ECLI:NL:RBMNE:2013:5466

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 13/2474

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 november 2013 in de zaak tussen

[eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. M.J. Smaling)

het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, verweerder,

(gemachtigden: mr. J.W. Schippers en ir. L. Nederlof).

Procesverloop

Bij besluit van 27 februari 2013 heeft verweerder het peilbesluit Lopikerwaard 2013 (hierna het bestreden besluit of het peilbesluit
)vastgesteld, onder meer voor het bemalingsgebied De [naam].

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is op 27 september 2013 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen bij haar vennoot [X] en vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eiseres exploiteert een melkveehouderij op het adres [adres] te [vestigingsplaats]. De gronden van het bedrijf - in totaal 52 ha - zijn gelegen in het bemalingsgebied[naam], een veenweidegebied dat deel uitmaakt van de Lopikerwaard. Een deel van die gronden binnen dit bemalingsgebied ligt in peilgebied ‘Maalpand de[naam]’, een ander deel - 20 ha groot - ligt in peilgebied ‘Beheersgebied de [naam]’([nummer 1]). De gronden hebben deel uitgemaakt van de ruilverkaveling Lopikerwaard, die in juli 2007 is afgerond.

De beroepsgronden van eiseres richten zich uitsluitend tegen het peilbesluit, voor zover dat betrekking heeft op [nummer 1]. Voorafgaand aan het peilbesluit was voor dit peilgebied een peil vastgesteld van - 2,10 m onder NAP (zomer en winter) en betrof de drooglegging 42 centimeter (het gehele jaar). In het in geding zijnde peilbesluit is het peil vastgesteld op -2,13 meter in de zomer en - 2,23 meter in de winter. Hiermee is sprake van een aanpassing van de drooglegging ter plaatse naar 45 centimeter in de zomer en 55 centimeter in de winter.

Op grond van artikel 5.2 van de Waterwet – voor zover hier van belang – is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd. In artikel 4.4 en volgende van

de Waterverordening Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden zijn bepalingen opgenomen over onder meer de inhoud van het peilbesluit. Zoals ook volgt uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld de uitspraak van

27 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7469), bieden deze bepalingen verweerder beoordelingsvrijheid bij het vaststellen van een peilbesluit. Dit betekent dat voor de rechtbank ter beoordeling is of verweerder in redelijkheid tot dit peilbesluit heeft besloten.

Eiseres wijst er op dat de waterafvoerstructuur in dit gebied volstrekt onlogisch is, omdat - kort gezegd - andere gebieden hun water op (de gronden van eiseres in) peilgebied [nummer 1] storten en al het water vervolgens via een stuw van slechts 90 centimeter breed moet worden afgevoerd richting het gemaal. Daar komt bij dat de gronden van eiseres in dit gebied onderling in hoogte verschillen. Eiseres verwacht dat de 45/55 centimeter drooglegging uit het peilbesluit op deze gronden niet zal worden gehaald vanwege die slechte waterafvoer.

Eiseres voert dan ook aan dat verweerder een watergebiedsplan had moeten opstellen; nu verweerder zonder onderzoek te doen naar de wijze van afwatering binnen het gebied het bestreden besluit heeft genomen, is dat besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Eiseres voert overigens aan dit al jaren aan de orde te hebben gesteld en zij heeft de rechtbank in overweging gegeven een descente te houden en/of een onderzoek uit te laten voeren door de Stichting advisering Bestuursrechtspraak.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat gezien het werk dat de ruilverkavelingscommissie recent had verricht, het onnodig was om het watersysteem opnieuw in te richten en een watergebiedsplan, bestaande uit een inrichtingsplan en een peilbesluit, op te stellen. De eventueel benodigde maatregelen om de drooglegging van het peilbesluit te realiseren valt bovendien onder het algemene beheer van het watersysteem en derhalve buiten de reikwijdte van het (beroep tegen het) peilbesluit, aldus verweerder.

Tussen partijen is niet in geschil dat bij de ruilverkaveling een inventarisering van alle gronden heeft plaatsgevonden, waarbij ook het watersysteem is bezien en waar nodig aangepast. Gelet op deze recent uitgevoerde, veelomvattende operatie is de rechtbank van oordeel dat het niet onredelijk was dat verweerder bij de vaststelling van het peilbesluit het watersysteem zoals dat naar aanleiding van de ruilverkaveling aanwezig was, als uitgangspunt heeft genomen en heeft afgezien van het opstellen van een watergebiedsplan. Van een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding van het besluit is derhalve niet gebleken.
De rechtbank overweegt verder dat deze beroepsgrond in feite niet ziet op de vaststelling van het peilbesluit als zodanig, maar op de handhaving van dat peilbesluit en daarmee op het beheer van het vastgestelde peil. Nu het peilbesluit niet ziet op eventueel te nemen maatregelen ter realisering daarvan, valt de beroepsgrond van eiseres over het ontbreken van dergelijke maatregelen niet binnen de reikwijdte van deze procedure. Overigens merkt de rechtbank op dat verweerder ter zitting en in de beantwoording van de zienswijzen heeft verklaard dat in dit peilgebied onderzoek zal worden gedaan naar de omvang van peilstijging bij hevige regenval en de duur van peiloverschrijdingen ten gevolge daarvan. Verweerder heeft daarbij toegezegd dat passende maatregelen worden genomen als de peiloverschrijdingen onacceptabel blijken te zijn. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Eiseres betoogt verder dat verweerder in de belangenafweging die aan het peilbesluit ten grondslag ligt, onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van deze gronden voor haar bedrijfsvoering. De bewuste gronden van [nummer 1] maken een aanzienlijk deel uit van het grondarsenaal van eiseres’ agrarisch bedrijf en een goede bruikbaarheid ervan is noodzakelijk voor het voortbestaan van het bedrijf. De droogleggingsnormen zijn ten onrechte nagenoeg dezelfde als in de periode waarin de gronden nog een agrarische bestemming met natuur (weidevogels) hadden. Het gebied is ten onrechte als beheersgebied aangemerkt. Eiseres bepleit een lager peil, gelijk aan het peil in peilgebied [nummer 2] (Maalpand de [naam]), waar haar overige bedrijfsgronden zijn gelegen.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het peilbesluit overeenkomstig de functie- en bodemkaart van de provincie is vastgesteld en dat daarbij is uitgegaan van de agrarische functie die de gronden hebben op grond van het bestemmingsplan. Dat het peilgebied [nummer 1] met de naam “beheersgebied de [naam]” wordt aangeduid, heeft geen invloed gehad op de vaststelling van het peil; het peil is in overeenstemming met de normen die worden gehanteerd bij landbouwgronden. Verder is het vastgestelde beleid voor veenweidegebied toegepast. Dit beleid heeft als uitgangspunt een drooglegging van 45 centimeter in de zomer en 55 centimeter in de winter. Om een maaivelddaling zoveel mogelijk te voorkomen wordt geen gebruik gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid om het peil in de zomer en winter op 60 centimeter onder het maaiveld te stellen. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat er overleg met de provincie heeft plaatsgevonden over gelijkschakeling met de verschillende peilen in de peilgebieden [nummer 1] en [nummer 2], maar omdat de gronden van het peilgebied [nummer 2] lager liggen dan de gronden van peilgebied [nummer 1], zou het peil in peilgebied [nummer 1] bij gelijkschakeling van de gebieden te veel omlaag gaan, hetgeen onwenselijk is in verband met bodemdaling en onbespreekbaar was voor de provincie.

Blijkens de stukken hanteert verweerder ter nadere invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid bij het vaststellen van peilbesluiten onder meer de Beleidsnota Peilbeheer 2011 (de Beleidsnota). In de Beleidsnota is voor peilbeheer in veenweidegebied vermeld dat het waterschap in een dergelijk gebied streeft naar een drooglegging van gemiddeld 50 centimeter (45 centimeter in de zomer en 55 centimeter in de winter) ter voorkoming van verdere bodemdaling. Hierbij is uiteengezet dat sterke bodemdaling een groot probleem is in veenweidegebied en dat een te laag waterpeil een snellere bodemdaling tot gevolg heeft. In lijn met het provinciaal waterplan wordt de bodemdaling zoveel mogelijk beperkt door een niet te laag waterpeil - oftewel een te grote drooglegging - te hanteren. Uit het beleid volgt verder dat versnippering van het watersysteem wordt tegengegaan door zo groot mogelijke peilgebieden te hanteren.

De rechtbank stelt vast dat er bij de vaststelling van het peilbesluit van de gronden in peilgebied [nummer 1] is uitgegaan van (een volledig) agrarisch grondgebruik. Dat de aanduiding van het gebied als ‘beheergebied’ in het peilbesluit invloed heeft gehad op de vaststelling van het huidige peil is niet gebleken. Uit de toelichting van verweerder ter zitting is gebleken dat de term ‘beheergebied’ slechts een benaming betreft en geen waterstaatkundige betekenis heeft. De rechtbank constateert verder dat verweerder bij de vaststelling van de Beleidsnota en vervolgens het peilbesluit een afweging heeft gemaakt van verschillende, mogelijk met elkaar conflicterende belangen. Die hebben onder meer betrekking op de landbouw, natuur- en landschapswaarden, kwaliteit en hoeveelheid van het oppervlaktewater, bebouwing en infrastructuur. Dat een van die belangen, zoals gesteld in dit geval het landbouwbelang, ten gevolge van het peilbesluit nadeel zal kunnen ondervinden, brengt dan ook op zichzelf niet mee dat verweerder een onjuist peilbesluit heeft vastgesteld. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar agrarische belangen zodanig onvoldoende zijn meegewogen dat geoordeeld moet worden dat verweerder in redelijkheid niet tot de vaststelling van dit peilbesluit voor [nummer 1] heeft besloten. Hierbij acht de rechtbank van belang dat het nieuwe peilbesluit het huidige agrarische grondgebruik ondersteunt door - overeenkomstig de Beleidsnota - het peil vast te stellen op -2,13 meter in de zomer en -2,23 in de winter, wat correspondeert met een drooglegging van 45 centimeter in de zomer en 55 centimeter in de winter. Dat sluit aan op de agrarische functie, in tegenstelling tot het voorheen geldende peil waarbij sprake was van minder drooglegging vanwege het (weide)vogelbeheer ter plaatse en het peil in de zomer en winter gelijk was. De beroepsgrond slaagt niet.

Eiseres voert verder aan dat er de afgelopen decennia geen rekening is gehouden met de bodemdaling, waardoor het peil - uitgaande van een peilindexatie van 2 centimeter per vijf jaar - met 10 centimeter verlaagd zou moeten worden.

10.

Verweerder heeft toegelicht dat het peilbesluit is vastgesteld op basis van de functiekaart en bodemkaart van de provincie en de Algemene Hoogtekaart Nederland. Verweerder heeft uiteengezet dat voor de verschillende maaivelden wordt bezien wat het wenselijke peil is, waarbij de feitelijke hoogte van het maaiveld het uitgangspunt is. Verder heeft verweerder ter zitting toegelicht dat, hoewel in veenweidegebied het peil op grond van provinciaal beleid niet meer verlaagd mag worden dan dat het maaiveld is gedaald, in dit geval op deze regel een uitzondering is gemaakt, zodat in de winter een verlaging van 13 centimeter plaats heeft bij een bodemdaling van in totaal 7 centimeter.

11.

De rechtbank acht het niet onredelijk om de drooglegging te bepalen aan de hand van de feitelijke hoogte van het maaiveld. Verweerder was niet gehouden de door eiseres voorgestelde methode, dat aan de hand van een daling ten opzichte van het vorige peilbesluit wordt bezien wat het uitgangspunt is voor drooglegging, te volgen. De eventuele achterstand in het bijhouden van de bodemdaling acht de rechtbank voldoende meegewogen door de verlaging van het peil ten opzichte van het voorgaande peil in de zomer met 3 centimeter en in de winter met de genoemde 13 centimeter. In dit kader merkt de rechtbank nog op dat het peil op basis van het peilbesluit bovendien wordt aangepast aan de maaivelddaling gedurende de looptijd van het peilbesluit (peilindexatie). Blijkens het dossier ligt de gemiddelde maaiveldhoogte van de gronden van eiseres bovendien nog 3 centimeter hoger dan het gemiddelde van het peilgebied. De beroepsgrond slaagt niet.

12.

De rechtbank concludeert dat er op grond van hetgeen door eiseres is aangevoerd - en in aanmerking genomen de beoordelingsvrijheid van verweerder - geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat verweerder een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt of anderszins niet in redelijkheid dit peil voor peilgebied [nummer 1] heeft kunnen vaststellen. Tegen die achtergrond ziet de rechtbank geen reden voor een descente of de inschakeling van een deskundige.

13.

Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzitter, mr. H.AE. Uniken Venema en mr. J.W. Veenendaal, leden, in aanwezigheid van mr. J.C. van Vuren, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.