Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/3896
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 juli 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] Sloopwerken B.V., te [vestigingsplaats], verzoekster
(gemachtigde: mr. J.J. Degenaar),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelgenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. I.E. van Meijningen).
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2014 (verzonden op 23 juni 2014, het primaire besluit) heeft verweerder besloten een bevel tot stillegging van werkzaamheden in verband met recidive op te leggen voor de duur van één maand.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2014. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder de aanvang van de stillegging heeft opgeschort tot vier weken na 30 juni 2014. Hiermee is het spoedeisend belang gegeven.
3.
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Uit het boeterapport van 25 juni 2013, naar aanleiding van een inspectie op 10 juni 2013 op een bouwlocatie aan de [adres] te [woonplaats], blijkt dat door verzoekster overtredingen zijn gepleegd. Bij besluit van 18 december 2013 heeft verweerder op grond van artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) verzoekster een boete opgelegd van € 10.800,- wegens overtreding van artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) in samenhang met artikel 4.48, tweede lid, sub c, van het Arbobesluit. Op het tegen dit besluit gerichte bezwaar heeft verweerder nog niet beslist.
Uit het boeterapport van 16 september 2013, naar aanleiding van een inspectie op 25 juni 2013 op een bouwlocatie aan de [adres] te [woonplaats], blijkt dat verzoekster opnieuw overtredingen heeft gepleegd. Bij besluit van 21 maart 2014 heeft verweerder op grond van artikel 34 van de Arbowet verzoekster een boete opgelegd van € 5.400,- wegens overtreding van artikel 4:48a, eerste lid, in samenhang met artikel 4.48, tweede lid, sub c, van het Arbobesluit. Verzoekster heeft op 18 juli 2014 een kopie van een bezwaarschrift van 3 april 2014, gericht tegen het besluit van 21 maart 2014, met daarbij een faxbevestiging van
3 april 2014, overgelegd. Dit ter betwisting van verweerders standpunt dat het besluit van
21 maart 2014 in rechte vast is komen te staan.
Bij brief van 21 maart 2014 heeft verweerder verzoekster gewaarschuwd dat op grond van artikel 28a van de Arbowet bij herhaling van eenzelfde of soortgelijke overtreding kan worden besloten om te bevelen werkzaamheden te staken, zodat verdere recidive kan worden voorkomen.
Uit het boeterapport van 6 mei 2014, naar aanleiding van een inspectie op 2 april 2014 op een bouwlocatie aan het [adres] te [woonplaats], blijkt dat verzoekster opnieuw overtredingen heeft gepleegd. Bij besluit van 20 juni 2014 heeft verweerder op grond van artikel 34 van de Arbowet verzoekster een boete opgelegd van € 5.400,- wegens overtreding van onder meer artikel 4:84a, eerste lid, in samenhang met artikel 4.48, tweede lid, sub c, van het Arbobesluit. Verzoekster heeft ter zitting verklaard dat zij op 18 juli 2014 tegen het besluit van 20 juni 2014 bezwaar heeft gemaakt.
Bij brief van 23 mei 2014 heeft verweerder aan verzoekster het voornemen uitgebracht om te bevelen de werkzaamheden te staken, zodat verdere recidive kan worden voorkomen. Verzoekster heeft bij brief van 5 juni 2014 haar zienswijze hiertegen ingediend.
4.
In geschil is of verweerder bevoegd was om een bevel tot stillegging van werkzaamheden in verband met recidive op te leggen.
5.
Op grond van artikel 28a, eerste lid, van de Arbowet kan een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, van de Arbowet zijn van overeenkomstige toepassing.
Op grond van het tweede lid van artikel 28a van de Arbowet, kan, indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt.
Op grond van het derde lid van artikel 28a van de Arbowet wordt de constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, vastgelegd in een boeterapport of proces-verbaal.
In artikel 9.10a van het Arbobesluit zijn nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid van artikel 28a van de Arbowet.
Het betreffende beleid is neergelegd in de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten.
6.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de stillegging alle werkzaamheden in Nederland betreft door en/of ten behoeve van verzoekster, die in een containment moeten plaatsvinden. Verweerder heeft bevolen dat verzoekster zelf geen werkzaamheden mag uitvoeren die in een containment moeten plaatsvinden en dat verzoekster ook geen opdracht mag geven aan anderen om werkzaamheden uit te voeren die in een containment moeten plaatsvinden.
7.
Verzoekster heeft aangevoerd dat verweerder niet op haar bezwaren tegen het besluit van 18 december 2013 heeft beslist en de opgelegde boete dan ook niet zonder meer grond kan vormen voor het bevel tot stillegging van werkzaamheden.
8.
Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis op het standpunt gesteld dat artikel 28a van de Arbowet omwille van de effectiviteit van de maatregel niet vereist dat het boetebesluit onherroepelijk is geworden.
9.
Niet in geschil is dat aan verzoekster bij besluit van 18 december 2013 een boete is opgelegd wegens een overtreding van artikel 4:48a, eerste lid, in samenhang met artikel 4.48, tweede lid, sub c, van het Arbobesluit. Evenmin is in geschil dat verweerder nadien een overtreding heeft geconstateerd van het bepaalde in deze artikelen, dat verzoekster een waarschuwing heeft gekregen dat bij herhaling een bevel als de onderhavige kan worden opgelegd en dat verweerder vervolgens opnieuw heeft geconstateerd dat een overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 4:48a, eerste lid, in samenhang met artikel 4.48, tweede lid, sub c, van het Arbobesluit. De voorzieningenrechter onderschrijft het standpunt van verweerder dat het gegeven dat het boetebesluit van 18 december 2013 nog niet onherroepelijk is, niet afdoet aan zijn bevoegdheid om werkzaamheden door middel van een bevel preventief stil te leggen. Uit artikel 28a van de Arbowet volgt immers dat indien een waarschuwing is gegeven en herhaling van de overtreding is geconstateerd, om te voorkomen dat een overtreder opnieuw overtredingen zal begaan, kan worden overgegaan tot het preventief stilleggen van werkzaamheden. De beschikking tot stillegging wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt. Hieruit volgt niet dat de bestuurlijke boete onherroepelijk moet zijn. Dit blijkt ook uit de Memorie van Toelichting bij dit artikel (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 207, nr. 3, p. 51), waarin, voor zover van belang, het volgende is neergelegd:
“
Omwille van de effectiviteit kan het nodig zijn om niet te wachten op de onherroepelijkheid van de eerste sanctie om bij vervolgovertredingen de stillegging van werk te kunnen effectueren. In dit verband wordt opgemerkt dat wanneer de stillegging is geëffectueerd maar daarna de eerste sanctie in rechte wordt vernietigd, deze omstandigheid op zich geen grond oplevert voor het oordeel dat ook de maatregel onrechtmatig is opgelegd. (…) Dit betekent dat een eventuele herroeping of vernietiging van het boetebesluit of een vrijspraak door de strafrechter op zichzelf geen gevolgen hoeft te hebben voor een (onherroepelijk) besluit waarbij een bevel tot stillegging van werk is opgelegd.”
Omwille van de effectiviteit kan het nodig zijn om niet te wachten op de onherroepelijkheid van de eerste sanctie om bij vervolgovertredingen de stillegging van werk te kunnen effectueren. In dit verband wordt opgemerkt dat wanneer de stillegging is geëffectueerd maar daarna de eerste sanctie in rechte wordt vernietigd, deze omstandigheid op zich geen grond oplevert voor het oordeel dat ook de maatregel onrechtmatig is opgelegd. (…) Dit betekent dat een eventuele herroeping of vernietiging van het boetebesluit of een vrijspraak door de strafrechter op zichzelf geen gevolgen hoeft te hebben voor een (onherroepelijk) besluit waarbij een bevel tot stillegging van werk is opgelegd.”
Deze grond slaagt niet.
10.
Over de grond van verzoekster dat verweerder wat betreft de oplegging van het boetebesluit van 18 december 2013 niet voortvarend heeft gehandeld en daarmee de termijn rekt waarin een overtreding kan worden gebruikt voor het geven van een bevel tot stillegging, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Hoewel verzoekster kan worden nagegeven dat verweerder eerst zes maanden na het boeterapport van 25 juni 2013 het boetebesluit van 18 december 2013 heeft genomen, kan op grond van artikel 5:45 in samenhang met artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet worden geoordeeld dat verweerder niet meer bevoegd was tot het opleggen van deze boete. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dan ook geen sprake van een situatie waarin moet worden geoordeeld dat het boetebesluit van 18 december 2013 verzoekster in redelijkheid niet meer kan worden tegengeworpen in het kader van het nu opgelegde bevel tot stillegging van werkzaamheden. Deze grond slaagt evenmin.
11.
Verzoekster heeft verder aangevoerd dat zij, anders dan in het boeterapport van
16 september 2013 is geconstateerd, op 25 juni 2013 geen overtreding heeft
begaan op de bouwlocatie aan de [adres] te [woonplaats]. Ook stelt verzoekster te hebben vernomen dat de Inspectie zich terughoudend opstelt wat betreft het niet voldoen aan de
20
Pascal norm, omdat over deze norm discussie bestaat. In zijn verweerschrift heeft verweerder uitgebreid gemotiveerd waarom vastgehouden wordt aan de 20 Pascal norm en waarom naar zijn mening wel degelijk sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter overweegt dat de rechtmatigheid van het boetebesluit van 21 maart 2014, en de vraag of de overtreding van verzoekster op 25 juni 2013 in rechte in stand kan blijven, nu niet ter beoordeling voorligt. Voor de vraag of verweerder bevoegd was om een bevel tot stillegging van werkzaamheden in verband met recidive op te leggen, is immers slechts van belang of door verweerder een herhaalde overtreding is geconstateerd, welke is vastgesteld in een boeterapport, nadat een boete is opgelegd voor een eerste overtreding. Wat verzoekster over de rechtmatigheid van de door verweerder opgelegde boetebesluiten heeft aangevoerd, kan daarom niet tot het oordeel leiden dat het bevel tot preventieve stillegging niet in stand kan blijven. De rechtmatigheid van de boetebesluiten zal verzoekster in de betreffende (bezwaar)procedures aan de orde moeten stellen.
12.
Verzoekster heeft zich beroepen op artikel 1, vijfde lid, en artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. Volgens verzoekster heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met de aard en omvang van de overtreding. Tijdens het bouwproject aan de [adres] te [woonplaats] heeft zij al het mogelijke gedaan om vezelverspreiding te voorkomen. Het besluit tot stillegging van werkzaamheden heeft grote financiële gevolgen. Een groot aantal werknemers is dagelijks werkzaam in een asbestsaneringssituatie in een containment. Verzoekster kan haar werknemers gedurende de stillegging niet elders inzetten en zij kan lopende opdrachten niet meer uitvoeren, terwijl het risico bestaat dat opdrachtgevers ook geen nieuwe opdrachten meer zullen geven. In dit geval zijn de nadelige gevolgen van de stillegging volgens verzoekster dan ook onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen en had verweerder van de waarschuwing en het bevel tot stillegging van werkzaamheden af moeten zien, aldus verzoekster.
13.
Volgens verweerder mogen de mogelijke gevolgen van het verspreiden van asbest als bekend worden verondersteld en is verzoekster, na de tweede overtreding, gewaarschuwd dat een preventieve stillegging kon volgen bij een volgende overtreding. Bij ernstige overtredingen wordt evenwel direct bij een eerste overtreding een waarschuwing gegeven. Dat is hier niet gebeurd. Met de aard en omvang van de overtredingen is volgens verweerder dan ook rekening gehouden nu deze waarschuwing pas na de tweede overtreding is gevolgd. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het doel van de stillegging van werkzaamheden is om verdere overtredingen te voorkomen. Gelet op het verschil in standpunten over de onderdruk van 20 Pascal, ligt het volgens verweerder in de rede dat meerdere overtredingen zijn te verwachten. Dat de stillegging (financiële) consequenties heeft voor verzoekster en haar werknemers, is volgens verweerder inherent aan de maatregel.
14.
In de eerder aangehaalde Memorie van Toelichting bij artikel 28a van de Arbowet is, voor zover van belang, neergelegd dat de bevoegdheid tot het geven van een bevel tot stillegging van werkzaamheden zal worden toegepast als uiterste middel tegen werkgevers bij wie herhaaldelijk is vastgesteld dat zij de wetgeving niet naleven en bij wie een eerste boete kennelijk niet tot gedragsverbetering heeft geleid. Factoren als de aard en de ernst van de plaatsgevonden overtreding(en) zijn hierbij van belang. Indien bijvoorbeeld sprake is geweest van herhaalde overtredingen van verboden om te werken met gevaarlijke stoffen, zoals asbest, zou een tijdelijke stillegging van werkzaamheden, gelet op de aard van de overtreding, eerder in beeld komen dan bij minder ernstige overtredingen. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het boeterapport van 16 september 2013 over de bouwlocatie aan de [adres] te [woonplaats], welke op ambtsbelofte is opgemaakt en ondertekend, is neergelegd dat op het registratieapparaat de gemeten waarde van onderdruk in het containment ruim onvoldoende was. Een containment is een constructie waarmee een werkgebied waar asbesthoudende materialen worden verwijderd wordt afgeschermd van de omgeving en waarin een wettelijk vastgesteld niveau van onderdruk in stand wordt gehouden, ter voorkoming van de verspreiding van asbestvezels naar mens en milieu. De in het certificatieschema SC 530 genoemde onderdrukwaarde van minimaal 20 Pascal werd ruimschoots niet gehaald. De arbeidsinspecteur heeft waargenomen dat daardoor de verspreiding van stof afkomstig van asbest buiten de ruimte waar de werkzaamheden plaatsvinden onvoldoende werd voorkomen. Zonder concrete onderbouwing van de zijde van verzoekster, welke ontbreekt, dient van de juistheid van deze bevindingen in het rapport te worden uitgegaan. Uit het boeterapport van 25 juni 2013 over de bouwlocatie aan de [adres] te [woonplaats] en het boeterapport van 6 mei 2014 over de bouwlocatie aan het [adres] te [woonplaats], blijkt eveneens dat is geconstateerd dat verzoekster de verspreiding van asbestvezels niet heeft voorkomen. Deze door verweerder geconstateerde overtredingen heeft verzoekster in haar verzoekschrift niet gemotiveerd betwist. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt mogen stellen dat onder deze omstandigheden wel degelijk rekening is gehouden met de aard en de omvang van de overtredingen. Verzoekster heeft, ondanks een eerste boetebesluit en een waarschuwing na een herhaalde overtreding, immers opnieuw artikel 4:84a, eerste lid, in samenhang met artikel 4.48, tweede lid, sub c, van het Arbobesluit overtreden. Anders dan verzoekster heeft betoogd, was verweerder reeds hierom bevoegd om het bevel tot stillegging van werkzaamheden op te leggen. Er bestaat geen grond voor de stelling van verzoekster ter zitting dat verweerder nader had moeten motiveren waarom hij heeft besloten om conform de geldende wet- en regelgeving een bevel tot stillegging van werkzaamheden op te leggen.
De omstandigheid dat een groot deel van verzoekster werkzaamheden in een containment plaatsvinden, betekent dat de opgelegde maatregel ook gevolgen heeft voor haar werknemers. Dat de stillegging nadelige gevolgen heeft voor verzoekster en haar werknemers, is echter inherent aan het besluit. Hier heeft de wetgever nadrukkelijk voor gekozen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 207, nr. 6, p. 27 en de eerder aangehaalde Memorie van Toelichting, p. 17). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat het algemeen belang dat is gediend met de handhaving van de wettelijke voorschriften in een geval als dit voorop staat. Het doel van het besluit tot stillegging van werkzaamheden is om herhaling van de geconstateerde overtredingen, ter bescherming van mens en milieu, te voorkomen. In de door verzoekster aangevoerde omstandigheden, die niet zijn onderbouwd, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om op grond van artikel 4:84 van de Awb van zijn beleid af te wijken.
15.
Verzoekster heeft tot slot aangevoerd dat verweerder niet heeft kunnen bevelen dat zij geen opdracht mag geven aan anderen om werkzaamheden uit te voeren die in een containment moeten plaatsvinden. Volgens verzoekster volgt deze bevoegdheid niet uit artikel 28a van de Arbowet.
16.
Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting op het standpunt gesteld dat artikel 28a van de Arbowet hem de ruimte geeft om te bepalen welke werkzaamheden moeten worden stilgelegd. Als werkzaamheden eenvoudig zijn te verplaatsen of met andere werkzaamheden zijn te ondervangen, kan dit een reden zijn om een ruimer bevel op te leggen. Volgens verweerder is het doel van de stillegging dat verzoekster tijdelijk geen enkele bemoeienis heeft met betrekking tot asbestwerkzaamheden in een containment om te voorkomen dat er wederom overtredingen plaatsvinden. Door toe te staan dat verzoekster opdrachten blijft aannemen en anderen opdracht geeft om de betreffende werkzaamheden uit te voeren, wordt deze doelstelling niet behaald.
17.
Het door verweerder opgelegde bevel is tweeledig. Verzoekster mag zelf gedurende één maand geen werkzaamheden uitvoeren die in een containment plaatsvinden en verzoekster mag geen opdracht geven aan anderen om werkzaamheden uit te voeren die in een containment moeten plaatsvinden. Uit de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 juni 2012 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 207, nr. 15) blijkt dat de preventieve stillegging betrekking heeft op het staken of niet aanvangen van werkzaamheden. Daarbij kan het zowel gaan om alle werkzaamheden verricht door een bedrijf – waarin het bedrijf feitelijk geheel wordt stilgelegd – als om specifieke werkzaamheden of werkzaamheden in onderdelen van een bedrijf, waarbij andere onderdelen nog kunnen doorfunctioneren. Uit de Memorie van Toelichting volgt verder dat de regering zich ervan bewust is dat de stillegging een zeer ingrijpende maatregel is. Dit kan echter nodig zijn als bedrijven herhaaldelijk de arbeidswetten overtreden, ondanks eerder opgelegde bestuurlijke boetes. De beslissing om werkzaamheden stil te leggen en of het daarbij gaat om het hele bedrijf of specifieke werkzaamheden, zal de toezichthouder nemen aan de hand van de concrete situatie en de gevolgen van deze beslissing voor het betrokken bedrijf en derden (Memorie van Toelichting, p. 17). In dit geval heeft verweerder ervoor gekozen om specifieke werkzaamheden, namelijk werkzaamheden die in een containment moeten plaatsvinden, voor de duur van één maand stil te leggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter brengt een redelijke uitleg van artikel 28a van de Arbowet, in het licht van de parlementaire geschiedenis, met zich dat verweerder bevoegd is om in een geval als dit (ook) te bevelen dat het bedrijf geen opdracht mag geven aan anderen om de stil te leggen werkzaamheden uit te voeren, omdat slechts op die wijze het doel van de stillegging, namelijk het voorkomen van recidive, kan worden bereikt. Een andere uitleg zou immers betekenen dat verzoekster de stillegging van werkzaamheden die in een containment moeten plaatsvinden op een voor verweerder niet of moeilijk te controleren wijze kan omzeilen door opdracht te geven aan anderen, waardoor het risico op recidive niet wordt ondervangen. Indien het zich slechts zou beperken tot eigen werkzaamheden uitgevoerd in een containment zou artikel 28a van de Arbowet zinledig zijn.
18.
De voorzieningenrechter concludeert op grond van het bovenstaande dat verweerder bevoegd was om een bevel tot stillegging van werkzaamheden in verband met recidive op te leggen. Verweerder heeft mogen bevelen dat verzoekster zelf geen werkzaamheden mag uitvoeren die in een containment moeten plaatsvinden en dat verzoekster ook geen opdracht mag geven aan anderen om werkzaamheden uit te voeren die in een containment moeten plaatsvinden. Het door verzoekster aangevoerde slaagt niet.
19.
Het voorgaande betekent dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
20.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.D.A. van Veghel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
28 juli 2014.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.