ECLI:NL:RBMNE:2013:2413 - Rechtbank Midden-Nederland - Aansprakelijkheid CIZ voor onrechtmatige indicatiebesluit...

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Afdeling Civiel recht

handelskamer

locatie Utrecht

zaaknummer / rolnummer: C/16/310456 / HA ZA 11-1493

Vonnis van 19 juni 2013

in de zaak van

[eiseres],

wonende te [woonplaats],

eiseres,

advocaat mr. G.R.A.G. Goorts te Deurne,

tegen

de stichting

STICHTING CENTRUM INDICATIESTELLING ZORG,

gevestigd te Driebergen-Rijsenburg,

gedaagde,

advocaat mr. G. Dietz te Zeist.

Partijen zullen hierna [eiseres] en CIZ genoemd worden.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

het tussenvonnis van 25 januari 2012
het proces-verbaal van comparitie van 4 april 2012
de conclusie van repliek
de conclusie van dupliek.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

CIZ is een stichting die op basis van artikel 9a Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) door gemeentelijke overheden is opgericht om te besluiten of inwoners zijn aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg. CIZ stelt de zorgaanspraak van een aanvrager vast een in een indicatiebesluit. Voorheen werden indicatiebesluiten genomen door het Regionaal Indicatie Orgaan. In het navolgende wordt deze rechtsvoorgangster van CIZ mede onder CIZ begrepen.

2.2.

De aanspraak op zorg die in een indicatiebesluit is vastgesteld wordt door een Zorgkantoor in de betreffende regio tot gelding gebracht. Namens alle zorgverzekeraars voeren Zorgkantoren de AWBZ uit, op grond van artikel 6 van Pro deze wet. Het Zorgkantoor zorgt voor verstrekking van de zorg in natura of in de vorm van een hoeveelheid geld waarmee de verzekerde zelf zorg inkoopt, het zogenoemde persoonsgebonden budget (PGB).

2.3.

CIZ heeft ten aanzien van [eiseres] op 30 mei 2003, 22 oktober 2003 en 2 februari 2004 indicatiebesluiten genomen. Tegen deze besluiten heeft [eiseres] bezwaar aangetekend op respectievelijk 2 juli 2003, 11 november 2003 en 5 maart 2004.

2.4.

Bij besluit op bezwaar van 16 april 2004 heeft CIZ de bezwaren van [eiseres] tegen de indicatiebesluiten van 30 mei 2003 en 22 oktober 2003 ongegrond verklaard. Op 20 oktober 2004 heeft CIZ de bezwaren van [eiseres] tegen het indicatiebesluit van 2 februari 2004 ongegrond verklaard. [eiseres] is in beroep gegaan tegen deze besluiten op bezwaar.

2.5.

De rechtbank Roermond heeft bij uitspraak van 6 oktober 2005 de beroepen van [eiseres] tegen de besluiten op bezwaar van 16 april 2004 en 20 oktober 2004 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is [eiseres] in hoger beroep gegaan bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB).

2.6.

De CRvB heeft bij uitspraak van 6 januari 2010 de uitspraak van de rechtbank en de besluiten op bezwaar van CIZ vernietigd, de drie (primaire) indicatiebesluiten herroepen en heeft vervolgens zelf de zorgaanspraken van [eiseres] in de aan de orde zijnde periodes vastgesteld.

2.7.

[eiseres] heeft naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB mr. G.M.G. Franssen opdracht gegeven vast te stellen welke schade zij heeft geleden. In zijn rapport d.d. 30 december 2010 staat onder meer:

“(…)

Bij het vaststellen van de schade van mevrouw [eiseres] heb ik mij beperkt tot het vaststellen van het tekort van de ontvangen vergoedingen via het Zorgkantoor op basis van de indicaties van het CIZ (…) en de vergoedingen, die betrokkene op basis van de genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep had moeten ontvangen.

Het gaat om de tekorten, die ontstaan zijn vanaf 1 januari 2003 in de jaren 2003. 2004, 2005 en 2006, aan de hand van de door de Centrale Raad van Beroep zelf opgestelde indicatie en de door de Raad gehanteerde periodes.

(…)

Berekende verschillen

2003 14.541,58

2004 18.591,89

2005 16.515,84

2006452,29

50.101,60

Wettelijke rente over deze bedragen berekend tot en met aan 31.12.2010.

Ik teken aan dat ik de tekorten vanaf 01-01. van het jaar daarop rentedragend heb gemaakt. Ik heb de berekening uitgevoerd met het rekenprogramma van NRL (Nederlands Rekencentrum Letselschade). De berekening wordt bijgevoegd. De post wettelijke rente tot 31 december 2010 komt uit op een bedrag van € 15.635,93.

Samen met de hierboven berekende verschillen kom ik uit op een financieel nadeel van € 65.737,53.”

2.8.

Bij brief van 6 januari 2011 heeft de advocaat van [eiseres] CIZ aansprakelijk gesteld voor de door Franssen berekende schade en verzocht over te gaan tot vergoeding daarvan.

3.Het geschil

3.1.

[eiseres] vordert samengevat - bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

1. een verklaring voor recht dat CIZ onrechtmatig gehandeld heeft door de besluiten d.d. 30 mei 2003, 22 oktober 2003 en 2 februari 2004 te nemen,

2. een verklaring voor recht dat CIZ onrechtmatig gehandeld heeft door de besluiten d.d. 16 april 2004 en 20 oktober 2004 te nemen,

3. veroordeling van CIZ tot schadevergoeding van de door [eiseres] geleden en nog te lijden schade als gevolg van de onder 1. bedoelde onrechtmatige daad,

4. veroordeling van CIZ tot schadevergoeding ad € 65.737,53 conform de rapportage van Franssen,

5. veroordeling van CIZ tot schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn nader op te maken bij staat

6. veroordeling van CIZ tot de kosten voor het inschakelen van Franssen ad € 749,70,

vermeerderd met rente en kosten.

3.2.

CIZ voert verweer.

3.3.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

[eiseres] maakt in deze procedure aanspraak op schadevergoeding door CIZ onder andere bestaande uit de tekorten aan PGB’s zoals berekend door Franssen. Zij stelt dat CIZ onrechtmatig heeft gehandeld nu haar besluiten op bezwaar zijn vernietigd en haar indicatiebesluiten zijn herroepen. CIZ betwist niet dat er sprake is van onrechtmatig handelen omdat haar besluiten zijn vernietigd dan wel herroepen. Aangezien de rechtbank dit ook juist acht, wordt van dit onrechtmatig handelen uitgegaan.

4.2.

CIZ heeft echter vanaf de aansprakelijkheidsstelling door [eiseres] gesteld dat [eiseres] zich tot het Zorgkantoor moet wenden om de door de CRvB vastgestelde zorgaanspraken geldend te maken. De zorg aan [eiseres] werd verstrekt in de vorm van PGB’s. Volgens CIZ zou het Zorgkantoor in principe overgaan tot uitbetaling van de tekorten aan PGB’s overeenkomstig de uitspraak van de CRvB, zij het dat [eiseres] wel verantwoording zou moeten afleggen over de door haar ingekochte zorg. Als het Zorgkantoor uitbetaalt, lijdt [eiseres] geen schade in de zin van tekorten aan PGB’s.

4.3.

Tijdens de comparitie van partijen is uitvoerig over dit punt gesproken. Het bleek dat [eiseres] eigenlijk niet had geprobeerd om haar verhoogde zorgaanspraken geldend te maken bij het Zorgkantoor, omdat ze dacht dat dat niet zou lukken. Enerzijds omdat ze ervan uitging dat PGB’s, die vooraf worden toegekend, niet achteraf kunnen worden aangevraagd. En anderzijds omdat de verantwoording (achteraf) niet goed mogelijk was. De extra zorg waar [eiseres] recht op had is geleverd door haar echtgenoot, maar deze meeruren zijn niet opgenomen in het zorgcontract dat was afgesloten tussen de echtgenoten. Dat zorgcontract was namelijk gebaseerd op de door CIZ gegeven indicatiebesluiten. CIZ heeft gemotiveerd betwist dat het alsnog aanspraak maken op de tekorten aan PGB’s bij het Zorgkantoor niet mogelijk zou zijn. Aan het einde van de comparitie hebben partijen afgesproken zich gezamenlijk te zullen inspannen om tot een oplossing te komen met het Zorgkantoor. Hiervoor is de procedure voor een periode aangehouden.

4.4.

In haar conclusie van repliek heeft [eiseres] vermeld dat er inderdaad contacten zijn geweest met het Zorgkantoor na de comparitie, allereerst een bespreking op 24 mei 2012 waarbij CIZ ook aanwezig was vanuit een bemiddelende rol. Maar [eiseres] had vervolgens op haar latere voorstel voor een pragmatische oplossing niets meer van het Zorgkantoor gehoord. [eiseres] gaf aan tegen een muur aan te lopen waardoor zij belang had bij voortzetting van de procedure tegen CIZ.

4.5.

De conclusie van repliek van [eiseres] is genomen op de rolzitting van 22 augustus 2012. Op 9 januari 2013 heeft CIZ een conclusie van dupliek ingediend. Daarin vermeldt zij dat het Zorgkantoor op 9 september 2012 een bedrag van € 50.101,60 aan [eiseres] heeft betaald. CIZ meent dat daarmee de vorderingen 1 t/m 4 van [eiseres] komen te vervallen behalve de gevorderde wettelijke rente over het bedrag aan schadevergoeding wegens tekorten aan PGB’s. Zij stelt dat zij tijdens de comparitie al heeft aangegeven bereid te zijn [eiseres] tegemoet te komen ten aanzien van de wettelijke rente over het alsnog toegekende bedrag aan PGB’s dat door het Zorgkantoor over de betreffende jaren zou worden toegewezen. CIZ heeft echter geen kopie gekregen, ondanks verschillende verzoeken daartoe, van de beschikking van het Zorgkantoor waarbij het bedrag van € 50.101,60 is toegekend. Zij stelt zich op het standpunt dat zij zonder deze beschikking niet kan overgaan tot vergoeding van de door [eiseres] gevorderde wettelijke rente omdat ze zo niet kan nagaan of het Zorgkantoor de PGB’s juist heeft berekend en of de zorg op de juiste wijze is verantwoord. Zonder beschikking is CIZ niet in de mogelijkheid daartegen zo nodig bezwaar te maken.

4.6.

De rechtbank overweegt het volgende. De stelling inzake de betaling van het Zorgkantoor aan [eiseres] kon pas bij conclusie van dupliek ingebracht kon worden in deze procedure. Hoewel CIZ de stelling heeft onderbouwd met een kopie van een bankafschrift van [eiseres] waaruit de betaling, in vier deelbetalingen, staat vermeld en de bedragen van de deelbetalingen precies overeenkomen met de door Franssen berekende tekorten aan PGB per betreffend jaar, kan de gestelde betaling in deze procedure (nog) niet als vaststaand worden aangenomen omdat [eiseres] zich daarover nog niet heeft kunnen uitlaten. De rechtbank zal [eiseres] daartoe de gelegenheid geven. [eiseres] wordt verzocht daarbij aan te geven wat dit betekent voor de onderdelen 1 t/m 4 van haar vordering. Verder verzoekt de rechtbank [eiseres], gelet op de stellingen van CIZ over de gevorderde wettelijke rente, het besluit van het Zorgkantoor dat ten grondslag ligt aan de gestelde betaling in het geding te brengen.

4.7.

[eiseres] heeft haar conclusie van repliek vooral gebruikt om het onderdeel van haar vordering dat ziet op overschrijding van de redelijke termijn nader te onderbouwen. Zij stelt dat vanaf het moment dat bezwaar is gemaakt tegen de drie primaire indicatiebesluiten het zes jaar, zes maanden en vier dagen respectievelijk zes jaar, één maand en 26 dagen respectievelijk vijf jaar, elf maanden en één dag heeft geduurd tot de einduitspraak van de CRvB. Zodoende hebben de procedures langer dan vier jaar en wel dusdanig lang geduurd - alleen al de procedure bij de CRvB heeft vier jaar in beslag genomen - dat er volgens [eiseres] sprake is van overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM Pro. Zij stelt dat deze schending volledig is te wijten aan CIZ. Hierbij heeft zij het volgende aangevoerd. CIZ heeft bij elk primair besluit andere beleidsregels gehanteerd, er waren zelfs verschillende handboeken in omloop. Door CIZ werd landelijke regelgeving verward met regionale regelgeving en toepassing van beleid. CIZ heeft zodoende onduidelijkheid gecreëerd over de toepasselijke regelgeving. Bovendien was het Werkdocument dat CIZ gebruikte niet vastgesteld door de verantwoordelijke minister. Volgens [eiseres] heeft de CRvB de zaak tot viermaal toe op zitting behandeld om duidelijkheid te krijgen over het bijbehorende beleid en de regelgeving. Verder heeft CIZ op vragen van de CRvB bij brief van 16 april 2009 pas gereageerd bij brief van 3 augustus 2009.

4.8.

CIZ geeft aan dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de fase waarin de procedures in bezwaar bij haar werden behandeld en de fase waarin de procedures in beroep en hoger beroep door de rechtbank en de CRvB werden behandeld. Zij stelt dat de procedures in bezwaar negen maanden respectievelijk zes maanden en vijf dagen respectievelijk zeven maanden hebben geduurd. Volgens CIZ is er daarmee geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn in deze fase of hooguit een minimale. Voor zover er sprake is van schendingen van de redelijke termijn in de rechterlijke fase moet [eiseres] zich tot de Staat der Nederlanden wenden met een verzoek tot schadevergoeding, aldus CIZ. Gedragingen van CIZ in deze procedures kunnen er niet toe leiden dat zij verantwoordelijk kan worden gehouden voor termijnoverschrijdingen. Het is aan de rechterlijke instanties er op toe te zien dat procedures binnen een redelijke termijn worden doorlopen. Ook een inhoudelijke complicerende factor zoals het hanteren van verschillende beleidsregels door CIZ en de wijziging van de door haar gehanteerde beleidsregels door de jaren heen, maakt CIZ nog niet verantwoordelijk voor eventuele termijnoverschrijdingen in de rechterlijke procedures.

4.9.

De rechtbank heeft gekeken naar de jurisprudentie over dit onderwerp, in het bijzonder naar uitspraken van de CRvB. Daarbij aansluiting zoekend komt de rechtbank tot de volgende beoordeling. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro vangt aan op de dag waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Die data kent de rechtbank niet precies maar aangenomen mag worden dat deze kort na de door [eiseres] genoemde data liggen waarop de verschillende bezwaarschriften zijn gediend (2 juli 2003, 11 november 2003 en 5 maart 2004). De termijn is geëindigd met de uitspraak van de CRvB op 6 januari 2010. Uitgangspunt is dat als de procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep samen niet binnen vier jaar afgehandeld zijn, er sprake is van schending van de redelijke termijn, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die de langere termijn rechtvaardigen. De rechtbank heeft in deze procedure niet veel informatie over het verloop van de procedures. In de dagvaarding leest de rechtbank wel dat er tussen de zittingen op 18 juni 2008 en 25 maart 2009 bij de CRvB nog mediation- en overlegpogingen hebben plaatsgevonden, welke periode niet meetelt. Maar nu partijen geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd als correctie op de overschrijding van de redelijke termijn en de overschrijding ook aanzienlijk is, neemt de rechtbank als vaststaand aan dat er sprake is van schending van de redelijke termijn ten aanzien van de procedures gezamenlijk bekeken.

4.10.

Vervolgens is van belang, zoals CIZ terecht heeft opgemerkt, onderscheid te maken tussen de procedure in bezwaar, waarbij het bestuursorgaan verantwoordelijk is voor een behandeling binnen een redelijke termijn, en de procedures in beroep en hoger beroep, waarbij rechterlijke instanties daarvoor verantwoordelijk zijn. Uitgangspunt in de jurisprudentie van de CRvB is dat de procedure in bezwaar niet langer dan zes maanden mag duren, de procedure in beroep niet langer dan anderhalf jaar en de procedure in hoger beroep niet langer dan twee jaar.

4.11.

De eerste procedure in bezwaar heeft geduurd van circa 2 juli 2003 tot 16 april 2004, dus langer dan zes maanden. De tweede procedure in bezwaar liep van circa 11 november 2003 tot 16 april 2003 en is daarmee binnen de redelijke (deel)termijn gebleven. Voor de derde procedure in bezwaar is dat weer niet het geval; die procedure duurde van circa 5 maart 2004 tot 20 oktober 2004. Nu mag een overschrijding in de ene fase gecompenseerd worden door een voortvarende behandeling in een volgende fase. Bij de procedure ten aanzien van het derde primaire besluit kan deze compensatie worden toegepast, omdat de behandeling van het bezwaar en het beroep samen niet langer dan twee jaar heeft geduurd (van circa 5 maart 2004 tot 6 oktober 2005). De rechtbank komt op grond van het voorgaande dus tot een schending van de redelijke termijn door CIZ bij de behandeling van het bezwaar tegen het eerste primaire besluit.

4.12.

De stellingen van [eiseres] lijken echter vooral gericht op de lange duur van de procedure bij de CRvB. Zij acht CIZ daarvoor, kennelijk zelfs geheel, aansprakelijk. De verantwoordelijkheid voor een afhandeling van de procedure in hoger beroep binnen redelijke termijn ligt echter bij de CRvB en niet bij CIZ. Als het juist is dat CIZ onduidelijkheid heeft gecreëerd over de toepasselijke regels, zoals [eiseres] heeft aangevoerd, is daarmee nog niet gezegd dat hierdoor de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt. Bovendien verandert dat niets aan het feit dat het de taak van de CRvB was toe te zien op een voortvarende afhandeling. In de jurisprudentie van de CRvB over de redelijke termijn heeft de rechtbank ook geen aanknopingspunten gevonden voor een dergelijke vorm van medeaansprakelijkheid van het bestuursorgaan bij een overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. Gezien voorgaande overwegingen verwerpt de rechtbank het standpunt van [eiseres] op dit punt. Vergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is in deze procedure verder niet aan de orde nu de Staat hierbij geen partij is. [eiseres] had dit in de bestuursrechtelijke procedure wel aan de orde kunnen stellen, dan had de CRvB de Staat bij die procedure kunnen betrekken. [eiseres] kan zich hiervoor overigens nog steeds tot de bestuursrechter wenden doen.

4.13.

[eiseres] vordert schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn nader op te maken bij staat. Zij heeft echter niet duidelijk gemaakt, wat wel op haar weg lag, waarom de schade niet in deze procedure begroot zou kunnen worden. De rechtbank neemt aan dat het gaat om een vergoeding voor de frustratie en spanning die [eiseres] heeft ervaren door de lange duur van de procedure. De rechtbank ziet niet in waarom deze schade nog niet begroot zou kunnen worden en is van oordeel dat verwijzing naar een schadestaatprocedure niet nodig is. De schade zal dus begroot moeten worden. Hiervoor is in de jurisprudentie van de CRvB een tarief ontwikkeld, namelijk € 500,- per zes maanden, of gedeelte daarvan, overschrijding. Op grond van voorgaande overwegingen zou toepassing van dit tarief leiden tot een vergoeding van € 500,-.

Nu partijen zich nog niet hebben uitgelaten over de hoogte van de schade zal de rechtbank hen hiertoe de gelegenheid geven voor een beslissing wordt genomen op dit punt.

4.14.

[eiseres] vordert ook vergoeding van de kosten die zij heeft moeten maken voor de inschakeling van Franssen, te weten € 749,70. De rechtbank is van oordeel dat deze kosten, ter vaststelling van schade als bedoeld in artikel 6:96 lid 2 sub b BW Pro, gezien kunnen worden als een gevolg van het onrechtmatig handelen van CIZ. Zowel de aanleiding om deze kosten te maken als de hoogte daarvan acht de rechtbank redelijk. Nu CIZ ook geen specifiek verweer op dit punt heeft gevoerd zal de rechtbank dit onderdeel van de vordering toewijzen. De gevorderde wettelijke rente vanaf de dag van dagvaarding (19 juli 2011) over deze kosten zal als niet weersproken en niet ongegrond ook worden toegewezen.

4.15.

Het onderdeel van de vordering van [eiseres] tot vergoeding van buitengerechtelijke incassokosten ad € 904,- zal - mede gelet op de door deze rechtbank gevolgde aanbevelingen van het Rapport Voorwerk II - worden afgewezen. [eiseres] heeft immers niet gesteld dat kosten zijn gemaakt die betrekking hebben op verrichtingen die meer omvatten dan een enkele (eventueel herhaalde) aanmaning, het enkel doen van een (niet aanvaard) schikkingsvoorstel, het inwinnen van eenvoudige inlichtingen of het op gebruikelijke wijze samenstellen van het dossier. De kosten waarvan [eiseres] vergoeding vordert, moeten dan ook worden aangemerkt als betrekking hebbend op verrichtingen waarvoor de proceskostenveroordeling wordt geacht een vergoeding in te sluiten.

4.16.

De rechtbank zal de zaak verwijzen naar de hierna te vermelden roldatum voor het nemen van een akte door [eiseres] over de onderwerpen als vermeld onder 4.6. en 4.13. Vervolgens zal CIZ een antwoordakte mogen nemen. De rechtbank geeft partijen in overweging op basis van dit tussenvonnis een minnelijke regeling te treffen.

4.17.

Houdt iedere verdere beslissing aan.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

bepaalt dat de zaak weer op de rol zal komen van
3 juli 2013voor het nemen van een akte door [eiseres] over hetgeen is vermeld onder 4.6. en 4.13., waarna de wederpartij op de rol van twee weken daarna een antwoordakte kan nemen,

5.2.

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.M. Eelkema en in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2013.