Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/2435
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2013 in de zaak tussen
Stichting tot Beheer van Huis Doorn, te Doorn, eiseres
(gemachtigde: mr. C.W. Oudenaarden),
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. G.N. Sloote).
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een vierjaarlijkse instellingssubsidie toegekend voor de periode van 2013-2016 ter hoogte van € 1.175.812,-. Voorts is aan eiseres een frictiekostenvergoeding verleend van ten hoogste € 76.232,-.
Bij besluit van 19 december 2012 heeft verweerder de instellingssubsidie gecorrigeerd en het bedrag verhoogd met € 1.920,-.
Bij besluit van 21 maart 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het subsidiebedrag verhoogd met € 77.076,- en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en[B] en mr. [C]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [D].
Overwegingen
1.
Verweerder heeft aan eiseres op grond van artikel 4a van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Wsc) voor de periode 2009-2012 een vierjaarlijkse instellingssubsidie toegekend. De hoogte van deze subsidie is daarbij wat het aandeel 2012 betreft bepaald op € 451.513,-. Dit bedrag is tussentijds gewijzigd in een bedrag van € 539.443,-.
2.
Voor het aandeel 2012 heeft verweerder de subsidie verlaagd met 2,2%. Als gevolg hiervan bedroeg de subsidie met ingang van 1 januari 2012 € 529.243,-. Hierbij heeft verweerder aan eiseres aangekondigd dat een eventuele aanvraag voor subsidie voor het jaar 2013 of verder in ieder geval gedeeltelijk geweigerd zal gaan worden indien die aanvraag betrekking heeft op activiteiten die naar aard en in omvang vergelijkbaar zijn met de activiteiten waarvoor aan eiseres op grond van de Wsc een vierjaarlijkse instellingssubsidie is verleend voor de periode 2009-2012. Opgemerkt is dat dit concreet inhoudt dat indien eiseres ook na 2012 subsidie van verweerder zal ontvangen voor dergelijke activiteiten, de hoogte van het subsidiebedrag in ieder geval 5% lager zal zijn dan het bedrag dat voor de periode 2009-2012 is verleend.
3.
Op 31 oktober 2011 is de Regeling op specifiek cultuurbeleid (Rsc) gepubliceerd. Voorafgaand aan de totstandkoming van de Rsc heeft de Raad voor Cultuur in zijn “Advies bezuiniging cultuur 2013-2016 Noodgedwongen keuzen” een sectoranalyse gemaakt naar aanleiding van de voorgestelde wijzigingen in de basisinfrastructuur 2013-2016.
4.
In het kader van artikel 3.23 van de Rsc hebben 35 instellingen een subsidieaanvraag ingediend voor een bedrag van in totaal € 157 miljoen. Bij adviesaanvraag heeft verweerder de Raad voor Cultuur gevraagd een rangorde aan te brengen in de aanvragende instellingen. De gezamenlijke aanvragen van de musea overschreden het subsidieplafond. In de adviesaanvraag is opgenomen dat de richtbedragen per museum, inclusief 5% generieke korting, bij elkaar opgeteld uitkwamen op een bedrag van € 146,2 miljoen. Er is echter maximaal een bedrag van € 142 miljoen beschikbaar voor musea die een subsidieaanvraag hadden ingediend. Verweerder heeft de Raad voor Cultuur verzocht om specifieke keuzes te maken in zijn advies.
5.
Met het advies van 21 mei 2012 “Slagen in Cultuur” (het advies) heeft de Raad voor Cultuur deze adviesaanvraag beantwoord en heeft hij toegelicht welke instellingen naar zijn oordeel in aanmerking komen voor subsidie van de rijksoverheid. De Raad voor Cultuur heeft het advies opgesteld aan de hand van de in artikel 3.6 van de Rsc opgenomen beoordelingscriteria. De Raad voor Cultuur heeft in de inleiding bij het advies toegelicht hoe hij te werk is gegaan. In paragraaf 1.2 staat het volgende vermeld:
“De raad heeft beoordeeld hoe de instelling op elk van de criteria presteert en per criterium de haalbaarheid en doelmatigheid van de plannen en ambities betrokken. Als de kwaliteit van de instelling als onvoldoende is beoordeeld, dan kan dit oordeel niet door een (zeer) positieve beoordeling op andere criteria worden gecompenseerd. De raad heeft in die gevallen dan ook een negatief subsidieadvies gegeven en/of geadviseerd de subsidieaanvraag door de instelling te laten aanpassen. De raad heeft bij de beoordeling ook de missie, visie en doelstellingen van de instelling betrokken. (…) De raad heeft verder rekening gehouden met de plaats van de instelling in het bestel. Bij de toetsing van de criteria heeft hij gekeken naar het belang van de instelling in de keten en de wijze waarop zij samenwerking met andere partners invult.”
De musea zijn in het advies in vijf categorieën ingedeeld op basis van een kwaliteitsoordeel over de door de musea zelf ingediende aanvragen. Daarbij is Huis Doorn ingedeeld in categorie 4 (Instellingen die vanwege taakuitoefening of collectieniveau het verstrekken van een rijkssubsidie niet rechtvaardigen).
6.
Eiseres heeft aangevoerd dat het advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen en dat verweerder dit in strijd met de op hem rustende vergewisplicht aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd.
7.
De rechtbank stelt voorop dat uit de artikelen 3:9 en 3:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat een bestuursorgaan een besluit mag baseren op een advies van een adviesorgaan, mits hij zich ervan heeft vergewist dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk concludent is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3:9 van Pro de Awb volgt dat het bestuursorgaan, naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, meer zal mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan. Niet in geschil is dat de Raad voor Cultuur veel ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over cultuursubsidies en expertise heeft op dit terrein. Een oordeel over de beroepsgrond onder 6 kan de rechtbank pas geven als de nu volgende nadere beroepsgronden zijn besproken.
8.
Eiseres heeft aangevoerd dat in het advies ten onrechte niet is ingegaan op de geografische spreiding zoals genoemd in artikel 3.6 onder f van de Rsc. De Raad voor Cultuur heeft zich bij alle sectoren de vraag gesteld of de te subsidiëren instellingen als geheel een voldoende spreiding van het culturele aanbod realiseren. In de meeste sectoren biedt de regeling weinig ruimte om het spreidingscriterium te laten gelden. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het hier gaat om een uniek en specifiek museum en het enige keizerlijke paleis in Nederland.
9.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat in het geval van eiseres het criterium van geografische spreiding voor de beoordeling geen relevantie heeft, zodat niet valt in te zien dat de Raad voor Cultuur hierop in het advies had moeten ingaan.
10.
Verder heeft eiseres aangevoerd dat in het advies ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat er een beheerovereenkomst is gesloten tussen de Staat der Nederlanden (de Staat) en eiseres, terwijl hierin voor eiseres de verplichting is opgenomen om het museale beheer over de collectie van Huis Doorn te voeren.
11.
De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat in het advies niet expliciet is vermeld dat eiseres een beheerovereenkomst heeft gesloten, niet maakt dat het advies niet deugt. Duidelijk is immers dat de Raad voor Cultuur deze overeenkomst wel bij de advisering heeft betrokken, nu hij – ondanks de indeling van Huis Doorn in de vierde categorie van de rangorde – heeft geadviseerd voor beheer en behoud van de collectie wel subsidie te verlenen.
12.
Over de stelling van eiseres dat de inhoud van het visitatierapport uit 2010 niet is betrokken bij het advies door de Raad voor Cultuur heeft verweerder ter zitting toegelicht dat de Raad voor Cultuur daar kennis van heeft genomen. De rechtbank ziet geen reden om aan deze mededeling te twijfelen. Van belang is voorts, zoals verweerder heeft toegelicht, dat bij visitaties het functioneren van de instellingen zelf wordt beoordeeld, terwijl de Raad voor Cultuur heeft geadviseerd over de subsidieaanvragen waarin de voorgenomen activiteiten van de instellingen voor de komende vier jaar centraal staan. Een subsidieaanvraag kan van een andere kwaliteit zijn dan het functioneren van een instelling. Voor het beoordelen van de subsidieaanvragen is wel een beeld nodig van het functioneren van de instelling zelf. Met dit beeld wordt het realiteitsgehalte van de aanvragen ingeschat. Visitatierapporten zijn in de adviezen dan ook soms gebruikt om een aspect toe te lichten, maar zijn, zoals verweerder heeft toegelicht, niet doorslaggevend voor het subsidieadvies.
13.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder voldaan aan zijn vergewisplicht en heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat het advies op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank stelt voorts vast dat er door eiseres geen andersluidend en gekwalificeerd tegenadvies is overgelegd. Verweerder heeft zich bij zijn besluitvorming dan ook mogen baseren op het advies. De onder 6 genoemde beroepsgrond en de vanaf 8 genoemde beroepsgronden falen dan ook.
14.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat een deugdelijke motivering ontbreekt voor de indeling in categorie 4 en de toepassing van de artikelen 3.23 en 3.27 van de Rsc. In het primaire besluit is vermeld dat de grondslag van de subsidieverlening artikel 3.23 van de Rsc is. Het tweede lid van dit artikel voorziet in de bevoegdheid voor verweerder om musea voor de periode 2013-2016 slechts nog een instellingssubsidie te verstrekken voor het beheer en het behoud van de collectie. Er wordt in dat geval dus geen subsidie verstrekt voor de presentatie van de collectie. Verweerder heeft die bevoegdheid alleen als er een beheerovereenkomst is en wanneer een instelling niet voldoet aan de in artikel 3.5 van de Rsc geformuleerde eis dat het gemiddelde percentage aan eigen inkomsten over de jaren 2010 en 2011 ten minste 17,5 % van de totaal toegekende subsidie(s) bedroeg. Voor eiseres is het behalen van dit minimumpercentage geen probleem gebleken. In het primaire besluit wordt dan ook terecht vastgesteld dat de stichting over de jaren 2010 en 2011 gemiddeld 52,6% aan eigen inkomsten heeft gegenereerd. Verweerder kan dus het besluit om aan eiseres geen subsidie meer te verstrekken voor het presenteren van haar collectie aan het publiek niet baseren op artikel 3.23 van de Rsc. De grondslag voor de subsidiekorting staat niet vermeld in het bestreden besluit of in het advies. De manier waarop verweerder in het bestreden besluit de artikelen uit de Rsc heeft toegepast, is onjuist.
Daarbij heeft eiseres betoogd dat zij bij het vaststellen van de rangorde voorrang had moeten krijgen op andere instellingen. In artikel 3.27, tweede lid, van de Rsc is bepaald dat instellingen die subsidie ontvangen op grond van artikel 3.23 van de Rsc en waarmee de Staat gedurende de looptijd van de vierjaarlijkse instellingssubsidie een overeenkomst heeft voor het beheer van museale voorwerpen die aan het rijk toebehoren dan wel zijn toevertrouwd, als bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van de Regeling materieelbeheer museale voorwerpen, in rangorde bij subsidieverstrekking voorrang hebben op andere instellingen. Eiseres heeft een beheerovereenkomst met de Staat en zij is in de bijlage bij de Regeling materieelbeheer museale voorwerpen aangewezen als een instelling als omschreven in artikel 3.27 van de Rsc. Dat betekent dat zij in rangorde dient vóór te gaan op andere gegadigden voor subsidie. Huis Doorn is echter ingedeeld in een lage categorie, nummer 4. Eiseres heeft ook gewezen op de toelichting bij artikel 3.27 van de Rsc.
15.
Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat voor de toekenning van de subsidie aansluiting is gezocht bij het systeem dat is neergelegd in artikel 3.23, tweede lid, van de Rsc, zodat de subsidie voor alle musea met een beheerovereenkomst waarvan de aanvraag op enigerlei wijze onvoldoende zou zijn voor toekenning van subsidie, op dezelfde wijze wordt toegekend. Artikel 3.23, tweede lid, van de Rsc is voor deze situatie immers niet rechtstreeks van toepassing, aangezien eiseres ruim aan de eigen inkomensnorm voldoet. Zoals uit het bestreden besluit blijkt voldoet de aanvraag van eiseres echter niet aan de in artikel 3.6 van de Rsc opgenomen criteria. Desondanks is eiseres op basis van artikel 3.27, tweede lid, van de Rsc wel verzekerd van een plek in de rangorde. De toepassing van dit artikel houdt echter niet in dat eiseres in categorie 1, 2 of 3 moet worden ingedeeld. Dit is voorbehouden aan instellingen waarvan de aanvraag minstens als voldoende is beoordeeld. In het advies is vermeld dat instellingen waarvan de aanvraag niet als voldoende is beoordeeld, maar die een beheerovereenkomst met de Staat hebben, wel subsidie moeten ontvangen (categorie 4). Deze instellingen hebben immers voorrang op andere instellingen waarvan de aanvraag eveneens als onvoldoende is beoordeeld. Zij promoveren van categorie 5 naar categorie 4. Aan dergelijke instellingen zonder een beheerovereenkomst (categorie 5) wordt namelijk geen subsidie toegekend, aldus verweerder.
16.
Gelet op het betoog van eiseres over artikel 3.27 van de Rsc moet allereerst worden beoordeeld of de Raad voor Cultuur en in navolging daarvan verweerder er van mochten uitgaan dat eiseres in beginsel valt in categorie 5.
17.
Artikel 3.6 van de Rsc bevat algemene beoordelingscriteria en luidt als volgt:
Bij de beoordeling van aanvragen voor subsidie houdt de minister onder meer rekening met:
a. artistieke kwaliteit;
b. ondernemerschap;
c. publieksbereik van de instelling;
d. het voeren van een beleid dat educatie en participatie van de jeugd bevordert;
e. aanbod of collectie van nationaal of internationaal belang;
f. geografische spreiding.
Artikel 3.27 van de Rsc luidt als volgt:
1.
Ten behoeve van de beslissing aan welke instellingen vierjaarlijkse instellingssubsidie wordt verleend, maakt de minister een rangorde van de instellingen die voor subsidie in aanmerking komen op grond van artikel 3.23.
2.
In de rangorde hebben instellingen waarmee de Staat der Nederlanden gedurende de looptijd van de vierjaarlijkse instellingssubsidie een overeenkomst heeft voor het beheer van museale voorwerpen als bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van de Regeling materieelbeheer museale voorwerpen, die aan het Rijk toebehoren dan wel zijn toevertrouwd, voorrang op andere instellingen.
Artikel 3.23 van de Rsc luidt als volgt:
1.
De minister kan een vierjaarlijkse instellingssubsidie verstrekken aan een instelling met als kernactiviteit het beheer en behoud van een collectie van cultureel erfgoed, indien de instelling:
a. in de subsidieperiode ten minste een gelijk aantal bezoeken behaalt ten opzichte van de jaren 2009 tot en met 2012;
b. in de subsidieperiode ten minste een gelijk aantal bezoeken van scholieren in het primair en voortgezet onderwijs in schoolverband behaalt ten opzichte van de jaren 2009–2012;
c. een beleid voert om het aantal unieke bezoekers van de website van de instelling in de subsidieperiode te verhogen ten opzichte van de jaren 2009–2012; en
d. indien van toepassing, een beleid voert om de registratieachterstand van de collectie weg te werken.
2.
Indien een instelling niet voldoet aan artikel 3.5, eerste lid, en de instelling met de Staat der Nederlanden gedurende de looptijd van de subsidieperiode een overeenkomst heeft voor het beheer van museale voorwerpen als bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van de Regeling materieelbeheer museale voorwerpen, die aan het Rijk toebehoren dan wel zijn toevertrouwd, kan de minister een vierjaarlijkse instellingssubsidie verstrekken voor slechts het beheer en behoud van de collectie.
18.
Op grond van de in artikel 3.6 van de Rsc genoemde criteria heeft de Raad voor Cultuur in het advies een inhoudelijke beoordeling gemaakt. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat dit geen “knock-out”-criteria zijn. Gelet op de politieke keuzes die zijn gemaakt zijn artistieke kwaliteit en ondernemerschap belangrijke criteria. Verweerder heeft alle criteria in onderlinge samenhang beoordeeld. Vervolgens heeft hij, in navolging van het advies, bij de toepassing van artikel 3.27 eerste lid, van de Rsc aan de hand van deze criteria een rangorde gemaakt.
19.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat eiseres niet op basis van artikel 3.27, eerste lid, van de Rsc in aanmerking komt voor een instellingssubsidie. Verweerder heeft bij de beoordeling van de subsidieaanvragen een rangorde mogen maken op basis van de criteria van artikel 3.6 van de Rsc. Eiseres komt vervolgens op basis van deze rangorde niet in aanmerking voor een instellingssubsidie. Artikel 3.27, eerste lid, van de Rsc is alleen van toepassing op een instelling die in aanmerking komt voor de instellingssubsidie (categorie1, 2 en 3). Verweerder heeft vervolgens mogen bepalen dat eiseres met
analogetoepassing van artikel 3.23, tweede lid, van de Rsc gedeeltelijke subsidie voor beheer en behoud wordt verleend, nu niet in geschil is dat aan de eisen van artikel 3.5, eerste lid van de Rsc is voldaan en eiseres een beheerovereenkomst met de Staat heeft gesloten.
analogetoepassing van artikel 3.23, tweede lid, van de Rsc gedeeltelijke subsidie voor beheer en behoud wordt verleend, nu niet in geschil is dat aan de eisen van artikel 3.5, eerste lid van de Rsc is voldaan en eiseres een beheerovereenkomst met de Staat heeft gesloten.
20.
Het betoog van eiseres dat haar op grond artikel 3.27, tweede lid, van de Rsc een sterkere begunstigende werking toekomt, omdat er een beheerovereenkomst is gesloten en zij dus ook hoger in de rangorde zou moeten komen, heeft verweerder niet hoeven volgen. Zoals ter zitting is besproken, zou dit tot gevolg hebben dat instellingen met een beheerovereenkomst in wezen niet meer op kwaliteit zouden hoeven te worden beoordeeld en als het ware automatisch hoog zouden moeten worden gerangschikt. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat zij er op mocht vertrouwen dat haar subsidie werd verleend op grond van artikel 3.23 van de Rsc, gelet op de bewoordingen in het primaire besluit en de brief van verweerder van 22 mei 2012. Volgens haar is de nu verleende korting op de subsidie in strijd met artikel 3.23 van de Rsc. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een in rechte te respecteren vertrouwen dat subsidie zou moeten worden verleend op basis van artikel 3.23 van de Rsc, nu dit artikel niet ziet op de situatie van eiseres en bovendien in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting nader is toegelicht dat artikel 3.23, tweede lid, van de Rsc slechts analoog is toegepast. Door eiseres toch subsidie te verlenen voor beheer en behoud van de collectie heeft verweerder rekening gehouden met de specifieke positie van een instelling met een beheerovereenkomst. Eiseres is namelijk niet in categorie 5, doch door de analoge toepassing van artikel 3.23 van de Rsc in categorie 4 geplaatst. Deze beroepsgronden slagen niet.
21.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat andere musea de gelegenheid hebben gehad om in de aanvraagfase hun beleidsplan te herschrijven, nadat dit in eerste instantie onvoldoende was beoordeeld. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het hierbij gaat om het Rijksmuseum en Paleis Het Loo. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat alle instellingen het advies van de Raad voor Cultuur toegezonden hebben gekregen en in de gelegenheid zijn gesteld om eventuele feitelijke onjuistheden of onjuiste interpretaties van de aanvraag aan de orde te stellen. In twee gevallen had de Raad voor Cultuur een feitelijk onjuiste conclusie getrokken, wat heeft geleid tot aanpassing van het advies.
22.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dat de Raad voor Cultuur heeft geadviseerd aan de eerder genoemde twee instellingen een subsidiebedrag toe te kennen onder de voorwaarde dat zij een nieuw activiteitenplan indienen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van een ongelijke behandeling, nu het de Raad voor Cultuur vrij staat om in zijn advies aan verweerder voorwaarden te verbinden aan de subsidietoekenning.
23.
Volgens eiseres is het bestreden besluit ook om andere reden in strijd met het vertrouwensbeginsel. Op 30 december 1997 is de beheerovereenkomst gesloten tussen de Staat en eiseres. In artikel 3 van Pro de beheerovereenkomst is de verplichting voor eiseres opgenomen om het museale beheer over de collectie van Huis Doorn te voeren. Uit artikel 1 volgt Pro dat onder “museaal beheer” wordt verstaan het binnen het kader van de statutaire doelstellingen van de stichting registreren, conserveren en presenteren van de collectie. Bij brief van 20 september 2012 is de beheerovereenkomst door verweerder opgezegd per 1 januari 2013. Omdat er een opzegtermijn van vier jaren geldt zal de beheerovereenkomst op zijn vroegst eindigen per 1 januari 2017. Tot die tijd blijft de beheerovereenkomst en de daarin opgenomen verplichtingen voor eiseres van kracht, zo erkent ook verweerder in de opzeggingsbrief. Eiseres is dus jegens de Staat contractueel gehouden om de collectie tot 1 januari 2017 te registreren, conserveren en presenteren. Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit de beheerovereenkomst impliciet volgt dat zij voor de taken en verplichtingen die op haar rusten uit hoofde van de beheerovereenkomst wordt gesubsidieerd door de Staat. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met wat partijen bedoeld en voor ogen hadden bij het sluiten van de beheerovereenkomst en waar zij over en weer op mochten vertrouwen.
24.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 3, eerste lid, van de beheerovereenkomst geen betalingsverplichting voortvloeit. De beheerovereenkomsten zijn met partijen als eiseres aangegaan om te bevorderen dat de museale voorwerpen worden getoond en dat de goede staat en veiligheid ervan zijn gewaarborgd. Indien het de bedoeling was dat de Staat het museaal beheer ook zou bekostigen, zou ook dit in de overeenkomst moeten zijn vastgelegd. Nu dit niet is gebeurd, kan niet worden gesteld dat uit (de aard van) de beheerovereenkomst een betalingsverplichting voor de Staat, concreet: voor verweerder, zou voortvloeien. De tussen de Staat en eiseres gesloten beheerovereenkomst kan dan ook niet leiden tot het gerechtvaardigd vertrouwen dat gedurende de duur van de overeenkomst het museale beheer wordt gesubsidieerd. Eiseres heeft er dus niet op mogen vertrouwen dat op basis van de beheerovereenkomst tot 2017 subsidie zou worden verstrekt voor het presenteren van de collectie, omdat er geen uitdrukkelijke en ongeclausuleerde toezeggingen zijn gedaan waaruit zij mocht opmaken dat de subsidie in ongewijzigde vorm zou worden voortgezet in de periode 2013-2016. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ook wat dit punt betreft niet
.
.
25.
Voor zover eiseres in beroep heeft beoogd de rechtsgeldigheid van de opzegging van de beheerovereenkomst door de Staat te bestrijden, overweegt de rechtbank dat dit niet in deze procedure aan de orde kan komen. Tegen het opzeggen van de beheerovereenkomst staat geen bezwaar of beroep open, aangezien geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Eiseres moet zich hiervoor desgewenst wenden tot de burgerlijke rechter.
26.
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat zij op 21 juni 2010 een huurovereenkomst voor Huis Doorn heeft gesloten met de Staat. Ook verweerder is rechtstreeks bij de totstandkoming van deze overeenkomst betrokken geweest. Tijdens de feestelijke ondertekening werd door alle partijen – ook verweerder – aangegeven dat een in veel opzichten (ook financieel) moeizaam tijdperk werd afgesloten en dat eiseres zich eindelijk volledig kon gaan concentreren op haar kerntaken van beheer, behoud en presentatie van de collectie aan het publiek. Nu verweerder eiseres vanaf 2013 niet meer wil subsidiëren voor het presenteren van de collectie wordt de kern van deze overeenkomst geraakt. Immers, nu de financiële basis voor het vervullen van de publieksfunctie wegvalt, kan de stichting zich daarop niet meer (volop) richten. Het door de overeenkomst voorgeschreven gebruik van het gehuurde als museum, wordt door het bestreden besluit bemoeilijkt, zo niet onmogelijk gemaakt. Uit de aard van de overeenkomst en de bedoelingen van partijen moet worden geconcludeerd dat de Staat zich bij het sluiten van de huurovereenkomst in 2010 heeft verbonden tot uitkering van een subsidie waarmee eiseres haar publieksfunctie kan uitoefenen. Eiseres mocht voorts vertrouwen ontlenen aan de contractueel gemaakte afspraken en voorts aan de houding en toezeggingen van verweerder.
27.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat uit de gesloten huurovereenkomst geen betalingsverplichting voor verweerder volgt. Verweerder heeft keuzes moeten maken bij de verdeling van subsidiegelden. Eén van die keuzes is dat voor de collectie die eiseres beheert, nog slechts subsidie wordt verstrekt voor het beheer en behoud ervan. De presentatie van de collectie zal op een andere manier moeten worden bekostigd. De huurovereenkomst strekt er slechts toe om de huurrelatie tussen eiseres en de Staat vast te leggen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ook op dit punt niet.
28.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog ter zitting dat de wijziging van het museale stelsel pas in 2017 van kracht wordt, zodat niet valt in te zien dat zij al over de periode 2013-2016 wordt gekort op de subsidie. Instellingssubsidies worden slechts voor een tijdvak van vier jaren verleend. Na ieder tijdvak moeten instellingen nieuwe aanvragen indienen om opnieuw subsidie te krijgen. Iedere aanvraag om een instellingssubsidie wordt getoetst aan de hand van de wet- en regelgeving. Dat de beoogde stelselwijziging pas in de toekomst zal worden geëffectueerd geeft geen recht op continuering van de subsidie tussentijds.
29.
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder bij het primaire besluit niet een redelijke termijn in acht heeft genomen als is voorgeschreven in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. Een termijn van slechts drieëneenhalve maand is voor eiseres onvoldoende om de gevolgen van de fikse subsidiekorting te kunnen opvangen. In dit kader verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 april 1997 (ECLI:NL:RVS:1997:AN5456), waarin werd geoordeeld dat een termijn van 15 maanden redelijk is voor een subsidiekorting van 25%. In dit geval heeft eiseres te maken met een subsidiekorting van meer dan 50%, zodat een termijn van 30 maanden redelijk is. Onverminderd de toegekende frictiekostenvergoeding, blijft de verplichting van verweerder bestaan om een redelijke termijn in acht te nemen alvorens de subsidie te verminderen. Ter zitting is vast komen te staan dat de frictiekostenregeling niet is bedoeld ter compensatie van de redelijke termijn. De beroepsgrond die in dit verband tegen de frictiekostenvergoeding was gericht, heeft eiseres niet gehandhaafd.
30.
Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
31.
Verweerder mag dus een subsidie, die voor drie of meer achtereenvolgende jaren is verstrekt voor dezelfde voortdurende activiteiten, geheel of gedeeltelijk weigeren op de grond dat gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten. Daarbij komt verweerder een ruime beleidsvrijheid toe bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige. Deze beleidsvrijheid vindt haar begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een instelling, zeker wanneer het gaat om een langdurige subsidierelatie, tijdig van de vermindering van de subsidie op de hoogte moeten worden gesteld, opdat hiermee bij het uitvoeren van haar werkzaamheden en het aangaan van (financiële) verplichtingen rekening kan worden gehouden. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb dient ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen.
32.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat een redelijke termijn in acht is genomen. Verweerder heeft eiseres bij brief van 22 mei 2012 op de hoogte gebracht van het advies. In deze brief heeft verweerder ook vermeld dat hij voornemens was het advies over te nemen. Eiseres is dus zeven maanden voor het einde van het subsidietijdvak gewezen op de veranderde subsidierelatie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de brief van 22 mei 2012 niet de eerste aankondiging was. Bij brief van 31 mei 2011 is namelijk de – voor het toenmalige tijdvak – verleende subsidie verlaagd en is aan eiseres een aankondiging gedaan waarin is vermeld dat zij ingeval van voortzetting van de subsidie voor de huidige activiteiten met een korting van in ieder geval 5% te maken zal krijgen. Voor de volledigheid is in die brief eveneens vermeld dat het in verband met de substantiële bezuinigingen op de cultuurbegroting ook zeer wel mogelijk is dat een eventuele aanvraag zal moeten worden geweigerd voor een groter gedeelte dan 5% of zelfs geheel. Tevens is in deze brief geadviseerd om uiterst terughoudend te zijn bij het aangaan van financiële verplichtingen voor de periode na 2012. Voorts is de rechtbank niet gebleken dat eiseres in de problemen is gekomen door de termijn van zeven maanden. De termijn is voldoende gebleken om voorbereidingen te treffen om de subsidiekorting vanaf 2013 op te vangen. Dat is een prestatie waarvoor eiseres de eer toekomt, maar heeft ook enig gewicht in de achteraf te beantwoorden vraag of de termijn redelijk was. Hierbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat ze in het geval van meer subsidie meer wetenschappelijk onderzoek en publicaties hadden kunnen doen. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.
33.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. K.J. Veenstra, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.