Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/2115
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juni 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats] eiseres
(gemachtigde: mr. L.W. Tellegen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. W. van Beveren).
Procesverloop
Op 23 februari 2015 heeft eiseres een brief gestuurd aan verweerder waarin zij verzoekt om haar aanvraag voor een huisvestingsvergunning in behandeling te nemen dan wel de aanvraag naar het bevoegde bestuursorgaan door te sturen.
Bij besluit van 31 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder deze brief, voor zover deze moet worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen het uitblijven van een besluit, niet-ontvankelijk verklaard. De aanvraag om een huisvestingsvergunning heeft verweerder doorgestuurd naar Stichting Mitros (Mitros).
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank, met het verzoek dit bezwaar als beroepschrift in behandeling te nemen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft enige jaren met haar moeder samengewoond aan de [adres]. Dit betreft een sociale huurwoning die aan de moeder van eiseres werd verhuurd door Mitros. Na het overlijden van de moeder van eiseres in juli 2014, is eiseres een procedure bij de kantonrechter gestart op grond van artikel 7:268, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) om de huur van de woning te kunnen voortzetten. In het kader van deze procedure heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een huisvestingsvergunning bij het Vierde Huis. Bij e-mailbericht van 18 december 2014 heeft het Vierde Huis aan eiseres laten weten de aanvraag niet in behandeling te nemen, omdat het Vierde Huis geen aanvragen behandelt voor huisvestingsvergunningen van corporatiewoningen. Vervolgens heeft eiseres zich bij brief van 23 februari 2015 (de brief) tot verweerder gewend. In deze brief zet eiseres uiteen dat het Vierde Huis weigert een besluit te nemen en dat zij vermoedt dat verweerder zelf bevoegd is om besluiten te nemen op aanvragen voor huisvestingsvergunningen voor sociale huurwoningen, omdat hiervoor geen mandaat is opgenomen in het mandaatregister. Eiseres verzoekt verweerder de aanvraag voor een huisvestingsvergunning in behandeling te nemen of de aanvraag naar het bevoegde bestuursorgaan door te sturen. Hierop is de procedure gevolgd, zoals hiervoor vermeld onder het procesverloop.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de brief aangemerkt als bezwaarschrift tegen het uitblijven van een besluit en dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres geen ingebrekestelling heeft ingediend zoals vereist in artikel 4:17 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat zij tegen het uitblijven van een besluit beroep dient aan te tekenen bij de rechtbank. Op grond van een in 2010 gesloten overeenkomst tot mandaatverlening aan de directeur van de Stichting Woonruimteverdeling Regio Utrecht (SWRU) om namens verweerder bevoegdheden uit te oefenen ten aanzien van het verlenen van een huisvestingsvergunning aan bewoners van sociale huur- en koopwoningen, heeft verweerder de aanvraag doorgestuurd naar Mitros.
3. Eiseres voert aan dat verweerder haar brief ten onrechte heeft aangemerkt als een bezwaarschrift tegen de weigering om een besluit te nemen. Eiseres heeft verweerder verzocht om de aanvraag van eiseres in behandeling te nemen omdat er geen mandaat is op basis waarvan een ander bestuursorgaan bevoegd zou zijn. De brief had dan ook als aanvraag moeten worden aangemerkt in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zodat het bestreden besluit dient te worden opgevat als afwijzing van die aanvraag ofwel de weigering om een besluit te nemen in de zin van artikel 6:2 van Pro de Awb, zijnde een primair besluit waartegen eerst bezwaar open stond. Voorts heeft verweerder de aanvraag ten onrechte doorgestuurd naar Mitros en niet zelf besloten over de aanvraag, omdat het mandaat waar verweerder zich op beroept niet voldoet aan de eisen die worden gesteld aan mandaatverlening. In dit verband voert eiseres aan dat het mandaat niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, dat degene die de overeenkomst tot mandaatverlening namens de gemeente Utrecht heeft gesloten daartoe niet bevoegd is, dat uit de tekst blijkt dat de overeenkomst niet bedoeld is als zelfstandige grondslag voor mandaatverlening en dat de overeenkomst geen derdenwerking heeft.
4. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld hoe de brief van eiseres moet worden opgevat. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat in de brief gerept wordt over een weigering een besluit te nemen en dat verweerder uit een telefoongesprek met de gemachtigde van eiseres heeft afgeleid dat de brief bedoeld was als bezwaar tegen de weigering een besluit te nemen, zodat verweerder om die reden de brief als zodanig heeft aangemerkt. De rechtbank kan dit betoog niet volgen. Uit de brief blijkt dat eiseres slechts schetst wat vooraf is gegaan aan het versturen van de brief en in dat verband refereert aan de eerdere weigering van het Vierde Huis om een besluit te nemen. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het Vierde Huis in deze kwestie niet beslist namens verweerder, zodat de rechtbank ook hierin geen steun vindt voor de conclusie dat de brief dient te worden opgevat als een bezwaar gericht tegen de weigering van het Vierde Huis een besluit te nemen. Eiseres heeft ter zitting ook uitdrukkelijk betwist dat zij de brief als zodanig heeft bedoeld en dat zij in een telefoongesprek heeft verzocht de brief aan te merken als bezwaar tegen de weigering te beslissen. De rechtbank constateert verder dat in het slot van de brief expliciet wordt verzocht om de aanvraag voor een huisvestingsvergunning in behandeling te nemen of de aanvraag naar het bevoegde bestuursorgaan door te sturen. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat verweerder de brief ten onrechte heeft aangemerkt als een bezwaar gericht tegen de weigering een besluit te nemen. Verweerder had de brief louter als aanvraag moeten aanmerken. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat, in het geval dat de brief wel als bezwaar tegen de weigering een besluit te nemen had moeten worden aangemerkt, verweerder de brief had moeten doorzenden aan de rechtbank en niet zelf een beslissing had moeten nemen. Het is dan aan de rechtbank en niet aan verweerder om te beoordelen of er sprake is van een ingebrekestelling. De beroepsgrond slaagt.
5. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder de aanvraag terecht niet in behandeling heeft genomen en de aanvraag heeft mogen doorzenden aan Mitros, omdat Mitros namens verweerder beslist over de aanvraag van eiseres voor een huisvestingsvergunning. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar een overeenkomst gesloten tussen de gemeente Utrecht en de SRWU op 20 april 2010, waarin is afgesproken dat de gemeente bij besluit van burgemeester en wethouders (genomen op 16 februari 2010) onder meer de bevoegdheid tot het verlenen van een huisvestingsvergunning aan bewoners van sociale huur- en koopwoningen op grond van artikel 29 van Pro de Huisvestingswet (thans artikel 19 van Pro de Huisvestingswet) mandateert aan de voorzitter van de SRWU, die weer optreedt als gevolmachtigde van woningcorporaties, waaronder Mitros. Dit besluit van 16 februari 2010 is opgenomen op de openbare besluitenlijst.
6. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Huisvestingswet wordt een huisvestingsvergunning verleend indien de aanvrager behoort tot een krachtens artikel 10, eerste lid, aangewezen categorie woningzoekenden en hij voldoet aan het bepaalde in artikel 10, tweede lid.
Op grond van artikel 15, tweede lid, van de Huisvestingswet kan, indien de woonruimte is aangewezen op grond van artikel 11, 12, eerste lid, of 14, eerste of tweede lid, de huisvestingsvergunning worden geweigerd indien een of meer andere woningzoekenden aan wie op grond van die artikelen voorrang kan worden gegeven in aanmerking wensen te komen voor die woonruimte.
(…)
Op grond van artikel 19 van Pro de Huisvestingswet kunnen burgemeester en wethouders van de bevoegdheden krachtens de artikelen 15 tot en met 17 mandaat verlenen aan eigenaren of beheerders van woonruimte voor zover het die woonruimte betreft.
Op grond van artikel 3:40 van Pro de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekend gemaakt.
Op grond van artikel 3:42, tweede lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huis blad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Ingevolge artikel 10:5, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen.
Ingevolge artikel 10:5, tweede lid, wordt een algemeen mandaat schriftelijk verleend. Een mandaat voor een bepaald geval wordt in ieder geval schriftelijk verleend indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever.
Uit de Memorie van Toelichting bij de Awb blijkt dat een algemeen mandaat moet worden gezien als een besluit dat volgens de regels van artikel 3:42 van Pro de Awb bekend moet worden gemaakt (MvT, Kamerstukken II 1993/1994, 23 7000, nr.3, p.173).
7. Naar het oordeel van de rechtbank is het mandaat waar verweerder zich op beroept een algemeen mandaat, aangezien het aan de in de gemeente gevestigde woningcorporaties die verbonden zijn aan de SWRU de bevoegdheid verschaft om een bepaalde categorie van besluiten namens verweerder te nemen. Dit betekent dat het mandaat aan de SWRU volgens de regels van artikel 3:42 van Pro de Awb bekend moet zijn gemaakt om in werking te kunnen treden. Melding maken van een besluit tot mandaatverlening op een openbare besluitenlijst is niet gelijk te stellen met bekendmaking van een mandaat in een van overheidswege uitgegeven blad of in een ander blad of op een andere wijze als bedoeld in artikel 3:42, tweede en derde lid, van de Awb. Daarbij is, zoals door verweerder ook is erkend, het mandaat niet opgenomen in het mandaatregister. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook niet voldaan aan de wettelijk voorgeschreven wijze van bekendmaken, zodat het mandaat niet in werking is getreden en de bevoegdheid tot het verlenen van een huisvestingsvergunning aan bewoners van sociale huur- en koopwoningen niet rechtsgeldig is overgedragen aan de SRWU. Nu reeds hierom geen sprake is van een rechtsgeldig mandaat, behoeft hetgeen eiseres heeft aangevoerd tegen de inhoud van de overeenkomst geen bespreking meer.
8. Het voorgaande betekent dat verweerder de aanvraag van eiseres voor een huisvestingsvergunning ten onrechte heeft doorgezonden aan Mitros en zelf had moeten beslissen op deze aanvraag. De beroepsgrond slaagt. Gelet hierop en gelet op hetgeen onder 4 is overwogen, is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of er met het oog op finale geschilbeslechting aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien door alsnog op de aanvraag van eiseres voor een huisvestingsvergunning te beslissen. Partijen hebben ter zitting verklaard dat zij het wenselijk achten dat de rechtbank zoveel als mogelijk de zaak inhoudelijk afhandelt en hebben hun standpunten ten aanzien van de aanvraag voor een huisvestingsvergunning uiteengezet.
9. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de huisvestingsvergunning van rechtswege is verleend, omdat sinds de aanvraag 9 weken zijn verstreken, er geen beslissing is genomen en de lex silencio positivo van toepassing is op huisvestingsvergunningen. Op grond van artikel 28 van Pro de Wet van 12 november 2009 tot implementatie van Europese regelgeving betreffende het verkeer van diensten op de interne markt (Dienstenwet) en artikel 4:20a van de Awb en verder is de lex silencio positivo van toepassing op een aanvraag voor een huisvestingsvergunning. De vergunning valt onder de Dienstenwet, omdat het een economische activiteit betreft die tegen een vergoeding geschiedt. Nu eiseres inmiddels van rechtswege een huisvestingsvergunning heeft verkregen, verzoekt zij de rechtbank haar niet-ontvankelijk te verklaren.
10. Verweerder heeft ter zitting betwist dat er van rechtswege een huisvestingsvergunning is verleend.
11. De positieve beschikking bij niet tijdig beslissen (lex silencio positivo) is geregeld in paragraaf 4.1.3.3. van de Awb.
Op grond van artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb is paragraaf 4.1.3.3. van de Awb van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
Op grond van artikel 28, eerste lid, van de Dienstenwet is, in afwijking van artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb, paragraaf 4.1.3.3. van de Awb van toepassing op een aanvraag om een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet is het bij of krachtens deze wet bepaalde van toepassing op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die onder de reikwijdte van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn) vallen.
Op grond van artikel 2, derde lid, van de Dienstenwet is de wet niet van toepassing op
1°. onderwerpen en diensten die op grond van artikel 1, tweede tot en met zevende lid, artikel 2, derde lid en artikel 3, tweede lid, van de richtlijn (bedoeld is telkens de Dienstenrichtlijn, rechtbank), van het toepassingsgebied van de richtlijn zijn uitgezonderd,
2°. diensten en sectoren die op grond van de artikel 2, tweede lid, van de richtlijn, van het toepassingsgebied van de richtlijn zijn uitgezonderd,
3°. bepalingen van communautaire regelgeving, die ingeval zich een strijdigheid voordoet als omschreven in artikel 3, eerste lid, van de richtlijn, van het toepassingsgebied van de richtlijn zijn uitgezonderd;
procedures van bezwaar en beroep;
andere rechterlijke procedures of vormen van geschilbeslechting;
regels en procedures betreffende overheidsopdrachten.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, is de richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
Op grond van artikel 2, tweede lid, onder j, van de Dienstenrichtlijn is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op sociale diensten betreffende huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend.
12. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit voorgaande regelgeving dat huisvestingsvergunningen niet onder de werking van de Dienstenwet vallen. Op grond van artikel 2, tweede lid, sub j, van de Dienstenrichtlijn zijn sociale diensten betreffende sociale huisvesting van de werking van de Dienstenrichtlijn uitgesloten. Een huisvestingsvergunning wordt verleend in het kader van sociale huisvesting en het huisvestingsvergunningstelsel biedt verweerder de mogelijkheid om de verdeling van de sociale woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad te regelen. Naar het oordeel van de rechtbank valt de huisvestingsvergunning op grond van artikel 2, derde lid, van de Dienstenwet en artikel 2, tweede lid, sub j, van de Dienstenrichtlijn dan ook niet onder de werking van de Dienstenwet, zodat de lex silencio positivo als bedoeld in paragraaf 4.1.3.3. van de Awb niet van toepassing is. Nu voorts niet gesteld of gebleken is dat bij wettelijk voorschrift is bepaald dat paragraaf 4.1.3.3. van de Awb van toepassing is op het verlenen van huisvestingsvergunningen, is de rechtbank van oordeel dat de huisvestingsvergunning niet van rechtswege aan eiseres is verleend.
13. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet aan de voorwaarden voor een huisvestingsvergunning voldoet. Op grond van artikel 2.2.3. aanhef en onder d van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht van 31 december 2014 (Huisvestingsverordening) geldt als voorwaarde voor het verlenen van een huisvestingsvergunning dat er geen andere gegadigde is die op grond van het van toepassing zijnde systeem eerder voor de woonruimte in aanmerking zou moeten komen. Eiseres staat sinds 12 april 2011 ingeschreven als woningzoekende. De gemiddelde wachttijd voor een (flat)woning in Utrecht is meer dan 6,5 jaar; voor de onderhavige bovenwoning nog langer. Gelet hierop komt eiseres niet voor een huisvestingsvergunning in aanmerking.
13. Eiseres voert aan dat de voorwaarde als bedoeld in artikel 2.2.3. aanhef en onder d van de Huisvestingsverordening in strijd is met het BW en daarom buiten toepassing dient te worden verklaard. Met het stellen van deze voorwaarde mengt verweerder zich immers op ongeoorloofde wijze in de bevoegdheden van de kantonrechter, omdat in het geval dat geen huisvestingsvergunning zou worden verleend, de kantonrechter ingevolge artikel 7:268 van Pro het BW geen andere keuze heeft dan de vordering tot het voortzetten van de huur af te wijzen. Eiseres wijst in dit verband op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 december 1986 (WR 1987/41). Nu deze voorwaarde niet aan eiseres mag worden tegengeworpen en zij voor het overige aan de voorwaarden voldoet, dient de huisvestingsvergunning aan eiseres te worden verleend.
14. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit betoog van eiseres niet. De in artikel 7:268 van Pro het BW gestelde eis van overlegging van een huisvestingsvergunning strekt er toe te voorkomen dat de kantonrechter het verzoek om voortzetting van de huurovereenkomst zou toewijzen, terwijl naderhand zou blijken dat betrokkene toch de woning niet kan blijven bewonen omdat hij geen huisvestingsvergunning heeft. Uit de door eiseres genoemde uitspraak van 1 december 1986 volgt dat bij het nemen van een beslissing over het verlenen van een huisvestingsvergunning de privaatrechtelijke verhouding tussen huurder en verhuurder buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat die verhouding ter beoordeling staat van de kantonrechter. Zo mag bijvoorbeeld aan de afwijzing van de huisvestingsvergunning niet ten grondslag worden gelegd dat de verhuurder niet instemt met de voortzetting van de huur. Verweerder moet dus los van de privaatrechtelijke verhouding beoordelen of de bewoning van de desbetreffende woning door eiseres strookt met de doelmatige verdeling van woongelegenheid zoals die is geregeld in de Huisvestingsverordening. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de ABRvS van 30 oktober 1981 (AB 1982,15) en de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 4 november 2008 (ECLI:NL:GHAMS:2008:BI9042). De in artikel 2.2.3. aanhef en onder d van de Huisvestingsverordening opgenomen voorwaarde dat eiseres de eerste gegadigde moet zijn om in aanmerking te komen voor de betreffende woonruimte, heeft geen betrekking op de privaatrechtelijke verhouding tussen eiseres en de verhuurder maar op de bevoegdheid van verweerder om de verdeling van de sociale woonruimte te regelen als bedoeld in de Huisvestingsverordening. De uitspraak van 1 december 1986 waar eiseres een beroep op heeft gedaan is daarom niet van toepassing en er is dus geen strijd met het BW.
15. Onbestreden is gebleven dat eiseres niet aan de voorwaarde voldoet als bedoeld in artikel 2.2.3. aanhef en onder d van de Huisvestingsverordening, omdat zij niet de eerste gegadigde is die op grond van het van toepassing zijnde systeem zoals opgenomen in de Huisvestingsverordening voor de woning aan de [adres] in aanmerking komt. Dit betekent dat de aanvraag van eiseres voor een huisvestingsvergunning dient te worden afgewezen. De rechtbank zal dan ook aldus beslissen.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- wijst de aanvraag voor een huisvestingsvergunning van eiseres af;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.G. te Pas, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.