Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 10/987
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[naam],
gevestigd te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, voorheen de Minister van Verkeer en Waterstaat,
gevestigd te ‘s-Gravenhage,
verweerder.
I. Procesverloop
Eiseres heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van 12 oktober 2010 van verweerder (het bestreden besluit).
Het beroep is op 8 november 2011 ter zitting behandeld. Voor eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden ing. L. Harpe MSc en P.C. Begthel.
II. Overwegingen
1. Eiseres exploiteert een mosselkweekbedrijf. Sinds 2006 experimenteert zij met een mosselzaadinvanginstallatie (mzi). Eén van deze installaties heeft in de periode van 2006
tot en met einde 2009 in de Oosterschelde gelegen, op de locatie Mastgat 15. Voor die mzi heeft eiseres op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) van de Minister van Verkeer en Waterstaat vergunningen verkregen, laatstelijk tot en met 31 december 2009.
2. Op 21 december 2009 heeft eiseres opnieuw een aanvraag voor een Wbr-vergunning ingediend voor het plaatsen en exploiteren van een mzi op de locatie Mastgat 15. Bij besluit van 21 juni 2010 is de gevraagde vergunning geweigerd. Hiertegen heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend.
3. Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. De vergunning is geweigerd uit oogpunt van een veilig en doelmatig gebruik van het waterstaatswerk. De locatie Mastgat 15 ligt aan de drukke scheepvaartroute van de Rijn-Scheldeverbinding, een hoofdtransportas. Het beleid van Rijkswaterstaat is om geen obstakels langs hoofdtransportassen toe te staan, omdat zij een risico voor de scheepvaart vormen. Dit beleid geldt in heel Nederland. Eerder is wel een vergunning verleend omdat het ging om een tijdelijk experiment met een nieuwe techniek. Verschillende belanghebbenden, waaronder eiseres en de recreatievaart, hebben nadrukkelijk ingestemd met die vergunningverlening in verband met het tijdelijke karakter van het experiment. Bij het overleg dat heeft plaatsgevonden over het voortzetten van de experimenten kwamen vooral vanuit de recreatievaart grote bedenkingen naar voren. Het belang van de recreatievaart is in zoverre meegewogen dat Rijkswaterstaat tot taak heeft het veilig en doelmatig gebruik van het waterstaatswerk te verzekeren. Bij de locatie Mastgat 15 is sprake van druk scheepvaartverkeer en vaak kruisend en ook buiten het betonde vaarwater varend recreatieverkeer. De door eiseres genoemde andere locaties zijn nautisch niet vergelijkbaar omdat beroepsvaart en recreatievaart daar elkaar niet kruisen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat er in 2009 twee incidenten zijn geweest, waarvan één op deze locatie. Het losslaan van een mzi is nooit uit te sluiten volgens verweerder.
4. Eiseres wenst de locatie Mastgat 15 te behouden omdat deze uitermate geschikt is gebleken voor een mzi: er is hier voldoende diepte en de stroomsnelheden zijn voldoende laag. Bovendien heeft de locatie het voordeel van een beschutte ligging. Deze factoren zijn doorslaggevend voor een succesvolle exploitatie. Eiseres stelt dat verweerder in dit geval haar keuze niet voldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft in zijn overwegingen niet betrokken dat eiseres een experimenteerder was en is. Er is in de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in nieuwe technieken. Daarom is voor de groep investeerders een afzonderlijke regeling getroffen. Die komt erop neer dat experimenteerders de gelegenheid hebben gekregen hun experimenten voor de periode 2010 tot en met 2013 te mogen voortzetten om hun investering te kunnen terugverdienen. Als het experimentele karakter van de mzi’s in de periode 2006 tot en met 2009 reden was om van het beleid af te wijken, is onbegrijpelijk waarom dat in de daaropvolgende periode van vier jaar in strijd zou zijn met datzelfde beleid. In de vergunningen is door middel van voorschriften voor betonning de veiligheid van de scheepvaart gegarandeerd. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom diezelfde voorschriften niet meer volstaan. De kans op belemmering van de scheepvaart is klein. Dat is in de afgelopen 4 jaar gebleken. Voor een andere, vergelijkbare locatie in de Rijn-Scheldeverbinding is wel een vergunning verleend. Dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het standpunt van verweerder dat beide locaties nautisch niet vergelijkbaar zijn is feitelijk onjuist. Regelmatig kruist het recreatieverkeer, dat intensief gebruik maakt van de sluis bij Bruinisse, de doorgaande beroepsvaart. Eiseres verzoekt het bestreden besluit te vernietigen.
5. De rechtbank overweegt het volgende.
Artikel 2, leden 1 en 2, van de Wbr luidt:
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 3 van de Wbr luidt:
1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
6. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft voor de periode 2005-2020 schelpdiervisserijbeleid vastgesteld met als doel de schelpdiervisserij duurzamer te maken. De mosselsector heeft daartoe een nieuwe techniek ontwikkeld: de mzi. Op grond van het interimbeleid van LNV heeft eiseres geëxperimenteerd met een mzi op de locatie Mastgat 15.Voor de periode 2010 tot en met 2013 heeft de minister van LNV het “Beleid mosselzaadinvanginstallaties” vastgesteld. Dit beleid is voorbereid in overleg met vele belanghebbenden, waaronder Rijkswaterstaat Zeeland. Rijkswaterstaat Zeeland heeft daarbij het standpunt ingenomen dat mzi’s naast de hoofdtransportassen van de scheepvaart geweerd dienen te worden. De locatie Mastgat is niet opgenomen in het beleid van LNV.
7. Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) mag een bestuursorgaan een vaste gedragslijn die niet is neergelegd in een beleidsregel volgen, mits het bestuursorgaan de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert.
8. De rechtbank is van oordeel dat de vaste gedragslijn van verweerder dat ten behoeve van een veilig en doelmatig gebruik geen obstakels op een hoofdtransportas zijn toegestaan, niet onredelijk is. Van deze vaste gedragslijn is verweerder afgeweken om eiseres en anderen gelegenheid te geven te experimenteren met een mzi. Het experiment zag dan ook niet alleen op de invang van mosselzaad, maar ook op het aspect veiligheid. De tijdelijkheid van het experiment stond van te voren tussen de betrokken partijen vast. Bij het overleg over voortzetting van het experiment is gebleken dat er van de zijde van de recreatievaart bedenkingen waren ten aanzien van de locatie Mastgat 15. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting is niet bestreden dat er ter plaatse druk scheepvaartverkeer is waarbij beroepsvaart en recreatievaart elkaar geregeld kruisen. Ter zitting is komen vast te staan dat ook bij de locatie Mastgat 15 in 2009 een incident is voorgevallen waarbij stukken van de mzi zijn losgeslagen. [naam] heeft daarop de mzi aangepast met een tweede, extra lijn waaraan de vlotten zijn bevestigd. Gezien de ervaringen opgedaan in de eerste periode van het experiment op Mastgat 15 en gelet op het zwaarwegend algemeen belang van een veilig en doelmatig gebruik van de Rijn-Scheldeverbinding is de rechtbank van oordeel dat de weigering van verweerder om een vergunning te verlenen voor het vervolgen van het experiment met een mzi op Mastgat 15 niet onbegrijpelijk is en niet onredelijk is.
9. Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank, dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat bij de mzi bij Oude Tonge aan de kant van de mzi geen kruising van beroepsvaart en recreatievaart plaatsvindt. In zoverre is geen sprake van een gelijke situatie met de mzi op de locatie Mastgat 15.
Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel wordt verworpen.
10. Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel, dat verweerder terecht de vergunning heeft geweigerd voor de locatie Mastgat 15. In zoverre is het beroep ongegrond.
Dit laat echter onverlet dat bij de beslissing op bezwaar had moeten worden bezien op welke wijze eiseres als experimenteerder compensatie had moeten worden geboden om in de gelegenheid te worden gesteld haar investering te kunnen terugverdienen. Nu dit niet is gebeurd, is het bestreden besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd en dient het vernietigd te worden. Het beroep is wat dit onderdeel betreft derhalve gegrond.
11. Bij de heroverweging dient het volgende in aanmerking te worden genomen.
Verweerder heeft niet bestreden dat een afzonderlijke regeling is getroffen voor experimenteerders voor de periode 2010 tot 2013 om hun investering terug te verdienen. Eiseres heeft in dit kader de locatie Neeltje Jans toegewezen gekregen, maar haar bezwaar tegen die toewijzing is gegrond verklaard. Hierna is aan eiseres de locatie Vondelingenplaat toegewezen. Het gevolg van die gang van zaken is geweest dat een jaar experimenteren niet heeft kunnen plaatsvinden. Dit is in strijd met de opzet van compensatieregeling om het experiment met mzi’s nog eens vier jaar uit te voeren.
12. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.748,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte, van twee proces-handelingen in de bezwaarfase en van twee proceshandelingen in de beroepsfase.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,- (tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseres begroot op € 1.748,- (zeventienhonderdachtenveertig euro), te betalen door verweerder aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Ente als voorzitter en mr. dr. J.C.K.W. Bartel en
mr. W.H.C. van Eck als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt als griffier
en op 26 januari 2012 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Nota bene:
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: 26 januari 2012