterdam op 26 november 2013 gemaakte beleidsafspraken kunnen derhalve slechts aanvullend aan het landelijk beleid werken.
16. De rechtbank stelt verder vast dat in circulaire en de nadere uitvoeringsafspraken de term ‘verwachte geschiktheid’ niet is ingevuld. Echter, de wijze waarop en door wie de verwachte geschiktheid moet worden vastgesteld staat in de circulaire en de nadere uitvoeringsafspraken van maart 2013 duidelijk beschreven: daarvoor is vereist - maar ook voldoende - dat de leidinggevende reeds in de beoordeling van het functioneren in de eigen functie een positieve verwachting uitspreekt over de geschiktheid van de ambtenaar voor de functie van senior GGP dan wel - indien die verwachting nog niet was uitgesproken - dat de leidinggevende alsnog wordt gevraagd zijn verwachting uit te spreken. Blijkens de landelijke afspraken is de door deze leidinggevende (vervolgens) uitgesproken verwachting beslissend.
Met de op 26 november 2013 met de OR lokaal gemaakte afspraken als weergegeven onder 9. wordt derhalve afgeweken van het landelijk vastgestelde en met de vakbonden overeengekomen beleid, voor zover een assessment in de plaats van het oordeel van de leidinggevende is gesteld. Indien de leidinggevende van de ambtenaar een negatieve verwachting over zijn geschiktheid had uitgesproken, biedt deze lokale afspraak uiteraard een extra kans om toch nog te kunnen doorstromen. In zoverre is dit beleid dan een voor de ambtenaar gunstige aanvulling op het landelijk beleid en kan daar op zichzelf geen bezwaar tegen bestaan. Voor zover evenwel - en naar de rechtbank heeft begrepen is daar bij de na 1 januari 2013 ingediende aanvragen vrijwel altijd sprake van - de leidinggevende nog geen verwachting omtrent zijn geschiktheid heeft uitgesproken, biedt deze lokale afspraak een beperking van het landelijk beleid. De ambtenaar wordt dan immers de mogelijkheid ontnomen om reeds op grond van een - door de ambtenaar mogelijk verwacht - positief oordeel van zijn leidinggevende door te stromen naar de functie van senior GGP.
17. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het invoeren van een assessment om de verwachte geschiktheid te beoordelen, in strijd is met de circulaire. Door een assessment in te zetten maakt het oordeel van de leidinggevende over de verwachte geschiktheid van de ambtenaar niet langer deel uit van de beslissing tot doorstroming, zoals de circulaire vereist. Dat, zoals verweerder stelt, de circulaire wel de mogelijkheid opent om een assessment deel uit te laten maken van het persoonlijk ontwikkelingsplan leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel omdat een assessment binnen een persoonlijk ontwikkelingsplan in het algemeen met een ander doel wordt opgemaakt en verschilt van een assessment dat fungeert als sollicitatie-instrument, zoals in het onderhavige geval. Dat verweerder ook bij verzoeken om doorstroming ingediend na 1 januari 2013 zal moeten aansluiten bij wat in de circulaire is bepaald klemt te meer nu aannemelijk is dat medewerkers, wetende dat de eenheid Amsterdam in eerste instantie toestemming van de Minister had gekregen om doorstroom naar de functie van senior GGP niet volgens HAP II uit te voeren, hebben afgezien van het indienen van een aanvraag. Negatieve consequenties van het feit dat eiser zijn verzoek om doorstroming pas na 1 januari 2013 heeft gedaan, kunnen gezien deze onduidelijkheden niet voor zijn rekening en risico komen.
18. Gelet op wat hiervoor is vastgesteld en overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank acht het gegeven de omstandigheden niet opportuun een bestuurlijke lus toe te passen. Immers, het is niet bekend of de (oud)leidinggevende van eiser zich tot de groep van leidinggevenden rekent die twijfelt aan zijn eigen objectiviteit de verwachte geschiktheid van medewerkers die willen doorstromen te kunnen beoordelen. Mocht dit zo zijn dan dient verweerder eerst maatregelen te nemen om een dergelijke beoordeling toch mogelijk te maken. De negatieve gevolgen van het feit dat er inmiddels veel tijd is verstreken voordat eisers leidinggevende zich zal moeten uitlaten over de verwachte geschiktheid, kunnen in elk geval niet voor rekening van eiser komen. Omdat de term ‘verwachte geschiktheid’ in de circulaire niet is ingevuld staat overigens niets er aan in de weg dat de eenheidsleiding, indien gewenst, de leidinggevenden handreikingen biedt waardoor een advies als een (meer) objectief meetinstrument van de verwachte geschiktheid kan dienen.
19. De rechtbank draagt verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid van de Awb op om op korte termijn eisers leidinggevende om een oordeel te vragen over de verwachte geschiktheid van eiser voor de functie van senior GGP. Verweerder zal daarna aan de hand van de informatie van eisers leidinggevende en met inachtneming van wat verder in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe besluit dienen te nemen.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 167,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr E.H.M. Druijf, rechter, in aanwezigheid van mr. N.R. Hoogenberk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.