ECLI:NL:RBMNE:2013:3750

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 13/2119

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2013 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigden: mr. J. de Haas, [gemachtigde] en ing. J.C. Braams),

het college van gedeputeerde staten van Utrecht, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Tilstra, mr. A.E. van Kessel en ing. D.J.P. de Wagter).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, namens wie gemachtigde mr. drs. W.J. Vonk is verschenen.

Procesverloop

Bij besluit van 4 september 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd, strekkende tot het voor 1 oktober 2013 ongedaan maken van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) door de inrichting aan de [adres] te Amstelhoek (hierna: locatie Amstelhoek) stil te leggen en te ontmantelen of door de activiteiten binnen de inrichting zodanig aan te passen dat de inrichting onder de werkingssfeer van artikel 2.1, derde lid, van de Wabo valt en dit in overeenstemming met artikel 1.10 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) aan verweerder te melden.

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 5 maart 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2013. Namens partijen zijn gemachtigden voornoemd verschenen.

Overwegingen

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1

[eiseres] B.V. is een recyclingbedrijf, werkzaam op het gebied van verzameling en verwerking van schroot en metalen. Het bedrijf is sinds 1953 gevestigd aan de [adres] te [vestigingsplaats]. De locatie heeft een bedrijfsbestemming en ligt, gescheiden door een wetering, tegen de bebouwde kom van Amstelhoek aan.

In 1997 is door verweerder aan eiseres een milieuvergunning verleend, waarbij eiseres moest aantonen te voldoen aan de gestelde geluidsnormen. In de jaren daarna is gebleken dat het bedrijf niet aan de ter plaatse te hanteren geluidsnormen kan voldoen.

Na het expireren van de milieuvergunning in oktober 2007 zijn eiseres, de provincie Utrecht inclusief verweerder, de gemeente De Ronde Venen inclusief het college van burgemeester en wethouders en het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi- en Vechtstreek eind 2007 het ‘convenant inzake verplaatsing [eiseres] B.V.’ overeengekomen, om te komen tot een beëindiging van de inrichting aan de [adres] en een volledige verplaatsing naar een bedrijventerrein in Mijdrecht, uiterlijk op 1 juli 2009. Dit convenant is in augustus 2009 verlengd, waarbij partijen zijn overeengekomen dat de datum van verplaatsing uiterlijk 1 juli 2011 zou zijn. Na het verlopen van het convenant van 2009 op 1 juli 2011 is het convenant niet verlengd maar heeft verweerder bij besluit van 16 augustus 2011 een gedoogbeschikking afgegeven en verklaard niet handhavend op te treden tot en met 1 januari 2012. Bij besluit van 20 december 2011 heeft verweerder de gedoogtermijn tot en met 1 mei 2012 verlengd.

1.2

Eiseres heeft sinds 2007 stappen ondernomen om de inrichting te verplaatsen van de locatie Amstelhoek naar de locatie Groot Mijdrechtstraat 17-27 te Mijdrecht (hierna: locatie Groot Mijdrechtstraat). Zij heeft dit perceel in mei 2007 gekocht van de gemeente De Ronde Venen en heeft hiervoor op 26 november 2007 een milieuvergunning aangevraagd, welke op 12 augustus 2008 door verweerder is verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) heeft deze milieuvergunning bij uitspraak van 2 september 2009 vernietigd. Verweerder heeft daarna opnieuw op de aanvraag beslist en op 30 maart 2010 wederom een milieuvergunning verleend voor de locatie Groot Mijdrechtstraat. Ook deze milieuvergunning is door de ABRS bij uitspraak van 15 juni 2011 vernietigd. Daarnaast is in de gemeente De Ronde Venen een wijziging van het bestemmingsplan op het bedrijventerrein Groot Mijdrechtstraat vastgesteld, om de vestiging van het bedrijf ter plaatse mogelijk te maken. Deze wijziging van het bestemmingsplan is door de ABRS bij uitspraak van 4 april 2012 vernietigd.

1.3

Naar aanleiding van de uitspraken van de ABRS van 15 juni 2011 en 4 april 2012 hebben partijen op 17 april 2012 een overleg gehad. Kort hierna is door eiseres een stappenplan overgelegd om te komen tot vermindering en uiteindelijke beëindiging van de activiteiten op de locatie Amstelhoek, waarbij de locaties Genieweg 40 te Mijdrecht (hierna: locatie Genieweg) en de locatie aan de Kajuitweg 1 te Amsterdam bij ICOVA (hierna: locatie Kajuitweg) als alternatieve locaties zijn genoemd. Bij brief van 22 mei 2012 heeft verweerder geconcludeerd dat het stappenplan geen realistische alternatieven biedt. Bij besluit van eveneens 22 mei 2012 heeft verweerder de gedoogtermijn verlengd tot en met

30 september 2012. Bij besluit van 3 juli 2012 is door verweerder een concept-beschikking genomen waarin is vermeld dat het gedogen wordt beëindigd, gelet op de uitspraak van de ABRS van 4 april 2012.

1.4

Door eiseres is in de tussentijd bezien of het mogelijk was een deel van de activiteiten naar de inmiddels door eiseres gehuurde locatie Genieweg te verplaatsen, zodat het andere deel naar de Groot Mijdrechtstraat verplaatst kon worden. Hiertoe is door eiseres op 30 mei 2012 een melding inzake het Activiteitenbesluit gedaan en een aanvraag omgevingsvergunning beperkte milieutoets (hierna: OBM) ingediend voor de locatie Genieweg. Verder is op 12 juli 2012 een geluidsrapport van LBP ingediend voor de locatie Groot Mijdrechtstraat. Verweerder heeft vervolgens op 26 juli 2012 gereageerd op het door eiseres ingediende geluidsrapport van LBP en geconcludeerd dat de geluidsnormen voor de locatie Groot Mijdrechtstraat niet voldoen aan de gemeentelijke geluidsnota. Hierop heeft eiseres besloten de verdeling tussen de locatie Genieweg en de locatie Groot Mijdrechtstraat zo in te richten dat alle vergunningplichtige activiteiten op de Genieweg en alle meldingsplichtige activiteiten op de locatie Groot Mijdrechtstraat zouden worden verricht. Op 21 augustus 2012 is een concept-aanvraag omgevingsvergunning voor de locatie Genieweg ingediend ter vervanging van de eerdere melding en aanvraag OBM.

Op 21 september 2012 heeft eiseres met betrekking tot de locatie Groot Mijdrechtstraat een concept-melding en een aanvraag OBM ingediend. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de locatie Kajuitstraat inmiddels is afgeketst. Wel is nu een terrein op industrieterrein Lage Weide te Utrecht verworven; op grond van een recent geluidsrapport wordt op dit moment het indienen van een aanvraag voor de benodigde vergunning ter plaatse voorbereid.

Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat de inrichting vergunningplichtig is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en dat eiseres niet beschikt over de benodigde omgevingsvergunning voor het in werking hebben van de inrichting.

Verder is tussen partijen niet in geschil dat eiseres op de locatie Amstelhoek niet kan voldoen aan de in de milieuvergunning uit 1997 gestelde geluidsnormen, zodat sprake is van een overschrijding van de geluidsgrenswaarden. De bedrijfsvoering is niet binnen de hier geldende randvoorwaarden in te passen, zodat legalisatie ter plaatse niet aan de orde is. Nu vaststaat dat op de locatie Amstelhoek sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift, is verweerder in beginsel bevoegd tot handhavend optreden.

Eiseres heeft betoogd dat zij, op grond van de afspraken die met de gedeputeerde gemaakt zijn in het overleg van 17 april 2012, er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij tot 30 september 2012 de mogelijkheid had om een realistisch alternatief voor de verplaatsing van de bedrijfsvoering op tafel te leggen. Bij bedoelde bespreking is toegezegd dat als er een realistisch alternatief zou komen, verweerder zou kunnen overwegen de gedoogtermijn nogmaals met drie maanden te verlengen. Een ‘realistisch alternatief’ is volgens eiseres wat anders dan een ontvankelijke aanvraag. Door reeds op 4 september 2012 het primaire besluit te nemen, is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft ter zitting uiteengezet dat het beroep op het vertrouwensbeginsel met zich brengt dat een langere begunstigingstermijn had moeten worden gehanteerd om aan de last te voldoen, omdat eiseres gezien de omvang van het bedrijf en de aard van de bedrijfsvoering niet in staat is om binnen de gegeven termijn tot een verplaatsing van de activiteiten te komen. De beoogde samenwerking met een ander bedrijf op de locatie Kajuitweg in Amsterdam, waarvan in september 2012 nog sprake was, is na enkele maanden afgeketst. Het lijkt er inmiddels op dat in de regio Amsterdam/Utrecht alleen bedrijventerrein Lage Weide een mogelijkheid tot vestiging van de ijzerverwerkende activiteiten biedt. De onderhandelingen onder meer om tot gebruik van de grond te komen, zijn voortvarend ter hand genomen maar kosten tijd. Datzelfde geldt voor de voorbereiding van de vergunningaanvraag. De voorbereidende geluidsonderzoeken daarvoor zijn nu afgerond en er is begonnen met de procedure tot aanvraag van de vergunning. Op dit moment is verweerder, in samenspraak met de gemeente Utrecht, bezig te beoordelen welke procedure daarvoor moet worden gevolgd; indien de openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, kan het zes maanden duren voordat de vergunning is verleend. Een tussentijdse stillegging en ontmanteling van de inrichting in Amstelhoek zal direct gevolgen hebben voor het marktaandeel van eiseres, waardoor het voortbestaan van eiseres in geding komt. De extra maand voor het afvoeren van het metaal en de installaties die bij het bestreden besluit is gegeven, heeft geen betekenis voor het verlies aan marktaandeel.

Verweerder heeft in dit verband gesteld dat uit vaste rechtspraak van de ABRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 7 maart 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA0084), blijkt dat als uitgangspunt in handhavingszaken geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding op te heffen. Verweerder is er daarbij van uitgegaan dat het hier hoofdzakelijk het staken van activiteiten betreft en heeft overwogen dat de begunstigingstermijn niet is bedoeld om eiseres de tijd te geven een legale situatie op een alternatieve locatie te bewerkstelligen. Verweerder heeft verder voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies van de Awb-commissie. In voornoemd advies is onder ‘concreet zicht op legalisatie’ gemeld dat de commissie heeft geconstateerd dat de noodzakelijke (vergunnings)aanvragen zijn ingediend betreffende de activiteiten aan de Genieweg en de Groot Mijdrechtstraat, maar dat is gebleken dat nog geen sprake is van ontvankelijke aanvragen en dat er daarom geen concreet zicht op legalisatie is. Onder het kopje ‘begunstigingstermijn’ is niet verder ingegaan op alternatieve locaties.

In het verweerschrift is benadrukt dat de last onder bestuursdwang is uitgegaan omdat het in april 2012 overgelegde stappenplan onvoldoende zicht bood op realistische alternatieven. Tijdens de looptijd van de gedoogbeschikking en de lange begunstigingstermijn blijft het mogelijk om met realistische alternatieven te komen en deze daadwerkelijk te realiseren. Ten aanzien van die alternatieven heeft verweerder overwogen dat ook op het moment van het opstellen van het verweerschrift nog geen concreet zicht bestaat op legalisatie, omdat de aanvragen of meldingen die daartoe strekken nog onvoldoende gegevens bevatten voor een goede beoordeling. Voor verweerder is ook ten tijde van het opstellen van het verweerschrift geen sprake van een situatie die gedoogd kan worden, waardoor verweerder zich gehouden acht handhavend op te treden in de vorm van het bestreden besluit.

In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De rechtbank stelt vast dat in dit geval concreet zicht op legalisatie op de locatie Amstelhoek niet aan de orde is. Vast staat immers dat eiseres niet streeft naar legalisering op de huidige locatie, maar naar verplaatsing van de inrichting naar een andere locatie.
Eiseres heeft in verband hiermee concept-aanvragen en meldingen aan verweerder voorgelegd voor de locaties Genieweg en Groot Mijdrechtstraat; ter zitting is gemeld dat ten behoeve van de locatie Lage Weide een aanvraag in voorbereiding is. Daarmee is niet gebleken dat er ten tijde van het bestreden besluit zodanig ontvankelijke aanvragen lagen voor de volledige verplaatsing van de inrichting naar andere locaties, dat om die reden gezegd zou kunnen worden dat er concreet zicht op legalisatie van de activiteiten elders en daarmee op verplaatsing van de activiteiten op de locatie Amstelhoek was. Dat er concreet zicht op legalisatie bestaat, wordt door eiseres overigens ook niet betoogd.

De rechtbank is verder van oordeel dat er, gelet op de aard van de overtreding en de milieueffecten van de inrichting, geen sprake is van een situatie waarin handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hierbij is van belang dat de overtreding naar haar aard en omvang niet gering van aard is. Zonder meer is duidelijk dat de beëindiging van de ijzerverwerking en de activiteiten met betrekking tot kabels zoals die thans plaatsvinden op de locatie Amstelhoek, grote financiële gevolgen voor eiseres zal hebben. Dat is echter geen omstandigheid die verweerder moet nopen om af te zien van handhavend optreden tegen een illegale situatie. Ook het argument dat handhaving onevenredig zou zijn omdat er dan werknemers ontslagen zouden worden, gaat voorbij aan het feit dat de inrichting in werking is zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning. Er is dan ook niet gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen dat verweerder in redelijkheid van handhaving had moeten afzien.

Tegen deze achtergrond is het juist dat verweerder ook in dit geval in beginsel bevoegd en gehouden is om tot handhaving over te gaan.

Artikel 5:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de last onder bestuursdwang de termijn vermeldt waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.

10.

Eiseres betoogt in feite dat het niet redelijk is om zo strikt vast te houden aan de begunstigingstermijn die bij het primaire besluit gesteld was. Dit betoog slaagt. In dit kader acht de rechtbank van belang, zoals ter zitting is gebleken, dat na het primaire besluit duidelijk is geworden dat de eerder door eiseres als reëel alternatief geziene locatie in Amsterdam is afgevallen. Niet bestreden is dat vervolgens door eiseres verder is gezocht naar reële alternatieven, dat een dergelijke locatie inmiddels is gevonden op industrieterrein Lage Weide en dat er door eiseres verder is gewerkt aan het opstellen van (geluids)rapporten en het indienen van aanvragen, ook voor de locaties Groot Mijdrechtstraat en Genieweg. Daarbij kan niet voorbij worden gegaan aan het feit dat het door de benodigde omvang van de inrichting vanwege het gebruik van een (mobiele) metaalschaar en de hoeveelheid geluid die door de inrichting wordt geproduceerd, niet eenvoudig is een alternatieve locatie te vinden waar de activiteiten uitgevoerd mogen worden. Dat moge blijken uit het feit dat partijen vanaf 2007 hebben gekoerst op verplaatsing naar de locatie Groot Mijdrechtstraat, maar daarbij tweemaal zijn gestuit op een vernietiging van de door verweerder afgegeven milieuvergunning.
Dat, zoals ter zitting namens verweerder is gesteld, de belangen van omwonenden geen verder uitstel dulden, acht de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. Dat sprake is van een toename van klachten is eerder in het dossier niet aan de orde geweest en ook ter zitting niet op enige manier aannemelijk gemaakt. In het licht van de, met toestemming van verweerder jarenlang toegestane situatie, waar als argument voor langer gedogen steeds is geweest de goede ervaringen met de naleving van de met eiseres gemaakte afspraken, ziet de rechtbank niet in dat ten tijde van de beslissing op bezwaar verder uitstel onacceptabel was.

11.

De rechtbank overweegt dat verweerder terecht heeft gesteld dat als uitgangspunt geldt dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De rechtbank is gelet op het voorgaande evenwel van oordeel dat in het kader van de volledige heroverweging die aan het bestreden besluit vooraf is gegaan, waarde had moeten worden toegekend aan de in rechtsoverweging 10 genoemde omstandigheden. Gelet op de voortgaande inspanningen die door eiseres zijn verricht om zorg te dragen voor verplaatsing van de inrichting en gelet op de voorgeschiedenis en de aard van het bedrijf, was het niet redelijk om bij de heroverweging de begunstigingstermijn ongewijzigd te laten. Dat die inspanningen nog niet geleid hadden of hebben tot een situatie waarin gesproken kan worden van concreet zicht op legalisatie, maakt dit niet anders. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover de begunstigingstermijn daarbij ongewijzigd is gehandhaafd, niet in stand kan blijven.

12.

Met het oog op een finale geschilbeslechting zal de rechtbank het bestreden besluit in zoverre vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. De rechtbank zal daartoe het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarbij de begunstigingstermijn ongewijzigd is gehandhaafd, zelf een nieuwe begunstigingstermijn stellen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank acht een begunstigingstermijn tot 1 april 2014 aangewezen, zijnde een termijn van één jaar vanaf het bestreden besluit. Eiseres zal derhalve vóór 1 april 2014 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo ongedaan dienen te maken, op straffe van de eerder geformuleerde last onder bestuursdwang. Deze uitspraak treedt in de plaats van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd.

13.

Nu het beroep gegrond is, bestaat er aanleiding tot een veroordeling in de proceskosten. Naar het oordeel van de rechtbank belet de omstandigheid dat mr. J. de Haas een familierelatie met een van de aandeelhouders van eiseres heeft, niet dat hij aangemerkt wordt als derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleend. Mr. J. de Haas is werkzaam bij een advocatenkantoor en verleent als zodanig beroepshalve rechtsbijstand op zakelijke basis. Er is niet gebleken dat dat in geval van eiseres anders is. Ter zitting heeft [gemachtigde] verklaard dat de werkzaamheden van mr. J. de Haas aan eiseres in rekening worden gebracht en dat deze rekeningen worden betaald. Een en ander brengt mee dat ervan moet worden uitgegaan dat eiseres is vertegenwoordigd door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent.

De rechtbank veroordeelt verweerder daarom in de door eiseres gemaakte proceskosten, bestaande uit de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

14.

Verder dient verweerder, op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb, het door eiseres betaalde griffierecht van € 318,- te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 5 maart 2013, voor zover daarbij de

begunstigingstermijn van het primaire besluit ongewijzigd is gehandhaafd;

- bepaalt de termijn waarbinnen eiseres moet voldoen aan de last, zoals

omschreven in het primaire besluit, op:
uiterlijk 1 april 2014.

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 318,- aan haar vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan

eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzitter, mr. S. Lanshage en

mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. J.C. van Vuren, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.