Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/6767
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 december 2014 in de zaak tussen
[verzoeker 1], [verzoeker 2] en [verzoeker 3] h.o.d.n. [verzoekers] V.O.F. e.a., gevestigd te Almere, verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hilversum, verweerder
(gemachtigden: mr. G.J.M. Heuft en mr. A. Kamerling).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2014 heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit inzake Verbod consumentenvuurwerk te bezigen (het Aanwijzingsbesluit) genomen.
Verzoekers hebben namens de V.O.F. en mede namens de firma [A], de [B] en Autodemontagebedrijf "De Nieuwe Haven B.V." tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om in afwachting van de beslissing op bezwaar het besluit te schorsen of een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2014. Namens verzoekers zijn verschenen [verzoeker 1] en [verzoeker 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Op 19 december 2014 heeft de voorzieningenrechter mondeling uitspraak gedaan. Daarbij waren aanwezig dezelfde personen als tijdens de zitting van 16 december 2014 en [verzoeker 3].
Overwegingen
1. De eerste vraag die de voorzieningenrechter ambtshalve moet beantwoorden is of verzoekers wel belanghebbende zijn bij het Aanwijzingsbesluit. Dat klinkt misschien merkwaardig, omdat verzoekers een winkel in Hilversum exploiteren die één van de legale verkooppunten van consumentenvuurwerk is, terwijl die winkel pal aan het gebied grenst dat is aangewezen als gebied waar, kort gezegd, geen consumentenvuurwerk mag worden afgestoken tijdens oud en nieuw (als in deze uitspraak wordt gesproken over "vuurwerk" wordt daarmee bedoeld "consumentenvuurwerk"). Toch is deze vraag relevant, omdat voor de toegang tot de mogelijkheid van het maken van bezwaar tegen een besluit en de mogelijkheid om later eventueel beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar het wettelijk vereiste dat degene die dat rechtsmiddel aanwendt belanghebbende moet zijn een bepaalde begrenzing inhoudt. Alleen degene die een objectief, persoonlijk, eigen, rechtstreeks en actueel belang heeft, heeft toegang tot die rechtsmiddelen. In deze zaak vragen twee aspecten daarbij om de aandacht van de voorzieningenrechter. In de eerste plaats is de zaak van verzoekers niet in, maar net daarbuiten gevestigd. In de tweede plaats heeft het Aanwijzingsbesluit geen betrekking op de verkoop van vuurwerk, maar op het afsteken daarvan.
2. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Onder belanghebbende wordt in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3. Met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende is een, zoals gezegd, bepaalde begrenzing beoogd voor de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en eventueel later beroep in te stellen. De voorzieningenrechter trekt hier een vergelijking met de rechtspraak over de vraag wie belanghebbende is bij de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied op grond van de artikelen 151b en 174b van de Gemeentewet. Ook daarbij gaat het, net als in het Aanwijzingsbesluit waar het in deze zaak om gaat, om een concretiserend besluit van algemene strekking waarbij een gebied wordt aangewezen waarvoor een bepaald ander regime, dat op zichzelf voortvloeit uit een algemeen verbindend voorschrift, geldt dan voor de rest van het gemeentegebied. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moet degene die bezwaar wil maken tegen zo'n besluit van algemene strekking, zoals een aanwijzingsbesluit, daarbij een bijzonder, individueel belang hebben, waarin hij zich in voldoende mate onderscheidt van soms vele anderen. Zo'n belang wordt bij veiligheidsrisicogebieden aangenomen als die persoon woont of werkt in het aangewezen gebied, daar een bedrijf exploiteert, gerechtigde van zich daar bevindend onroerend goed is of anderszins daar duurzaam op gezette tijden moet verblijven. De voorzieningenrechter wijst bij wijze van voorbeeld op de uitspraak van de ABRvS van 9 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS9248).
4. Het Aanwijzingsbesluit heeft betrekking op een deel van het centrum van Hilversum, concreter gezegd om het gebied dat wordt begrensd door de Groest (de straat zelf ligt in het gebied) en het Langgewenst (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de westzijde, de [adres 2] (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de oostzijde, de [adres 1] (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de zuidzijde en de Stationsstraat (de straat zelf ligt buiten het gebied) aan de noordzijde, waarbij moet worden opgemerkt dat het gebied ten oosten van het Langgewenst een punt in het gebied vormt dat dan weer ten noorden van de Stationsstraat ligt. De grenzen van het gebied zijn weergegeven op de bij het Aanwijzingsbesluit behorende kaart.
5. Zoals gezegd is de winkel van verzoekers net buiten het gebied van het Aanwijzingsbesluit gelegen. De noordgrens van het gebied ligt ten zuiden van de Stationsstraat en de winkel ligt aan de noordzijde, pal tegenover het aangewezen gebied. De winkel van verzoekers is dus gevestigd in de directe omgeving van het aangewezen gebied. De genoemde rechtspraak van de ABRvS over veiligheidsrisicogebieden gaat vooral over belanghebbenden die in het aangewezen gebied wonen, werken, daar een bedrijf hebben of eigenaar van een onroerende zaak zijn. Bij het in deze zaak aan de orde zijnde Aanwijzingsbesluit over het verbod in het gebied vuurwerk af te steken, moet op feitelijke gronden het belanghebbendenbegrip net iets anders worden ingevuld. Bij een veiligheidsrisicogebied, waar het gaat om het worden onderworpen aan met name preventieve fouillering, is vooral het belang van diegenen die in het gebied moeten zijn in het geding. Bij het Aanwijzingsbesluit waarom het in deze zaak gaat, ligt dat anders. De gemeente is voornemens aan de grens van het gebied borden te plaatsen dat het verboden is in het aangewezen gebied vuurwerk af te steken en folders met die strekking uit te delen; bovendien zal zij de politie inzetten om dat verbod te handhaven. Onder die omstandigheden valt zeker niet uit te sluiten dat burgers die voornemens waren in het gebied vuurwerk af te steken juist in de schil eromheen, de directe omgeving om het gebied, hun vuurwerk zullen afsteken. Dat maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat niet alleen bewoners, werknemers, exploitanten van bedrijven en eigenaren van onroerende zaken ín het gebied, maar ook diezelfde groepen in de directe omgeving van het gebied en dus ook verzoekers een bijzonder individueel belang hebben bij het Aanwijzingsbesluit.
6. De omstandigheid dat het Aanwijzingsbesluit geen betrekking heeft op de verkoop van vuurwerk, maar alleen op het afsteken daarvan, roept de vraag op of wel sprake is van een rechtstreeks belang en niet van een afgeleid belang. Als zodanig werpt het Aanwijzingsbesluit immers geen beperkingen op voor het verkopen van vuurwerk. Nu het Aanwijzingsbesluit een concretiserend besluit van algemene strekking is dat het toepasselijke regime in een bepaald gebied regelt, richt het besluit zich dus niet tot een bepaalde specifieke groep burgers. Iedereen die in dit gebied vuurwerk zou willen afsteken, mag dat niet doen op grond van het Aanwijzingsbesluit. Omdat het aanwijzingsbesluit een concretisering naar plaats en niet naar personen is, gaat de redenering dat voor verzoekers sprake zou zijn van een afgeleid belang hier niet op. Niet aan de concreet betrokken personen die al of niet vuurwerk mogen afsteken ontlenen verzoekers hun belang, maar aan de locatie van hun winkel, zoals hierboven besproken onder 5, ontlenen verzoekers hun belang.
7. Dat verzoekers als hun motief om een rechtsmiddel aan te wenden hebben opgegeven dat zij omzetverlies vrezen, dus dat zij bang zijn om minder vuurwerk te verkopen als in een groot deel van de directe omgeving van hun winkel geen vuurwerk mag worden afgestoken, is niet van belang voor de bepaling of zij belanghebbende zijn. Dat speelt bij de bepaling of het door hen ingeroepen belang een belang is dat wordt beschermd door de gehanteerde norm, het zogeheten relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. Dat relativiteitsvereiste richt zich tot de rechter en niet tot het bestuur en speelt dus alleen een rol in beroep en niet in bezwaar. Nu het in deze zaak gaat om een verzoek om voorlopige voorziening hangende bezwaar, moet de voorzieningenrechter beoordelen of het bezwaar een reële kans van slagen heeft. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar mag verweer niet het relativiteitsvereiste toepassen en dus speelt dat relativiteitsvereiste geen rol in de beoordeling die de voorzieningenrechter nu moet uitvoeren.
8. De conclusie is dat verzoekers belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid van de Awb zijn bij het Aanwijzingsbesluit.
9. Waar het bezwaar mede namens de firma [A], de [B] en Autodemontagebedrijf "De Nieuwe Haven B.V." is ingediend, overweegt de voorzieningenrechter dat met het voorgaande in ieder geval zeker is dat de in de kop van deze uitspraak genoemde verzoekers belanghebbende zijn, zodat een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening noodzakelijk is. Of alle bezwaarmakers belanghebbende zijn, speelt daarom geen rol voor de uitkomst van de beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter laat dan ook de ontvankelijkheid van die bezwaren buiten bespreking. Dat moet worden beslist in de beslissing op bezwaar.
10. De tweede vraag die de voorzieningenrechter ambtshalve moet beantwoorden is of verweerder, het college van burgemeester en wethouders, op dit vlak bevoegd is dit besluit te nemen.
11. Verweerder geeft in dit geval toepassing aan artikel 2.7.3, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Hilversum 2010 (de Apv). Dat artikellid luidt: "Het is verboden vuurwerk te bezigen op een door het college [van burgemeester en wethouders] in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats." Op de vraag ter zitting van de voorzieningenrechter of deze drie criteria, gevaar, schade en overlast, betrekking hebben op (1) openbare orde, (2) openbare orde en nog een ander aspect of (3) een ander aspect, heeft verweerder geantwoord dat het gaat om het tweede: openbare orde en een ander aspect. Gevaar zou daarbij betrekking hebben op openbare orde, terwijl schade en overlast betrekking hebben op een ander aspect. Op de vraag ter zitting van de voorzieningenrechter wat dat ander aspect dan inhoudt, heeft verweerder geantwoord dat dat gaat om de algemene taak van het college van burgemeester en wethouders als dagelijks bestuur van de gemeente om zorg te dragen voor de huishouding van de gemeente. Verweerder doelt hiermee kennelijk op artikel 160, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat het college in ieder geval bevoegd is het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren, voor zover hiermee niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester is belast en artikel 108, eerste lid, van die wet, waarin is bepaald dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur wordt overgelaten. Het "gemeentebestuur" is op grond van artikel 5, aanhef en onder a, ieder bevoegd orgaan van de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders is dus niet in algemene zin verantwoordelijk voor de huishouding van de gemeente, maar slechts voor zover het een specifieke taak uitvoert.
12. De voorzieningenrechter constateert dat artikel 2.7.3 van de Apv is opgenomen in hoofdstuk 2 van die verordening. Dat hoofdstuk heeft als titel "Openbare orde". De bewaking van de openbare orde, zowel preventief als repressief, is in de Gemeentewet een taak die eenduidig is opgedragen aan de burgemeester, waarbij gedurende de afgelopen jaren de klassieke openbare-ordetaken van de burgemeester meer en meer zijn uitgebreid met specifieke taken op dat vlak. Dat volgt in het algemeen uit artikel 172, waarin de algemene taak van de burgemeester tot handhaving van de openbare orde is neergelegd, maar meer in het bijzonder ook uit de artikelen 151c (cameratoezicht), 154a (ophouding), 172a en 172b (groepsaanpak), 174a (woningsluiting), 151b en 174b (aanwijzing veiligheidsrisicogebied) en 175 en 176 (bevelsbevoegdheid en het stellen van algemeen verbindende voorschriften bij (de vrees voor) oproerige bewegingen, wanordelijkheden of rampen). In sommige gevallen is in de Gemeentewet hierbij een poortwachterfunctie opgedragen aan de gemeenteraad. Dat volgt uit de artikelen 151b, 151c en 154a van die wet. In de Gemeentewet is voor het bewaken van de openbare orde geen taak opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. In de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten op dit vlak kan een taak zijn weggelegd voor het college van burgemeester en wethouders, maar het aanwijzen van een gebied waarin bindend voor burgers in dat gebied wordt vastgelegd dat zij geen vuurwerk mogen afsteken is niet zo'n vorm van voorbereiding treffen voor of uitvoering geven aan een raadsbesluit.
13. In andere wetten in formele zin zijn taken opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders, zodat de voorzieningenrechter moet onderzoeken of artikel 2.7.3 één van die taken betreft. Dan komt met name in beeld de Wet milieubeheer, die mede op (het gebruik van) vuurwerk betrekking kan hebben. In die wet zijn taken voor het college van burgemeester en wethouders neergelegd. Vuurwerkgebruik in de zin van die wet gaat echter over vormen van overlast die hier niet aan de orde zijn, zoals geluidoverlast, geuroverlast, stofoverlast, enzovoort. Vervolgens komt in beeld de Wegenverkeerswet 1994, waarin ook taken voor het college van burgemeester en wethouders zijn neergelegd. In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van die wet is neergelegd dat de krachtens die wet vastgestelde regels kunnen strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en de gevolgen voor het milieu bedoeld in de Wet milieubeheer. Dergelijke regels staan in een te ver verwijderd verband van de hier geregelde onderwerpen om in aanmerking te komen; het gaat in die wet en de onderliggende regelgeving wat de taken van het college van burgemeester en wethouders betreft om verkeersbesluiten, bepaalde ontheffingen en het wegslepen van voertuigen. De voorzieningenrechter ziet geen andere wet in formele zin waarin taken zijn neergelegd voor het college van burgemeester en wethouders die hier een rol zou kunnen spelen. Verweerder heeft overigens ook niet gesteld dat hij met de uitoefening van deze bevoegdheid taken uitvoert die zijn neergelegd in een van deze twee wetten of een andere wet in formele zin.
14. De conclusie moet zijn dat de met artikel 2.7.3 van de Apv neergelegde taak op het vlak van het voorkomen van gevaar, schade en overlast niet anders kan worden geduid dan een taak op het vlak van de openbare orde, zoals de naam van het hoofdstuk van de Apv waarin dit artikel is opgenomen ook al aanduidt. Bovendien valt in ieder geval "gevaar", maar ook "schade" en "overlast" onder het begrip openbare orde. Aan het college van burgemeester en wethouders komt op dat vlak geen taak toe. Artikel 2.7.3 van de Apv is dan ook onverbindend. Deze taak tot aanwijzing van een gebied waar geen vuurwerk mag worden afgestoken tijdens de periode als bedoeld in artikel 2.6.3 (lees: 2.3.6) van het Vuurwerkbesluit had in de Apv niet mogen worden neergelegd bij verweerder. Verweerder was daarom niet bevoegd het Aanwijzingsbesluit te nemen. Ook hier trekt de voorzieningenrechter een vergelijking met het veiligheidsrisicogebied. De voorzieningenrechter ziet natuurlijk wel in dat het bij de aanwijzing van zo'n veiligheidsrisicogebied gaat om veel ingrijpendere maatregelen, met name het preventief fouilleren van passanten in het gebied, terwijl het hier alleen gaat om het afsteken van vuurwerk tijdens oud en nieuw. Toch gaan beide instrumenten over de openbare orde en beide instrumenten zorgen ervoor dat een afwijkend regime geldt voor een deel van de gemeente. Daarom is een relevante vergelijking dat het de burgemeester is die op grond van de artikelen 151b en 174b zo'n veiligheidsrisicogebied mag aanwijzen.
15. Normaal gesproken, als een bestuursrechter constateert dat een besluit is genomen door een niet-bevoegd bestuursorgaan, stelt hij het wel bevoegde bestuursorgaan in de gelegenheid dat onbevoegd genomen besluit voor zijn rekening te nemen. Dat is hier echter niet mogelijk. Dat komt omdat in de Apv nu juist is neergelegd dat het college van burgemeester en wethouders zo'n aanwijzingsbesluit kan nemen. Nergens is in de Apv neergelegd dat de burgemeester zo'n aanwijzingsbesluit over het afsteken van vuurwerk mag nemen. Het gaat te ver om uit de algemene openbare-ordetaken van de burgemeester in de Gemeentewet af te leiden dat de burgemeester zo'n aanwijzingsbesluit mag nemen. Er is dus geen bevoegd bestuursorgaan en dus kan de voorzieningenrechter niet aan de burgemeester de gelegenheid bieden het onbevoegd genomen besluit van verweerder voor zijn rekening te nemen. De voorzieningenrechter laat daarbij in het midden of de gemeenteraad zonder formeelwettelijke grondslag in de Apv de bevoegdheid voor de burgemeester zou mogen neerleggen een gebied aan te wijzen waarin tijdens oud en nieuw geen vuurwerk mag worden afgestoken.
16. De voorzieningenrechter is niet blind voor de feitelijke gevolgen van zijn oordeel. Hij begrijpt wel dat dit oordeel zal leiden tot ontevredenheid in het gemeentehuis van Hilversum. Het gebied waarom het hier gaat is duidelijk gevoelig voor behoorlijke overlast tijdens oud en nieuw. Of het wenselijk is voor zo'n gebied een algeheel verbod voor het afsteken van vuurwerk af te kondigen is uiteindelijk een politieke en bestuurlijke kwestie en, zoals uit het voorgaande volgt, vooral ook een kwestie van daarop toegesneden formele en/of materiële regelgeving. Dat is dus afhankelijk van de in de toekomst te nemen beslissingen door formele en materiële wetgevers en bestuurders. Over die politieke, bestuurlijke en regelgevingskwesties oordeelt de voorzieningenrechter hier uiteindelijk niet. Het oordeel van de voorzieningenrechter is alleen dat de huidige regelgeving in de weg staat aan dit Aanwijzingsbesluit. De voorzieningenrechter heeft zeker oog voor de problemen waar bestuurders in een zaak als deze voor staan. Op dat punt wijst de voorzieningenrechter echter wel op de verdeling van verantwoordelijkheden tussen wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende macht.
17. Het aanwijzen van een gebied in de gemeente waar tijdens oud en nieuw geen vuurwerk mag worden afgestoken is een inperking van de mogelijkheden van burgers om dat wel te doen. Dat is niet een heel forse inperking, maar wel een inperking van de mogelijkheden van burgers. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat de rijksoverheid met het Vuurwerkbesluit nadrukkelijk erkent dat het afsteken van vuurwerk (in het tijdvak dat het Vuurwerkbesluit dat toestaat) toelaatbaar wordt geacht vanwege de koppeling van het vuurwerkgebruik aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur. De overheid mag die mogelijkheden van burgers om op die manier gestalte te geven aan het vieren van oud en nieuw die zij wensen alléén inperken als daarvoor een wettelijke bevoegdheid bestaat. Het legaliteitsvereiste zegt nu eenmaal: geen inperking van mogelijkheden van burgers door de overheid zonder daartoe strekkende bevoegdheid. Het is dus vooral de gemeenteraad die had moeten voorkomen om in strijd met hogere regelgeving een bevoegdheid in de Apv toe te kennen aan een bestuursorgaan, het college van burgemeester en wethouders, waaraan op het vlak van openbare orde geen bevoegdheid toekomt. De voorzieningenrechter constateert dat ook in artikel 2:73 van de modelverordening van de VNG een identieke bevoegdheid is opgenomen voor het college van burgemeester en wethouders en dat dus kennelijk de gemeenteraad van Hilversum die modelverordening heeft gevolgd, maar dat maakt vanzelfsprekend niet dat het daarom wel in overeenstemming zou zijn met de relevante hogere regelgeving. Dat de gemeenteraad de keuze heeft gemaakt de hier relevante bevoegdheid ten onrechte bij het college van burgemeester en wethouders neer te leggen, dwingt de voorzieningenrechter tot het hierboven gegeven oordeel.
18. Vanwege dit oordeel, moet het Aanwijzingsbesluit al worden geschorst. Dat betekent dat de voorzieningenrechter niet toekomt aan bespreking van de gronden die verzoekers hebben aangevoerd. Verzoekers behalen dus wel het door hen gewenste resultaat, maar hun specifieke gronden krijgen geen bespreking.
19. Het verzoek komt dus voor toewijzing in aanmerking en het Aanwijzingsbesluit wordt geschorst.
20. Omdat niet is gebleken van proceskosten, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het Aanwijzingsbesluit van 27 oktober 2014;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan verzoekers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Landwaart-Ekkelenkamp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2014.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.