ECLI:NL:RBMNE:2014:3331

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 12/3908

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 juli 2014 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

de Minister van Algemene Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).

Procesverloop

Bij besluit van 13 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser tot verstrekking van documenten op grond van de Archiefwet 1995 afgewezen.

Bij brief van 5 november 2012 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar door verweerder.

Bij besluit van 21 november 2012 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het verzoek getoetst aan de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Verweerder heeft een aantal documenten (gedeeltelijk) verstrekt en een aantal documenten volledig geweigerd te verstrekken.

Eiser heeft zijn beroep gehandhaafd en met beroepsgronden aangevuld.

Bij besluit van 13 maart 2013 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I op onderdelen gewijzigd. Verweerder heeft daarbij een aantal documenten alsnog (gedeeltelijk) verstrekt.

Eiser heeft zijn beroep gehandhaafd en driemaal zijn beroepsgronden aangevuld.

Verweerder heeft een verweerschrift en twee nadere verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2013. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn mr. C.A. Geleijnse en drs. [naam] ter zitting verschenen.

Bij tussenuitspraak van 31 december 2013 heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van die tussenuitspraak de aan het bestreden besluit II klevende gebreken te herstellen.

Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft verweerder bij besluit van 13 februari 2014 een aanvullende motivering gegeven en alsnog enige stukken (geheel of gedeeltelijk) verstrekt (het aanvullend besluit).

Eiser heeft schriftelijk zijn zienswijze gegeven over de wijze waarop verweerder de gebreken heeft hersteld.

De rechtbank heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het

onderzoek gesloten.

Overwegingen

Op het bestreden besluit I is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit I is bekendgemaakt voor 1 januari 2013.

Op het bestreden besluit II en het aanvullend besluit is gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1146) het recht van toepassing zoals dat geldt sinds 1 januari 2013. Het in beroep bestreden besluit II en het aanvullend besluit zijn namelijk aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en zijn bekendgemaakt na 1 januari 2013.

Het verzoek van eiser heeft betrekking op verslagen en maandoverzichten van de toenmalige Binnenlandse Veiligheidsdienst over de jaren 1959 tot en met 1969. Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de niet geanonimiseerde documenten. Eiser heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Het beroep is van rechtswege mede gericht tegen het bestreden besluit II en het aanvullend besluit.

De rechtbank neemt over en blijft bij wat zij in haar tussenuitspraak heeft overwogen en beslist. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven eindbeslissingen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke omstandigheden. Van dergelijke omstandigheden is de rechtbank in dit geval niet gebleken. Partijen hebben in hun bij de rechtbank ingediende stukken na de tussenuitspraak de juistheid van de daarin gegeven eindbeslissingen niet bestreden en zij hebben ook anderszins de rechtbank niet gevraagd terug te komen van haar tussenuitspraak. Waar zij verklaren op bepaalde punten niet in te stemmen met de tussenuitspraak en mogelijk hoger beroep tegen de einduitspraak in het vooruitzicht stellen, is dat niet zo geformuleerd dat de rechtbank dat begrijpt als een verzoek aan de rechtbank terug te komen van haar oordelen in de tussenuitspraak.

De rechtbank heeft in overwegingen 22, 29 en 34 van haar tussenuitspraak een bindend eindoordeel gegeven. De rechtbank heeft kort gezegd geoordeeld dat verweerder openbaar moet maken:
- de oorspronkelijke rubriceringen óp de aan eiser verstrekte documenten,
- de alinea “Tijdens een vergadering …”, en eindigend met “…gewaardeerd”, in bulletin 39, pagina 2, van document 87, zoals genummerd op de inventarislijst behorend bij de openbare stukken (de inventarislijst),
- (delen van) de documenten 61, 74, 81, 87, 93, 96, 98, 99, 100, 101, 102 en 103, zoals genummerd op de inventarislijst.
De rechtbank verwijst voor de motivering naar de betreffende overwegingen in haar tussenuitspraak.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in navolging van de tussenuitspraak bij het aanvullend besluit alsnog (delen van) de documenten 61, 74, 81, 87, 93, 98, 99, 100, 101, 102 en 103, zoals genummerd op de inventarislijst, aan eiser heeft verstrekt. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder in het aanvullend besluit vast houdt aan zijn eerder ingenomen standpunt op drie punten, te weten:
- dat openbaarmaking van de rubricering op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht worden geweigerd,
- dat openbaarmaking van de informatie neergelegd in bulletin 39, pagina 2, van document 87, zoals genummerd in de inventarislijst, op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob mocht worden geweigerd,
- dat openbaarmaking van document 96, zoals genummerd op de inventarislijst, in het geheel mocht worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Aangezien dit gaat om de weigering van verweerder om gevolg te geven aan bindende eindoordelen van de rechtbank in de tussenuitspraak wat op zichzelf gelet op het karakter van de bestuurlijke lus verweerders goed recht is , keren die oordelen in de hierna te nemen beslissing in deze einduitspraak terug in de vorm van opdrachten aan verweerder.

Vervolgens moet worden beoordeeld of verweerder de in overwegingen 15, 17, 26, 27 en 28 van de tussenuitspraak geconstateerde gebreken die kleven aan het bestreden besluit II, met de motivering in het aanvullend besluit heeft hersteld.

Over de door eiser in zijn zienswijze aangevoerde grond dat verweerder in de naar aanleiding van de tussenuitspraak opnieuw beoordeelde documenten ten onrechte de openbaarmaking van persoonsgegevens als zodanig heeft geweigerd op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002), overweegt de rechtbank dat zij in haar tussenuitspraak al heeft geoordeeld dat de Wiv 2002 een uitputtende openbaarheidsregeling bevat die als bijzondere regeling voorrang heeft boven die van de Wob. Verweerder mag wegens het gesloten stelsel van de Wiv 2002 de persoonsgegevens als zodanig – en dus in één beslissing voor alle persoonsgegevens tezamen weigeren openbaar te maken. Dit geldt op het direct hierna te bespreken onderwerp na ook voor de persoonsgegevens als zodanig in de opnieuw beoordeelde documenten. De beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2013 (AWB 12/7595, niet gepubliceerd) in overweging 15 van haar tussenuitspraak geoordeeld dat verweerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de persoonsgegevens van zeer bekend veronderstelde personen, van wie de namen op andere wijze eenvoudig zouden kunnen worden achterhaald, niet openbaar zouden mogen worden gemaakt.

10.

Verweerder heeft zich hierover in het aanvullend besluit op het standpunt gesteld dat wat moet worden verstaan onder ‘zeer bekend veronderstelde personen’ plaats-, tijd- en persoonsgebonden is. Bij beoordeling van de documenten in kwestie is volgens verweerder de lijn gehanteerd dat waar het een persoon of beter gezegd functionaris betreft waarvan er slechts één is, waarbij gedacht kan worden aan een minister of een ambassadeur in of van een specifiek land, deze namen worden verstrekt. Deze persoonsgegevens zijn volgens verweerder immers openbaar en daarmee eenvoudig te achterhalen. In alle overige gevallen is niet tot verstrekking overgegaan.

11.

Eiser heeft in zijn zienswijze aangevoerd dat verweerder niet aan de door hemzelf omschreven richtlijn voldoet. Zo heeft verweerder nog steeds de naam van een Britse oud-minister en de naam van een Russische minister niet openbaar gemaakt, terwijl dit volgens verweerders aanvullende motivering unieke personen zijn.

12.

Met eiser constateert de rechtbank dat verweerder in de verstrekte documenten persoonsgegevens heeft weggelakt, die op grond van de door verweerder gegeven motivering openbaar hadden moeten worden gemaakt. De rechtbank verwijst, in navolging van enige van de voorbeelden van eiser, naar document 53, zoals genummerd op de inventarislijst, waar op pagina 4 de naam van een Russische minister is weggelakt, en document 42, zoals genummerd op de inventarislijst, waar op pagina 2 de naam van een Britse oud-minister is weggelakt. Dit betekent dat verweerder met de in het aanvullend besluit gegeven nadere motivering het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet geheel heeft hersteld. De beroepsgrond slaagt.

13.

De rechtbank heeft in overweging 28 van haar tussenuitspraak geoordeeld dat zonder nadere motivering van verweerder niet valt in te zien waarom openbaarmaking van de informatie neergelegd in document 85, zoals genummerd op de inventarislijst, met het oog op de veiligheid van de Staat achterwege moet blijven.

14.

Verweerder heeft zich hierover in het aanvullend besluit op het standpunt gesteld dat het document niet wordt verstrekt omdat het gaat om broninformatie. De diensten moeten hun bronnen, werkwijze (modus operandi) en actuele kennisniveau geheim houden. Volgens verweerder gaat het om kritische ondergrenzen. Overschrijding daarvan gaat ten koste van het goed functioneren van de diensten en daarmee ten koste van de veiligheid van de Staat.

15.

Eiser heeft in zijn zienswijze aangevoerd dat verweerder het betreffende document ten onrechte weigert openbaar te maken en heeft hiervoor verwezen naar de motivering van de rechtbank in haar tussenuitspraak.

16.

Met de gegeven nadere motivering in het aanvullend besluit heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het geconstateerde gebrek hersteld. Verweerder heeft mogen afzien van verstrekking van de in document 85 neergelegde informatie, aangezien verstrekking hiervan het functioneren van de dienst en daarmee de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden. De rechtbank kan haar oordeel niet verder motiveren zonder prijs te geven wat verweerder aan de openbaarheid heeft mogen onthouden. De beroepsgrond slaagt niet.

17.

Verweerder heeft document 12 en document 55, zoals genummerd op inventarislijst, in navolging van wat de rechtbank in haar tussenuitspraak in overweging 17 heeft overwogen, alsnog openbaar gemaakt met uitzondering van de daarin neergelegde persoonsgegevens als zodanig. Uitgangspunt van de Wob is dat wanneer een bestuursorgaan eenmaal heeft besloten dat het verzoek tot informatie wordt ingewilligd, de informatie moet worden verstrekt in de door de verzoeker gevraagde vorm. De grond van eiser dat hij feitelijk (delen van) deze documenten niet heeft gekregen, kan niet tot het oordeel leiden dat het geconstateerde gebrek niet is hersteld. Dit laat evenwel onverlet dat het op de weg van verweerder ligt om te onderzoeken of de feitelijke openbaarmaking juist heeft plaatsgevonden.

18.

Verweerder heeft tot slot de in overwegingen 26 en 27 van de tussenuitspraak geconstateerde gebreken hersteld door document 62 en document 74, zoals genummerd op de inventarislijst, in navolging van wat in de tussenuitspraak is overwogen, alsnog (gedeeltelijk) openbaar te maken. Eiser heeft hier in zijn zienswijze geen gronden tegen gericht.

19.

Op grond van:
- overweging 3 in de tussenuitspraak dat met de wijziging van bestreden besluit I in bestreden besluit II, de onrechtmatigheid van het bestreden besluit I vast staat,
- de in de tussenuitspraak vastgestelde gebreken in overwegingen 15, 17, 22, 26, 27, 28, 29 en 34 en
- overweging 12 in deze uitspraak,
verklaart de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I, het bestreden besluit II en het aanvullend besluit gegrond en vernietigt zij deze besluiten. De gronden voor de vernietiging zijn gelegen in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en kort gezegd – de voor de hierboven genoemde overwegingen relevante bepalingen uit de Wob. Technisch gezien zou de rechtbank hier kunnen volstaan met een partiële vernietiging, maar uit een oogpunt van overzichtelijkheid in de inmiddels zeer complex geworden procedure, kiest zij voor algehele vernietiging, waarmee zij de precieze uitkomst na afloop van deze uitspraak scherper kan formuleren.

Al wat is overwogen in de tussenuitspraak en deze einduitspraak brengt de rechtbank namelijk tot de conclusie dat verweerder met de "optelsom" van de drie besluiten goeddeels correct heeft beslist op het Wob-verzoek. De onderwerpen waarvoor dat niet geldt zijn:
- de drie punten waarop verweerder er voor heeft gekozen niet mee te werken aan de bestuurlijke lus (overweging 6 in deze einduitspraak),
- de openbaarmaking van de namen van de "unieke" functionarissen, volgens verweerders eigen richtlijn (overweging 12 in deze einduitspraak).
Op het eerste van deze twee punten geeft de rechtbank verweerder de opdracht die (delen van) documenten openbaar te maken. Op het tweede punt geeft de rechtbank verweerder de opdracht een nieuw besluit te nemen met als strekking dat hij zijn eigen richtlijn uitvoert. Daarbij komt verweerder enige beoordelingsruimte toe. Voor het overige laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I, het bestreden besluit II en het aanvullend besluit in stand. Wat de openbaarmaking van de namen van "unieke" functionarissen betreft, overweegt de rechtbank nog het volgende. Deze procedure heeft inmiddels geleid tot drie bestreden besluiten en twee rechterlijke uitspraken. Eiser heeft over dit onderwerp als voorbeelden genoemd de Chinese ambassadeur in Moskou, de Britse oud-minister en winnaar van de Nobelprijs voor de vrede en de Russische minister, allen op enig specifiek moment. Als verweerder ter voorbereiding van het te nemen (en dus vierde) besluit aan eiser vraagt welke personen hij precies bedoelt, mag van eiser worden verwacht dat hij als expert en professionele partij op het vlak van openbaarheid dan niet blijft steken in voorbeelden, maar concreet met verweerder weet af te spreken welke personen hij nog op het oog heeft.

20.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

21.

Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskostenveroordeling. De ter zitting van 10 oktober 2013 door eiser genoemde verletkosten zijn niet onderbouwd.

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart het beroep gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit I, het bestreden besluit II en het aanvullend besluit;

 draagt verweerder op openbaar te maken:
a. de rubriceringen óp de aan eiser verstrekte documenten,
b. de informatie neergelegd in bulletin 39, pagina 2, van document 87, zoals genummerd in de inventarislijst,
c. document 96, zoals genummerd op de inventarislijst;

 draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met als strekking dat hij zijn eigen richtlijn uitvoert wat betreft die delen van de documenten waarin namen voorkomen van functionarissen waarvan er slechts één is (identificeerbaar uit openbare bronnen), terwijl die namen niet zijn verstrekt;

 bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven;

 draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. R.J. Praamstra, leden, in aanwezigheid van

mr. R.D.A. van Veghel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

31 juli 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.