Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/1910-T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2013 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Ontwikkelingsmaatschappij [naam] B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. C.J. Koenen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats], verweerder
(gemachtigden: mr. N. Verkerk en W. Matser).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenoot
[A], te [woonplaats], gemachtigde: mr. G.J.M. Immens
[B], te [woonplaats], gemachtigde: mr. G.J.M. Immens,
[C], te [woonplaats], gemachtigde: L.C.A.C. Hoogewerf,
[D], te [woonplaats], gemachtigde: mr. W.R. de Vries,
[E], te [woonplaats],
Stichting Sophies Kunstprojecten, te [woonplaats] en
[F], te [woonplaats].
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bouwvergunning eerste fase en een aantal binnenplanse ontheffingen verleend voor het bouwen van twee woongebouwen (een voor- en achterhuis) met een gedeeltelijk ondergrondse stallinggarage op het perceel [perceel] te [woonplaats] (hierna: het perceel).
Tegen dit besluit hebben de hierboven genoemde derde-partijen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van derde-partijen gegrond verklaard en het primaire besluit (de verleende bouwvergunning en ontheffingen) herroepen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, waarin hij heeft verwezen naar het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2013. Namens eiseres is verschenen [directeur] (directeur), bijgestaan door gemachtigde Koenen. Namens verweerder zijn verschenen de hierboven vermelde gemachtigden. Namens derde-partijen zijn verschenen [F] (partner [A]) en [G] (partner [B]), bijgestaan door mr. Immens. Verder zijn verschenen [C] en [E] (mede namens Sophies Kunstprojecten).
Het onderzoek is heropend.
Overwegingen
1. Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt voor 1 januari 2013.
Op 1 oktober 2010 is bovendien de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Gelet op het bij deze wet behorende overgangsrecht in samenhang met de datum van de aanvraag van onderhavige bouwvergunning is op deze zaak niet de Wabo maar het voordien geldende recht van toepassing, te weten de toepasselijke bepalingen uit de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres heeft sinds 2008 veelvuldig gesprekken met medewerkers van de afdeling Stedenbouw van de gemeente Utrecht gehad over haar bouwplannen voor de percelen [perceel] (in aanvang ook nog voor [adres]). In nauw overleg zijn de plannen een aantal malen aangepast.
Vervolgens heeft eiseres op 30 september 2009 een aanvraag bouwvergunning ingediend voor het bouwen van de twee woongebouwen met een gedeeltelijk ondergrondse stallinggarage. De voorgevel van het voorhuis is geprojecteerd aan de [straat 1], het achterhuis is voorzien op het binnenterrein van de [straat 1] en de [straat 2] O.Z.
Nadat verweerder op 20 oktober 2010 heeft gepubliceerd dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan en het college vrijstelling/ontheffing hiervan kan verlenen, hebben derde-partijen zienswijzen ingediend. Naar aanleiding van deze zienswijzen heeft verweerder eiseres verzocht het bouwplan op een aantal punten aan te passen (zie de e-mailwisseling tussen verweerder en eiseres van februari, maart en april 2011 en verweerders brieven aan derden-partijen van 8 juni en 8 september 2011). Het betrof onder meer het punt dat de achterbouw maximaal 14 meter hoog mag worden.
Eiseres heeft gevolg gegeven aan dit verzoek van verweerder en het plan aangepast op de punten ‘bouwdiepte voorhuis’, ‘bouwhoogte voorhuis’, ‘bouwhoogte achterhuis’ en ‘overschrijden bouwgrens voorhuis aan de achterzijde met balkons’. Op 15 augustus 2011 heeft eiseres daartoe gewijzigde tekeningen ingediend. Deze aanpassingen hebben er niet toe geleid dat derde-partijen hun zienswijzen hebben ingetrokken. Verweerder heeft de zienswijzen bij zijn besluitvorming betrokken en in zijn vergadering van 4 oktober 2011 besloten de zienswijzen ongegrond te verklaren en de ontheffingenprocedure voort te zetten.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een bouwvergunning eerste fase en een aantal zogenaamde binnenplanse ontheffingen verleend voor het bouwen van de twee woongebouwen met een gedeeltelijk ondergrondse stallinggarage.
Ter plaatse vigeert het bestemmingsplan “[straat 1] e.o.”. Het bouwplan is in strijd met enkele bebouwingsbepalingen van het toepasselijke artikel 7 van de planvoorschriften. Het betreft meer in het bijzonder de bouwhoogte van het voorhuis en het achterhuis, de bouwgrens aan de achterzijde van het voorhuis en het aantal toegestane bouwlagen van het achterhuis. Verweerder heeft om het bouwplan niettemin mogelijk te maken in het primaire besluit gebruik gemaakt van de vrijstellingsbepalingen van artikel 7, onderdeel E onder 1 (bouwlagen en bouwhoogte) en 2 (bouwhoogte in verband met de deels ondergrondse parkeergarage) en de algemene vrijstellingsbevoegdheid van artikel 13A (voor de liftschacht van het voorhuis en voor de bouwgrens) van de planvoorschriften.
In bijlage II van het primaire besluit heeft verweerder uitgebreid weergegeven hoe hij de zienswijzen heeft beoordeeld en waarom hij tot zijn besluit tot medewerking is gekomen.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van derde-partijen gegrond verklaard, besloten de afwijkingen van het bestemmingsplan niet met een ontheffing mogelijk te willen maken en het primaire besluit van 17 oktober 2011 herroepen. Het concrete gevolg hiervan is dat eiseres thans niet meer beschikt over een bouwvergunning.
4. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in gebreke is gebleven een deugdelijke en zelfstandige motivering voor de weigering te geven. Aangezien er zich tijdens de bezwaarfase geen nieuwe feiten en omstandigheden hebben voorgedaan en er geen nieuwe argumenten naar voren zijn gebracht ten opzichte van de zienswijzen, rust er op verweerder een verzwaarde motiveringsplicht om aan te geven waarom hij van inzicht is gewijzigd. Verder heeft verweerder op geen enkele wijze de gevolgen van de weigering voor eiseres meegewogen.
5. De rechtbank overweegt dat verweerder naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehouden is tot een volledige heroverweging van dat besluit. Anders dan eiseres heeft betoogd, kan het college in de aangevoerde bezwaren aanleiding vinden om van inzicht te veranderen en terug te komen van het in bezwaar bestreden besluit. Daartoe is niet vereist dat zich nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan. Dit zou immers indruisen tegen inhoud en strekking van artikel 7:11 van de Awb.
Wel dient het besluit op bezwaar ingevolge artikel 7:12 van de Awb uiteraard steeds te berusten op een deugdelijke motivering. In het onderhavige geval schiet die motivering naar het oordeel van de rechtbank tekort. Daartoe geldt het volgende.
6. Voorop staat dat het vigerende bestemmingsplan, zoals verweerder in het bestreden besluit zelf ook tot uitgangspunt neemt, ontwikkelingen als het onderhavig bouwplan mogelijk maakt en vrij veel toelaat op het zogenoemde binnenterrein. Het bestemmingsplan maakt op dat binnenterrein een achterhuis met een maximale bouwhoogte van tien meter en met drie bouwlagen rechtstreeks mogelijk. De planwetgever heeft onder omstandigheden voor het achterhuis een maximale bouwhoogte van 14 meter en vier bouwlagen mogelijk geacht, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van, onder meer, de woonsituatie van de aangrenzende woningen en van het bebouwingsbeeld.
In de gemeentelijke reactie op de door de derde-partijen ingediende zienswijzen, die min of meer gelijkluidend zijn aan de later ingediende bezwaren, heeft verweerder uitvoerig gemotiveerd waarom hij het bouwplan, onder meer, voor wat betreft de stedenbouwkundige kwaliteit en het bebouwingsbeeld, de hoogte van voor- én achterhuis en de gevolgen voor de woonsituatie van omwonenden passend en aanvaardbaar acht. Ook heeft hij in dit stuk toegelicht hoe hij de belangen van omwonenden heeft gewogen in het licht van de benodigde binnenplanse ontheffingen, waarbij hij ook de resultaten van een uitgevoerd bezonningsonderzoek heeft betrokken. Daartoe heeft verweerder er expliciet op gewezen dat met het bestemmingsplan “[straat 1] e.o.” mogelijk wordt gemaakt dat een van oudsher bedrijfsmatig in gebruik zijnd gebied zich kan ontwikkelen tot een nieuwe stedelijke woonomgeving, waardoor het aanzien en de ruimtelijke situatie met name aan de binnenzijde van het bouwblok zal veranderen. Van een terrein met aaneengebouwde loodsen zal het veranderen in een meer compacte woonomgeving met appartementen en gezamenlijke tuinen. Verweerder heeft overwogen zich te realiseren dat de woonsituatie van omwonenden door het bouwplan zal veranderen, maar is van mening dat de woonsituatie niet onevenredig verslechtert.
7. Ter zitting is namens verweerder desgevraagd bevestigd dat hij met het bestreden besluit tot uitdrukking heeft willen brengen dat hij het bouwplan voor wat betreft (de hoogte en aantal bouwlagen van) het voorhuis en de stallingsgarage toelaatbaar acht, maar dat het achterhuis vanwege de bouwhoogte ervan (13,95 meter) voor hem niet aanvaardbaar is vanwege de gevolgen voor de woonsituatie van de achterburen.
In het bestreden besluit is dat aldus geformuleerd:
“Bij nadere beschouwing ter plaatse, de afmetingen van het bouwplan en de verleende
binnenplanse vrijstellingen zijn wij het eens met de direct omwonenden die hebben gesteld dat het niet acceptabel is dat is meegewerkt aan onderhavig bouwplan na verlening van een aantal binnenplanse vrijstellingen onder andere die voor de hoogte van het achterhuis tot een hoogte van 14 meter. Wij menen dat wij door deze vrijstelling te verlenen te zeer voorbij zijn gegaan aan de woonsituatie van bezwaarmakers die woonachtig zijn aan de [straat 2] direct achter perceel [perceel]. Voorts zijn wij bij nader inzien van mening dat ook niet staande kan worden gehouden dat een te realiseren achterhuis met een hoogte van 14 meter en 4 bouwlagen, geen aantasting betekent van het bebouwingsbeeld. De hoogte van de omliggende bebouwing op het binnenterrein varieert tussen de 8 en 9 meter. De beoogde bebouwing van het binnenterrein van ruim 14 meter hoogte betekent een verhoging van meer dan 50% ten opzichte van de huidige omliggende bebouwing. Op grond hiervan concluderen wij alsnog dat aan de voorwaarden waaronder deze binnenplanse vrijstelling is verleend, niet is voldaan”.
Gelet op hetgeen ons is gebleken bij de behandeling van onderhavige bezwaarschriften zijn wij van mening dat de op de plankaart aangegeven bouwhoogte van maximaal 10 meter en het aantal bouwlagen van 3 dat maximaal is toegestaan volgens de plankaart een strikt toetsingskader dienen te zijn voor een eventueel nieuwe aanvraag om een vergunning voor o.a. een achterhuis op perceel [perceel].”
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de weergegeven motivering in het geheel niet inzichtelijk gemaakt waarom hij thans tot deze conclusie is gekomen en hoe hij daarbij de diverse belangen heeft afgewogen. De enkele stelling dat te zeer voorbij wordt gegaan aan de woonsituatie van de ‘achterburen’ is daartoe onvoldoende. Op geen enkele wijze wordt daardoor immers duidelijk hoe verweerder dit in relatie tot het bouwplan heeft beoordeeld en om welke redenen aan de woonsituatie van de omwonenden tekort wordt gedaan. Verder maakt het bestreden besluit niet duidelijk dat verweerder het belang van eiseres heeft meegewogen in zijn besluitvorming. Mede in het licht van het aanvraagtraject en de doorlopen procedure waarin verweerder en eiseres nauw contact hebben gehad over (aanpassingen van) het bouwplan had verweerder hieraan zonder meer aandacht moeten besteden. Verweerders standpunt dat niet staande kan worden gehouden dat een achterhuis met een hoogte van 14 meter en 4 bouwlagen geen aantasting betekent van het bebouwingsbeeld, geeft evenmin inzicht in op welke wijze verweerder tot deze conclusie is gekomen. Voorts heeft verweerder onvoldoende tot uitdrukking gebracht hoe hij de stedenbouwkundige aspecten van het bouwplan heeft gewogen. De summiere vergelijking met de hoogte van de omliggende bebouwing is zonder nadere motivering ontoereikend, mede in het licht van de mogelijkheden van het bestemmingsplan, inclusief de door de planwetgever in beginsel mogelijk geachte ontheffingen en de afwegingen die in dat kader door de planwetgever reeds zijn gemaakt. Dit alles klemt te meer nu verweerder zonder nadere motivering voorbijgaat aan de positieve adviezen van de stedenbouwkundige afdeling en op de in bijlage II van de verleende bouwvergunning verwoorde reactie op de ingediende zienswijzen, waarin hij uitvoerig uiteenzet waarom hij het bouwplan plan zowel in planologisch als stedenbouwkundig opzicht wel aanvaardbaar acht.
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting geen nadere motivering kunnen aanreiken en volstaan met de verwijzing naar de hiervoor weergegeven passage in het bestreden besluit. Hij heeft niet kunnen toelichten waarom hij nu, in afwijking van zijn wel uitvoerig gemotiveerde eerdere standpunt, meent dat voor een eventueel achterhuis op dit perceel in het geheel geen gebruik zal worden gemaakt van de binnenplanse ontheffingsbevoegdheid. De enige verklaring die hij ter zitting heeft gegeven voor de ommekeer in zijn standpunt is het feit dat inmiddels een wisseling heeft plaatsgevonden in het college en dat de thans verantwoordelijke wethouder over de aanvaardbaarheid van dit bouwplan kennelijk een andere mening heeft dan zijn voorganger. Wat daar verder ook van zij, dan moet daarvoor een deugdelijke en dragende motivering kunnen worden gegeven en die ontbreekt thans ten enenmale.
8. Gelet op het voorgaande is in het bestreden besluit onvoldoende gebleken van de vereiste belangenafweging en is het onvoldoende gemotiveerd en daarom in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit van 18 april 2012 niet in stand kan blijven. Het beroep tegen dit besluit zal gegrond worden verklaard. De gevolgen hiervan voor de voorliggende procedure worden besproken in rechtsoverweging 10.
9. Uit het oogpunt van proceseconomie zal de rechtbank hierna de overige beroepsgronden van eiseres bespreken.
10. Eiseres heeft aangevoerd dat het verweerder gezien het voortraject niet meer vrijstond de bouwvergunning alsnog te weigeren en beroept zich op het vertrouwensbeginsel. Vanwege de langdurige voorgeschiedenis, de wijze waarop het bouwplan in overleg met verweerder tot stand is gekomen, de aanpassingen in het plan die door de stringente voorwaarden van verweerder zijn doorgevoerd, de daarmee gepaard gaande kosten en de aanvankelijke vergunningverlening is bij eiseres een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaan, waar verweerder niet aan voorbij had mogen gaan, zo betoogt eiseres.
De rechtbank is echter niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder vanwege het vertrouwensbeginsel gehouden zou zijn om de verleende bouwvergunning te handhaven. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan volgens vaste rechtspraak slechts slagen indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Daarvan is in dit geval niet gebleken. Dat de afdeling Stedenbouw welwillend heeft gestaan tegenover het bouwplan en actief heeft meegedacht over de vorm, zodat deze voor verweerder in beginsel aanvaardbaar zou zijn, maakt niet dat het verweerder vervolgens niet meer vrij zou staan om alsnog negatief te beslissen op de uiteindelijke vergunningaanvraag. Daarbij komt dat een eventuele schending van het vertrouwensbeginsel volgens vast rechtspraak niet kan leiden tot het verlenen van een bouwvergunning in strijd met de wet. Met name belangen van derden staan daar aan in de weg.
Aan de omstandigheid dat aan eiseres in eerste instantie wel een bouwvergunning is verleend, kan zij evenmin een te honoreren gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen. Die beslissing was immers niet onherroepelijk nu daartegen nog rechtsmiddelen openstonden. Het is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel als de heroverweging in bezwaar tot een voor eiseres ongunstige uitkomst leidt. Zoals hiervoor reeds is weergegeven, dient verweerders uiteindelijke weigering wel deugdelijk te zijn gemotiveerd.
11. Eiseres heeft voorts nog aangevoerd dat verweerder aan vergelijkbare bouwplannen op het binnenterrein van de blokken [straat 1] en [straat 2] O.Z. wel medewerking middels vrijstelling of ontheffing heeft verleend. Het gelijkheidsbeginsel brengt dan met zich dat verweerder ook aan het plan van eiseres moet meewerken, aldus eiseres. Dit betoog faalt, omdat bij de door eiseres genoemde gevallen geen sprake is van gelijke gevallen. Geen enkele gerealiseerd achterhuis heeft immers dezelfde hoogte als het achterhuis in het gewenste bouwplan. Verder geldt dat voor het verlenen van ontheffing van de planvoorschriften telkens een afzonderlijke planologische -, stedenbouwkundige - en belangenafweging noodzakelijk is. Dat in de door eiseres genoemde gevallen deze afweging kennelijk heeft geleid tot het toestaan van een hogere hoogte dan volgens het bestemmingsplan toegestaan, betekent niet dat het college gehouden zou zijn reeds om deze reden ook aan de thans voorliggende hoogte zijn medewerking te verlenen. Wel zal verweerder de aanwezigheid van verschillende achterhuizen op het binnenterrein en de hoogte daarvan bij zijn (stedenbouwkundige) afweging en motivering over de aanvaardbaarheid van onderhavig achterhuis dienen te betrekken.
12. Zoals hiervoor onder 8. is overwogen, is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Awb. Een motiveringsgebrek als dit leent zich echter in beginsel voor herstel. Verweerder wordt dan ook met toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, in de gelegenheid gesteld om bovengenoemd gebrek in de besluitvorming te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
13. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder in de eerste plaats alsnog inzichtelijk maken waarom hij wat betreft stedenbouwkundige aspecten het bouwplan, en dan meer in het bijzonder de hoogte van het achterhuis, niet acceptabel vindt. Daarbij zal hij een verband moeten leggen met de ruime bebouwingsmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan “[straat 1] e.o.” voor het achterhuis toelaat en met zijn weerlegging van de ingediende zienswijzen opgenomen in bijlage II van de verleende bouwvergunning. Verder zal verweerder in ogenschouw moeten nemen hetgeen op het betreffende binnenterrein tussen de [straat 1] en de [straat 2] O.Z. al door hem, al dan niet met ontheffing, is toegestaan en met name moeten ingaan op de door eiseres genoemde adressen. Verder zal hij ook moeten ingaan op de gevolgen van dit bouwplan voor de woonsituatie van de omwonenden. Daarbij zal hij ook de resultaten van het bezonningsonderzoek dienen te betrekken. Verder zal verweerder alsnog een duidelijke belangenafweging moeten maken, waarbij naast de belangen van de omwonenden in ieder geval ook de belangen van eiseres moeten worden betrokken. In dat laatste kader zal verweerder tevens aandacht moeten besteden aan het met eiseres gevoerde intensieve voortraject, verweerders bemoeienissen met het bouwplan en de kosten die eiseres dientengevolge heeft gemaakt.
14. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en derde-partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.