Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/75
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2014 in de zaak tussen
de Stichting Centrum Arbeidsmarktvraagstukken Informatie en Communicatie Technologie, te Gorinchem, eiseres
(gemachtigde: mr. R. van den Berg Jeths),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F.A. Gelauff).
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2013 heeft verweerder de Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot wijziging van de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien), ESF EQUAL en de Subsidieregeling ESF-3 in verband met de bewaartermijnen betreffende ESF stukken en tot verstrekking van een tegemoetkoming voor bewaarkosten Subsidieregeling ESF-3 (de Regeling) vastgesteld. Bij brief van 25 juni 2013 heeft verweerder eiseres over de Regeling geïnformeerd.
Bij besluit van 12 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op grond van de Subsidieregeling ESF-3 is aan eiseres voor de periode 2000-2006 subsidie toegekend uit het Europees Sociaal Fonds. De ontvangen subsidie is besteed aan – in ieder geval – 417 projecten met als doel het verbeteren van de employability in de ICT-sector. Op grond van de Subsidieregeling ESF-3, zoals deze gold tot 1 juli 2013, was eiseres gehouden om alle relevante bescheiden van de verleende subsidie te bewaren tot het jaar 2014. Door de inwerkingtreding van de Regeling per 1 juli 2013 is deze bewaartermijn in de Subsidieregeling ESF-3 gewijzigd naar 1 april 2016. Voor zover begunstigden van de Subsidieregeling ESF-3 als gevolg van de wijziging van de bewaartermijn kosten maken, kunnen zij aanspraak maken op een tegemoetkoming op basis van een tegemoetkomingsregeling, die eveneens in de Regeling is opgenomen.
2. Het door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder opgevat als een bezwaar gericht tegen de Regeling. Omdat de Regeling volgens verweerder een concretiserend besluit van algemene strekking is, is het bezwaar daartegen inhoudelijk behandeld en ongegrond verklaard. Eiseres betwist dat sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. Volgens eiseres is de Regeling een algemeen verbindend voorschrift.
3. Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan, gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met artikel 7:1 van Pro de Awb, geen bezwaar of beroep worden ingesteld. Wanneer de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, had verweerder het bezwaar daartegen niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank zal daarom allereerst bespreken of de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is.
4. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, afkomstig van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten door het kenmerk dat het algemene abstracte regels bevat die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3465).
5. Eiseres voert aan dat artikel I van de Regeling, dat ziet op het wijzigen van de bewaartermijn van relevante administratieve bescheiden, een zelfstandige norm bevat. Het betreft een wijziging van de bestaande zelfstandige norm in de Subsidieregeling ESF-3, zodat ook de wijziging daarvan een zelfstandige norm inhoudt. Er is sprake van een zelfstandige norm, omdat het niet voldoen aan de norm juridische consequenties met zich brengt, namelijk de nihilstelling van de subsidie. Daarbij is de norm voor herhaalde toepassing vatbaar. Ook artikel IV van de Regeling, waarin de tegemoetkomingsregeling is opgenomen, bevat volgens eiseres zelfstandige normen die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de wijziging van de bewaartermijn niet meer is dan het herstellen van een omissie in de Subsidieregeling ESF-3. De wijze waarop de bewaarplicht was geregeld in de Subsidieregeling ESF-3 was niet in overeenstemming met artikel 38, zesde lid, van de Verordening (EG) 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (Verordening 1260/1999) en met artikel 90, eerste lid, onder a, van de Verordening (EG) 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) 1260/1999 (Verordening 1083/2006). Ook burgers konden kennis nemen van de bepalingen in deze verordeningen. De Regeling richt zich bovendien op een afgebakende groep subsidieontvangers. Om die redenen is sprake van een concretiserend besluit van algemene strekking.
7. Artikel I van de Regeling bevat naar het oordeel van de rechtbank wel een zelfstandige norm. De normen die zijn neergelegd in artikel 38, zesde lid, van de Verordening 1260/1999 en in artikel 90, eerste lid, onder a, van de Verordening 1083/2006 richten zich tot de verantwoordelijke autoriteit/de managementautoriteit. Hiermee wordt bedoeld, naar tussen partijen ook niet in geschil is, de autoriteiten van de lidstaten. De bepalingen richten zich dus niet rechtstreeks tot eiseres of tot andere subsidieontvangers in het algemeen, zodat deze ook geen plichten voor subsidieontvangers in het leven roepen. De verplichting voor eiseres om alle relevante bescheiden tot 1 april 2016 te bewaren is pas ontstaan met de inwerkingtreding van artikel I van de Regeling per 1 juli 2013. Dit artikel betreft niet slechts een besluit waarin naar plaats, tijd of object de toepasselijkheid van de in de Subsidieverordening ESF-3 besloten liggende norm wordt bepaald. Evenmin is slechts sprake van het herstellen van een omissie in relatie tot de in de Subsidieregeling ESF-3 voorgeschreven bewaartermijn. Artikel I van de Regeling bevat dan ook een zelfstandige norm die zich richt op alle begunstigden van de Subsidieregeling ESF-3. De norm leent zich bovendien voor herhaalde toepassing.
8. Nu artikel I van de Regeling een zelfstandige norm bevat die zich leent voor herhaalde toepassing, is om die reden al sprake van een algemeen verbindend voorschrift. Daarom is de Regeling een algemeen verbindend voorschrift. Uit rechtspraak van de ABRvS volgt namelijk dat, voor zover een onderdeel van een regeling een zelfstandige normstelling inhoudt, de overige onderdelen van die regeling delen in het normstellende karakter van dat ene onderdeel. De rechtbank verwijst hiervoor naar de eerder genoemde uitspraak van de ABRvS van 24 september 2014.
9. Daargelaten dat de tegemoetkomingsregeling in artikel IV van de Regeling gelet op het bovenstaande deelt in het normstellende karakter van artikel I van de Regeling, bevat artikel IV zelf ook zelfstandige normen die zich lenen voor herhaalde toepassing. In de tegemoetkomingsregeling is onder meer een aanvraagperiode, een subsidieplafond en de berekeningswijze van de tegemoetkoming opgenomen. Dit zijn alle normen met een algemeen karakter die de toetsingsmaatstaf vormen voor iedere aanvraag om een tegemoetkoming voor de extra kosten als gevolg van de gewijzigde bewaartermijn. Het gaat dus om de bepaling van zelfstandige normen, gericht tot aanvragers van de tegemoetkoming. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 11 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2060).
10. Dat de artikelen I en IV van de Regeling uitsluitend van toepassing zijn op subsidieontvangers aan wie in voorafgaande jaren subsidie is verleend op grond van de Subsidieregeling ESF-3, betekent niet dat de normen in de Regeling zo concreet zijn dat het algemene karakter hieraan wordt ontnomen. De rechtbank verwijst naar de eerder genoemde uitspraak van de ABRvS van 24 september 2014.
11. Nu de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is en niet een concretiserend besluit van algemene strekking, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte inhoudelijk behandeld. Verweerder had het bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard.
12. Een rechtsgeding over (de rechtmatigheid van) de Regeling kan uitsluitend bij de burgerlijke rechter worden ingesteld.
13. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af. De rechtbank concludeert weliswaar tot gegrondverklaring van het beroep, maar dat houdt alleen verband met het gegeven dat verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De gegrondverklaring houdt dus geen verband met wat is aangevoerd tegen de Regeling. Er is daarom geen reden om het verzoek om schadevergoeding toe te wijzen. Deze afwijzing is dus geen oordeel over de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van de Regeling.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 318,- vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- beslist dat een rechtsgeding over de Regeling uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. V.E. van der Does, leden, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.