Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 11/222
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[naam],
wonende te [plaats],
eiser,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen,
verweerder
I. Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van verweerder van 9 maart 2011 (hierna: het bestreden besluit).
Op 1 september 2011 is het beroep behandeld ter zitting. Eiser is daar in persoon verschenen. Verweerder heeft bij brief van 29 juli 2011 meegedeeld zich ter zitting niet te zullen laten vertegenwoordigen. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
II. Overwegingen
1. Eiser is bij verweerder werkzaam als beleidsmedewerker A (afdeling Bedrijfsvoering, cluster Juridische Zaken).
2. Per 1 juli 2010 heeft verweerder een nieuw beoordelingssysteem ingevoerd. In dat kader wordt per 1 januari 2010 voor het eerst een jaargesprekkencyclus gehouden, die bestaat uit een planningsgesprek, een voortgangsgesprek en een evaluatiegesprek. Het evaluatiegesprek kan worden gezien als een beoordelingsgesprek.
3. Op 18 november 2010 heeft een evaluatiegesprek met eiser plaatsgevonden. De personeelsbeoordeling over 2010 is opgesteld door [naam 1], operationeel leidinggevende Juridische Zaken bij verweerder.
4. In de beoordeling zijn 2 punten voor het onderdeel kwaliteit en kwantiteit en 2 punten voor het onderdeel competentieprofiel vastgesteld, met als totaalscore 4 (voldoende). Op een schaal van 1 tot 3 houdt score 2 in: “Voldoet op hoofdlijnen aan competentieprofiel, er wordt naar tevredenheid in het competentieprofiel gefunctioneerd.” De toelichting op het eerste onderdeel luidt: “[naam] is inzetbaar op alle terreinen van juridische zaken. Hij handelt zaken inhoudelijk correct af.” De toelichting op het tweede onderdeel luidt: “In de daarbij gehanteerde aanpak en qua competenties (met name op het gebied van samenwerken en communicatie) heeft [naam] zich sterk verbeterd.” Op 25 november 2010 heeft de beoordelaar het formulier evaluatiegesprek ondertekend. Tevens heeft zij opgeschreven dat eiser heeft aangegeven de beoordeling niet te willen ondertekenen.
5. Nadat eiser zijn bedenkingen tegen de beoordeling van 18 november 2010 heeft ingediend, is hij op 17 december 2010 in de gelegenheid gesteld deze mondeling toe te lichten in bijzijn van de algemeen directeur, de beoordelaar en een P&O-adviseur.
6. In het gespreksverslag van 17 december 2010 is onder meer vermeld: “Ten aanzien van de informatie over het functioneren, geeft zij ([naam 1]) aan dat zij van de burgemeester feedback heeft gekregen over het functioneren van de heer [naam]. Zij heeft ook aan de managers om een waardering gevraagd van het cluster Juridische Zaken.”
7. Bij besluit van 23 december 2010 is de beoordeling ongewijzigd vastgesteld.
8. Artikel 4.3 van de Beleidslijn ‘beoordelen en flexibel belonen’ (hierna: de Beleidslijn) luidt: “Er zijn situaties denkbaar dat het opmaken van een reële beoordeling niet mogelijk is. Denk hierbij aan ziekte, tragiek in persoonlijke levenssfeer ed. De beoordeling wordt in een dergelijke situatie neutraal (score 4) opgemaakt. De leidinggevende bepaalt samen met de P&O-adviseur of er sprake is van een situatie van overmacht.”
9. Het tegen het besluit van 23 december 2010 gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit gegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder overwogen dat het inherent is aan het feit dat in 2010 voor het eerst de complete jaargesprekkencyclus is doorlopen, dat er in sommige gevallen sprake is van een aantal onvolkomenheden en dat dit - gelet op het bezwaarschrift van eiser - in dit geval ook in meer of mindere mate het geval zou kunnen zijn. Vervolgens is bij het bestreden besluit de beoordeling over 2010 - op grond van artikel 4.3 van de Beleidslijn - vastgesteld op een neutrale score van 2 punten per onderdeel.
10. Eiser kan zich daar niet mee verenigen. Eiser handhaaft zijn gronden in bezwaar, die - zakelijk weergegeven - luiden als volgt:
- Niet is gemotiveerd hoe de beoordeling tot stand is gekomen. Onduidelijk is wie de informanten waren. Door geen medewerkers die in een functionele verhouding tot eiser staan te vragen naar hun mening over zijn functioneren, is de beoordeling onzorgvuldig tot stand gekomen.
- De operationeel leidinggevende beschikt niet over vakinhoudelijke kennis en heeft zelf meegedeeld de kwaliteit en kwantiteit van het werk van eiser niet te kunnen beoordelen. Desondanks is zij daar toch toe overgegaan.
- Eiser wordt ten onrechte verweten dat hij het geleidelijk ingevoerde fenomeen ‘stafoverleg’ niet kent; zijn leidinggevende had hem daarover moeten informeren.
Daarnaast voert eiser in beroep - zakelijk weergegeven - het volgende aan:
- Eiser is ten onrechte niet gehoord. Eiser is uitgenodigd voor de hoorzitting op 14 maart 2011, maar verweerder heeft zonder nadere uitleg afgezien van het horen van eiser en heeft al op 9 maart 2011 een beslissing op bezwaar genomen.
- Het bestreden besluit is gebaseerd op 4.3 van de Beleidslijn. Dat is onjuist; deze beleidslijn is geen beleidsregel als bedoeld in 1:3, vierde lid, jo 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), maar een beleidsnotitie.
- Bovendien is geen sprake van de in 4.3 van de Beleidslijn bedoelde situatie van ziekte of tragiek in persoonlijke levenssfeer.
- Op grond van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (LJN: BJ3480) moet het totale beeld van het feitelijk functioneren het beoordelingsbesluit rechtvaardigen. In dit geval is het feitelijk functioneren in het geheel niet in beeld gebracht.
11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser alleen bezwaar maakt tegen de procedurele aspecten van de beoordeling en niet tegen het feit dat hem tweemaal de score 2 is toegekend. Om een discussie te vermijden over de vraag welke eisen aan een beoordelaar gesteld moeten worden, is het bezwaar gegrond verklaard en is een neutrale beoordeling met een totaalscore van 4 punten (voldoende) vastgesteld. Nu daarmee tegemoet is gekomen aan de bezwaren van eiser, was het niet nodig advies van de bezwarencommissie in te winnen.
De rechtbank overweegt als volgt.
12. De rechtbank is van oordeel dat eiser voldoende procesbelang heeft bij de onderhavige procedure, gelet op zijn verklaring ter terechtzitting dat indien de beoordeling wel op de juiste wijze tot stand zou zijn gekomen, dit mogelijk in een hogere score dan een neutrale score zou hebben geresulteerd. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat hij met deze procedure wil bereiken dat een nieuwe beoordeling over 2010 wordt opgesteld, waarbij feedback wordt gevraagd aan diverse informanten met wie hij in 2010 dagelijks samenwerkte.
13. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat op bezwaar wordt beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Artikel 7:3, aanhef en sub d, van de Awb bepaalt dat van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien, indien aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen.
14. Op grond van vaste jurisprudentie wordt groot belang gehecht aan het horen tijdens de bezwaarprocedure en verhindert reeds de geringste twijfel betreffende de vraag of volledig aan het bezwaar wordt tegemoetgekomen, dat (zonder nadere stappen) van het horen wordt afgezien.
15. In dit geval is na gegrondverklaring van het bezwaar, een nieuw besluit genomen, met hetzelfde resultaat als het primaire besluit, namelijk een neutrale score (2) op beide onderdelen. Nu de bezwaren zien op het ontbreken van een inhoudelijke onderbouwing van de beoordeling en de wijze waarop de beoordeling tot stand is gekomen, staat naar het oordeel van de rechtbank niet buiten twijfel dat volledig aan het bezwaar is tegemoetgekomen. Verweerder heeft eiser dan ook ten onrechte niet gehoord en heeft de in artikel 7:2 van Pro de Awb vervatte hoorplicht geschonden. Reeds hierom dient het bestreden besluit - onder gegrondverklaring van het beroep - te worden vernietigd.
16. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Bij het nemen van die nieuwe beslissing, dient verweerder het volgende acht te nemen.
17. De rechtbank is van oordeel dat aan het primaire beoordelingsbesluit diverse gebreken kleven. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
18. In de Beleidslijn zijn in punt 3 de wijzigingen ten opzichte van het tot 2010 geldende beleid vermeld. Daarin is onder punt 3b ‘Verandering ten aanzien van de intersubjectiviteit bij de toepassing van beoordelingen’ onder meer vermeld: “Om (zonodig) het beeld over het functioneren van een medewerker te verbreden is het mogelijk om ook andere functionarissen te betrekken die functionele contacten hebben met de betreffende medewerker (zogenaamde 360 graden feedback). Openheid naar de beoordeelde ten aanzien van de mening van degene die feedback geeft is het uitgangspunt. De vorm waarin de feedback wordt gevraagd kan variëren. Uitgangspunt is een schriftelijke vastlegging. (…).”
19. Artikel 4 van Pro het op 1 januari 2010 in werking getreden Reglement personeelsbeoordeling gemeente Vlissingen (hierna: het Reglement) luidt: “De beoordelaar vraagt overeenkomstig de afspraken in het planningsgesprek dan wel op eigen initiatief andere medewerkers binnen de organisatie die in een functionele verhouding tot de medewerker staan om hun zienswijze over (onderdelen van) het functioneren van de medewerker te geven. Uitgangspunt is een schriftelijke vastlegging. Bij de beoordeling van medewerkers wordt in ieder geval de operationeel leidinggevende c.q. de coördinator geraadpleegd. De beoordelaar blijft verantwoordelijk voor de concept-beoordeling.”.
20. De personeelsbeoordeling is opgemaakt door [naam 1], operationeel leidinggevende van eiser. Eiser heeft onweersproken gesteld dat [naam 1] zelf heeft aangegeven het werk van eiser niet inhoudelijk te kunnen beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat nu [naam 1] niet over vakinhoudelijke kennis beschikt, vastgesteld moet worden dat zij onvoldoende zicht heeft op in ieder geval een deel van de functievervulling en dat het belang van het betrekken van informanten bij de beoordeling daardoor zwaarder gaat wegen. Hoewel uit artikel 4 van Pro het Reglement geen directe plicht tot het raadplegen van anderen dan de operationeel leidinggevende kan worden afgeleid, is de rechtbank van oordeel dat de op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb vereiste zorgvuldigheid bij de voorbereiding van besluiten met zich meebrengt dat dat in dit geval dient te gebeuren. Tevens is daarbij van belang dat het Reglement voorschrijft dat schriftelijke vastlegging van gevraagde feedback het uitgangspunt dient te zijn.
21. Verweerder heeft zich in de primaire beslissing op het standpunt gesteld dat ten aanzien van het functioneren van eiser wel degelijk informatie is ingewonnen. In het onder 5 bedoelde gespreksverslag is vermeld dat van de burgemeester feedback is gekregen en dat aan de managers om een waardering is gevraagd van het cluster Juridische Zaken.
22. De rechtbank overweegt dat niet gebleken is dat de van de burgemeester verkregen feedback schriftelijk is vastgelegd. Evenmin is inzichtelijk gemaakt wat die feedback inhoudt. Tevens is niet inzichtelijk gemaakt aan welke managers feedback is gevraagd, of (één van de) managers feedback (heeft/)hebben gegeven en indien dat het geval is, wat die feedback inhoudt. In dit verband is tevens de door eiser overgelegde e-mailwisseling van 13 januari 2011 tussen eiser en [naam 2] (manager Beheer Leefomgeving) van belang. Daarin komt de vraag aan de orde of [naam 2] eiser moet beoordelen. In haar e-mail aan eiser is onder meer vermeld: “Ze ([naam 1]) heeft het me wel gevraagd, maar ik heb daar geen antwoord op gegeven, evenals de OL-en (lees: operationeel leidinggevenden) van mijn afdeling en de andere managers. Zonder van tevoren geformuleerde uitgangspunten vonden wij het een beetje vreemd om medewerkers van andere afdelingen zo maar te beoordelen. Dat vind ik nog steeds overigens.”
23. Uit het voorgaande volgt dat een nieuwe beoordeling zal moeten worden opgesteld. Daarbij overweegt de rechtbank dat niet valt in te zien waarom over het jaar 2010 geen reële beoordeling meer zou kunnen worden opgesteld. De situatie waarop artikel 4.3 van de Beleidslijn ziet, is in dit geval niet aan de orde.
24. Bij het opstellen van die nieuwe beoordeling is van belang dat conform het onder overweging 18 genoemde beleid en het onder overweging 19 genoemde artikel 4 van Pro het Reglement, feedback wordt gevraagd aan medewerkers die functionele contacten met eiser hadden in 2010 en dat deze feedback schriftelijk wordt vastgelegd. Eiser heeft in dit verband ter zitting aangevoerd dat bijvoorbeeld gedacht zou kunnen worden aan [naam 3] (Hoofd afdeling Publiekszaken) en diverse collega’s uit werkgroepen waarvan eiser deel uitmaakte.
25. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het door eiser betaalde griffierecht te worden vergoed. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
III. Uitspraak
De rechtbank Middelburg
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. A.W. Ente, als voorzitter, en mrs. W.H.C. van Eck en P.M. van Dijk, als leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Evenhuis, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2011.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 13 oktober 2011