Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/132
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. E. Osinga),
en
Zorgkantoor Amersfoort, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Hartman en mr. I. Punt).
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het aan eiseres verleende persoonsgebonden budget (pgb) met ingang van 1 januari 2013 ingetrokken. Tevens heeft verweerder daarbij bepaald dat het pgb dat over 2013 en 2014 reeds is uitbetaald wordt teruggevorderd tot een bedrag van respectievelijk € 22.986,- (2013) en € 12.587,04 (2014).
Bij besluit van 2 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is verschenen haar bewindvoerder, J.F. Stapersma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Bij besluit van 16 januari 2013 (het verleningsbesluit 2013.1) heeft verweerder een pgb aan eiseres toegekend over de periode 1 januari 2013 tot en met 2 september 2013 voor de functies Begeleiding groep (BG) klasse 5 en Begeleiding individueel (BI) klasse 3, voor een totaalbedrag van € 15.319,92 netto. Eiseres heeft dit pgb besteed bij Stichting Me-Care te Nieuwegein (hierna: Me-Care). Bij besluit van 3 september 2013 (het verantwoordingsbesluit) heeft verweerder de verantwoorde bedragen over de periode 1 januari 2013 tot en met 30 juni 2013 goedgekeurd. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat nog een intensieve controle kan plaatsvinden op uitgaven die al akkoord zijn bevonden. Op 15 november 2013 is verweerder een intensieve controle gestart over de periode 1 januari 2013 tot en met 30 juni 2013.
Bij besluit van 17 september 2013 (het verleningsbesluit 2013.2) heeft verweerder een pgb aan eiseres toegekend over de periode 3 september 2013 tot en met 31 december 2013, voor dezelfde functies als toegekend in het eerdere besluit, voor een totaalbedrag van € 7.503,63 netto. Bij besluit van 23 december 2013 (het verleningsbesluit 2014) heeft verweerder een pgb aan eiseres toegekend over de periode 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014, voor wederom dezelfde functies, voor een totaalbedrag van € 14.546,33 netto.
In de verleningsbesluiten 2013.1, 2013.2 en 2014 worden de verplichtingen van de budgethouder vermeld zoals genoemd in artikel 2.6.9 van de Regeling subsidies AWBZ (de Regeling).
In het kader van de intensieve controle heeft verweerder diverse stukken van eiseres ontvangen. In maart en mei 2014 heeft verweerder van zorginstelling Amerpoort klachten ontvangen over Me-Care. Vervolgens is verweerder een diepgaand onderzoek opgestart over de jaren 2013 en 2014. Bij besluit van 20 juni 2014 (het blokkeringsbesluit) heeft verweerder de uitbetaling van het pgb aan eiseres geblokkeerd, naar aanleiding van het ernstige vermoeden dat de activiteiten waarvoor het pgb is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden en dat er onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt. Daarbij heeft verweerder tevens gevraagd om de in de bijlage vermelde gegevens aan te leveren. Eiseres heeft op 8 juli 2014 bezwaar gemaakt tegen dit besluit en hangende dat bezwaar de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek om een voorlopige voorziening is bij uitspraak van 4 augustus 2014 (zaaknummer UTR 14/4208) afgewezen. Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het blokkeringsbesluit ongegrond verklaard.
2. Het bestreden besluit gaat over de intrekking en terugvordering van het aan eiseres verstrekte pgb over 2013 en 2014 op de grond dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichtingen die behoren bij het pgb, zoals vermeld in artikel 2.6.9, eerste lid, van de Regeling. Verweerder heeft hieraan onder meer ten grondslag gelegd dat:
- de activiteiten zoals beschreven in het zorgplan aanleiding geven tot ernstige twijfel of de beschreven activiteiten kunnen worden aangemerkt als kwalitatief verantwoorde zorg;
- de te leveren zorg zoals deze is afgesproken in de zorgovereenkomst niet aansluit op de zorg waarvoor eiseres is geïndiceerd en zoals deze is gefactureerd;
- het totaalbedrag van de facturen over de periode januari 2013 tot en met juni 2014 € 33.598,46 bedraagt, terwijl het totaalbedrag dat volgens de bankafschriften in deze periode is betaald € 13.831,36 bedraagt;
- uit de betalingsomschrijvingen en de hoogte van de betalingen niet is af te leiden welke factuur is voldaan;
- uit de verantwoording van het pgb blijkt dat het gehele budgetbedrag wordt aangewend voor het inkopen van zorg, terwijl de zorg dient te worden geleverd naar gelang de zorgbehoefte;
- over het jaar 2013 sprake is van meerdere facturen en declaraties over dezelfde perioden waarop verschillende zorgverleners en uren staan vermeld. Hieruit leidt verweerder af dat de declaraties niet naar waarheid zijn opgesteld.
3. Eiseres voert aan dat zij de zorg van Me-Care als goed heeft ervaren en dat de ingekochte zorg ook daadwerkelijk is geleverd, door daartoe gekwalificeerde medewerkers. Ter onderbouwing daarvan legt eiseres een aantal diploma’s over van oud personeelsleden van Me-Care. Ook was volgens haar sprake van daadwerkelijke kwalitatief verantwoorde zorg en zijn er geen oneigenlijke bestedingen gedaan. Weliswaar zijn de facturen in eerste instantie als ondeugdelijk gekwalificeerd, maar deze zijn vervolgens aangepast in lijn met wat verweerder van Me-Care verlangde. Volgens eiseres werd Me-Care vanwege haar bedrijfsvoering wel gedwongen om het pgb bij vooruitbetaling te ontvangen.
4. De rechtbank stelt voorop dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen vaststelling van het pgb over 2013 en 2014 had plaatsgevonden. Het verantwoordingsbesluit van 3 september 2013 kan niet als een vaststellingsbesluit worden aangemerkt. De daarin gegeven goedkeuring is immers gegeven op basis van een globale controle en in dit besluit is eiseres er op gewezen dat er nog een intensieve controle kan plaatsvinden. Van een definitieve vaststelling van het pgb is daarom geen sprake, zodat artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hier van toepassing is.
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de in artikel 2.6.9, eerste lid, van de Regeling genoemde verplichtingen. Vast staat dat de betalingen aan Me-Care steeds vooraf werden verricht. Deze handelwijze is niet in overeenstemming met de systematiek zoals neergelegd in artikel 2.6.9 van de Regeling, waaruit volgt dat de zorgverlener na de zorgverlening een declaratie moet indienen waarop betaling kan volgen. Eiseres heeft dit ter zitting ook erkend. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, kan een zorgverlener immers niet vooraf worden betaald, nu niet vooraf vaststaat welke en hoeveel zorg geleverd zal worden. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat zij is overgegaan tot betaling vooraf omdat de bedrijfsvoering van Me-Care daartoe noopte, is dat een omstandigheid die voor haar rekening en risico dient te blijven. In de verleningsbesluiten, waarbij aan eiseres een pgb is toegekend, is immers expliciet gewezen op de verplichtingen die volgen uit artikel 2.6.9 van de Regeling. Eiseres heeft daarnaast ter zitting erkend dat de facturen die zijn opgesteld, niet aansluiten op de betalingen die zij aan Me-Care heeft verricht. Ook is niet in geschil dat de bedragen niet met elkaar overeenkomen en dat bij de betalingen geen omschrijving is gegeven van de periode waarop de betalingen betrekking hebben. Verder heeft eiseres erkend dat in de zorgovereenkomst met Me-Care en in de verantwoordingsformulieren activiteiten staan vermeld, onder meer “meer bewegen (wandelen, zwemmen, uitstapjes en fietsen)” en “recreatie”, die niet kunnen worden aangemerkt als AWBZ-zorg als bedoeld in artikel 6 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ (Bza).
Nu eiseres niet heeft voldaan aan de in artikel 2.6.9. eerste lid, van de Regeling genoemde verplichtingen, kan niet worden vastgesteld of en zo ja, in welke mate eiseres de ontvangen pgb-voorschotten daadwerkelijk heeft gebruikt voor het inkopen van AWBZ-zorg.
6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bevoegd was de verleningsbesluiten 2013.1, 2013.2 en 2014 in te trekken. Voor zover eiseres heeft betoogd dat het verantwoordingsbesluit in de weg stond aan verweerders bevoegdheid tot intrekking van het pgb, slaagt dat betoog niet. Zoals hiervoor onder 4. is overwogen was het pgb over 2013 en 2014 nog niet vastgesteld, zodat verweerder nog altijd de bevoegdheid had het pgb in te trekken. Eiseres kon aan het verantwoordingsbesluit dan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat verweerder niet meer zou overgaan tot intrekking van het pgb.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dient verweerder de discretionaire bevoegdheid om een pgb lager vast te stellen uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is. Verweerder dient ook bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde pgb-voorschotten rekening te houden met de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. De rechtbank wijst op de uitspraak van de CRvB van 21 januari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:187).
8. Eiseres voert aan dat geen dan wel een onvoldoende belangenafweging door verweerder heeft plaatsgevonden. Eiseres stelt hiertoe onder meer dat verweerder kennelijk al vanaf de start van Me-Care signalen had ontvangen omtrent de zorgverlening vanuit deze organisatie. Verweerder heeft bewust ruim anderhalf jaar de andere kant op gekeken. De consequentie van dit stilzitten kan dan niet volledig worden verhaald op de zorgklanten van Me-Care, aldus eiseres. Verder stelt eiseres dat zij een zorgafhankelijke budgethouder is met diverse problematiek, die te goeder trouw heeft gehandeld. Voor zover er onjuiste zorg is verleend, is dit volgens eiseres te wijten aan Me-Care. Daarbij komt dat eiseres een bewindvoerder toegewezen heeft gekregen die in de vooruitbetaling van pgb-gelden en de goedkeuring van de facturen voorzag. Eiseres is uitgegaan van de deskundigheid van deze bewindvoerder en mocht, zo stelt zij, als onder bewind gestelde zelf geen betalingen verrichten.
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eiseres aangevoerde belangen geen aanleiding hoeven zien om af te zien van de intrekking en terugvordering van het pgb. De stelling van eiseres dat verweerder te lang heeft stilgezeten en veel te laat is overgegaan tot opschorting van het pgb, volgt de rechtbank niet. Gelet op het bepaalde in artikel 4:56 van de Awb kan niet licht worden overgegaan tot opschorting van een subsidiebedrag of voorschot hoog. Er moet sprake zijn van een ernstig vermoeden dat er grond bestaat om toepassing te geven aan artikel 4:48 van de Awb. Gelet hierop is het niet onbegrijpelijk dat verweerder niet direct na de eerste melding van mogelijke misstanden bij Me-Care is overgegaan tot opschorting van het pgb. Verweerder diende hiervoor eerst onderzoek te verrichten en heeft dit ook gedaan. Dat dit onderzoek een langere periode heeft geduurd, maakt niet dat verweerder zijn bevoegdheid tot intrekking en terugvordering heeft verspeeld. De rechtbank is verder van oordeel dat de omstandigheid dat eiseres te goeder trouw is geweest en dat zij feitelijk slachtoffer is van een falende zorginstelling, wat hier ook van zij, niet maakt dat verweerder niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. Voorop staat dat de (verantwoording van de) besteding van het pgb de eigen verantwoordelijkheid is van de verzekerde. Er is immers door eiseres voor gekozen om de zorg in de vorm van een pgb geleverd te krijgen. De verplichtingen die daarbij horen staan genoemd in de verleningsbesluiten, waarbij aan eiseres een pgb is toegekend. Met de aanvaarding van het pgb is de verzekerde gehouden die verplichtingen na te komen. Dit uitgangspunt blijft overeind indien het beheer van het pgb aan een derde, bijvoorbeeld een bewindvoerder, is uitbesteed. De rechtbank wijst in dit verband op voormelde uitspraak van de CRvB van 21 januari 2015, overweging 4.5. Voor zover door Me-Care en/of de bewindvoerder fouten zijn gemaakt als gevolg waarvan eiseres haar pgb niet op juiste wijze kan verantwoorden, komt dit voor risico van eiseres. Ook de gestelde psychische problemen maken niet dat verweerder niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen.
Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de moeilijke situatie waarin eiseres zich bevindt en de grote belangen die voor haar met deze procedure zijn gemoeid, concludeert de rechtbank dat verweerder in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen.
10. Eiseres voert ten slotte aan dat een ander zorgkantoor de terugvordering van het pgb van cliënten bij een andere zorgaanbieder heeft opgeschort. Volgens eiseres valt niet in te zien waarom zij als budgethouder van Me-Care anders wordt behandeld. Eiseres doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Ter zitting is gebleken dat het hier de opschorting van de invordering betreft. De invordering ligt evenwel in de onderhavige zaak niet ter beoordeling voor, zodat reeds hierom het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Overigens heeft verweerder ter zitting meegedeeld dat ook in de zaak van eiseres de invordering thans is opgeschort.
11. Ook wat verder is aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Loman, voorzitter, en mr. S.G.M. Buys en
mr. N.R. Docter, leden, in aanwezigheid van mr. W.F.C. Vogel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.