Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 10/729
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. W.P.N. Remie, advocaat te Tilburg,
tegen
De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
(als rechtsopvolger van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2009 heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van
€ 56.188,00 wegens overtreding van de Meststoffenwet.
Bij besluit van 19 juli 2009 heeft verweerder het door eiser ingestelde bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete gematigd tot € 30.375,00.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het beroep is op 31 maart 2011, gelijktijdig met de het beroep dat is geregistreerd onder procedurenummer 10/633, behandeld ter zitting. Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. B. Raven.
II. Overwegingen
1. Eiser exploiteert een akkerbouw- en veeteeltbedrijf in Poortvliet.
2. Bij een controle van de gebruiksnormen op grond van de Meststoffenwet (hierna: Msw) over het jaar 2007 is bevonden dat de op of in de landbouwgronden die tot het akkerbouw¬bedrijf van eiser behoren, gebrachte hoeveelheid meststoffen de fosfaatgebruiksnormen met 5.108 kilogram fosfaat hebben overschreden. Voor deze overschrijding van de fosfaatgebruiks¬normen heeft verweerder eiser bij besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 56.188,-. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit, onder matiging van de boete tot een bedrag van € 33.750,-, gehandhaafd.
3. In geschil is het antwoord op de volgende vragen:
a. zijn de fosfaatgebruiksnormen overschreden;
b. is de boete terecht aan eisers opgelegd;
c. is de boete in voldoende mate gematigd.
4. Eiser beantwoordt deze vragen ontkennend. Hij voert daartoe – samengevat en voor zover van belang – aan dat het gebruik van de door verweerder vastgestelde hoeveelheid compost onvoldoende is aangetoond. Hij heeft materiaal ter verbetering van de grond aan¬gebracht. De leverancier van dit product, Comgoed B.V. (hierna: Comgoed), heeft hem bij herhaling verzekerd dat dit product niet meetelt binnen de gebruiksnormen van de Msw. Om deze reden heeft hij ook geen afleveringsbewijzen voorgelegd gekregen. Hij heeft het materiaal dan ook terecht niet meegenomen in de mestboekhouding. Tevens voert eiser aan dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden nu de grond waarop het grondverbete¬rings¬product is aangebracht niet bij hem in gebruik was en derhalve niet tot zijn bedrijf behoorde. Ten slotte voert hij aan dat de boete op grond van afwezigheid van alle schuld, het vertrouwensbeginsel, het ontbreken van milieuschade, het overschrijden van de beslis¬termijn en bijzondere omstandigheden moet worden gematigd tot een symbolisch bedrag. Het kan hem niet worden verweten dat hij de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Hij heeft met Comgoed een overeenkomst gesloten voor een grondverbeteringsproject en het was hem niet bekend dat de door Comgoed aangeleverde grond compost bevatte welke in het kader van de fosfaatgebruiksnorm mee zou tellen. Uit het feit dat hij geen afleveringsbe¬wijzen heeft ondertekend en dat collega boeren af en toe een vervoersdocument te zien kregen met daarop vermeld “grond” mocht hij opmaken dat de uitvoering van het project ook gebeurde in overeenstemming met de toezeggingen van Comgoed. Het was hem bekend dat zijn gebruiksnorm voor compost was verbruikt en hij derhalve geen ruimte meer had extra compost op de gronden aan te brengen. Comgoed en Milieucentrum Bergschenhoek hebben bij monde van [persoon] toegezegd de benodigde administratieve handelingen te verrichten om uitvoering te kunnen geven aan het bodemverbeteringsproject. Hij heeft inzage gehad in het verslag van 29 mei 2009 van Comgoed met de Dienst Regelingen over het gebruik van bodemverbeteraars. Onder het kopje “Gasunie” wordt de procedure beschreven die Comgoed had moeten voeren om een bodemverbeteringsproject uit te voeren. Thans is hem gebleken dat dit zogenaamde voeren van projecten al langer onderwerp van discussie tussen Comgoed en verweerder was. In het door hem overgelegde mailverkeer stelt Comgoed voor om de projecten op naam van Comgoed uit te voeren en op te bergen in een map. Onduidelijk is of verweerder hierover richting Comgoed duidelijke richtlijnen heeft gegeven om misleiding van of dwaling bij deelnemers aan grondverbeteringsprojecten te voorkomen. Een en ander onderstreept nogmaals dat hij geen meststoffen af heeft willen nemen van Comgoed.
5. Verweerder beantwoordt de onder overweging drie vermelde vragen bevestigend en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Hij voert hiertoe – samengevat en voor zover van belang – aan dat in het aanvullende beroepschrift nagenoeg letterlijk de gronden van bezwaar zijn herhaald. In het bestreden besluit is verweerder hier reeds afdoende op ingegaan. Het beroep is dan ook als bestrijding van de motivering van het besluit onvoldoen¬de onderbouwd. Voorts voert hij aan dat het bestreden besluit op de juiste wijze tot stand is gekomen en dat er geen reden is om over te gaan tot nadere matiging van de opgelegde boete.
De rechtbank neemt het volgende in aanmerking.
6. Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Voor overtredingen die in 2007 hebben plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.
7. Artikel 7 van de Msw (oud) bepaalt: het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
In artikel 8 van de Msw (oud) is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 11 van de Wsm (oud) luidt voor zover van belang:
1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
a. 110 kilogram fosfaat in 2006;
b. 105 kilogram fosfaat in 2007;
c. 100 kilogram fosfaat in 2008.
2. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
a. 95 kilogram fosfaat in 2006, waarvan ten hoogste 85 kilogram fosfaat in de vorm van dierlijke meststoffen;
b. 90 kilogram fosfaat in 2007, waarvan ten hoogste 85 kilogram in de vorm van dierlijke meststoffen;
c. 85 kilogram fosfaat in 2008.
Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een boete opleggen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 52 van de Msw (oud) wordt geen boete opgelegd voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw (oud) luidt:
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
De rechtbank overweegt het volgende.
Overschrijding fosfaatgebruiksnormen
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het opleggen van de boete uit heeft mogen gaan van de bevindingen van het controlerapport en mitsdien van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 5.108 kilogram fosfaat. Eiser heeft de bevindingen van het controlerapport onvoldoende gemotiveerd bestreden. In de stukken zijn geen aanknopings¬punten te vinden dat de overschrijding minder heeft bedragen dan de in aanmerking genomen 5.108 kilogram fosfaat. Verweerder heeft de oppervlakte landbouwgrond en de teelt van de gewassen gebaseerd op de door eiser ingezonden ‘Gecombineerde Opgave 2007’ en de door eiser aan de controleurs van verweerder verstrekte nadere inlichtingen en bescheiden. Verweerder mag bij de beoordeling of sprake is van een overtreding van de Msw uitgaan van de gegevens die de gebruiker van meststoffen zelf verstrekt. Indien eiser van oordeel is dat de door hem verstrekte gegevens onjuist zijn, is het aan eiser om daartoe het bewijs te leveren (Memorie van Toelichting wetsvoorstel invoering gebruiksnormen, TK 2004-2005, 29 930, nummer 3, paragraaf 7). Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door verweerder gehanteerde – en door hemzelf aangeleverde – gegevens niet juist waren.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
9. Voor zover eiser onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 15 mei 2009 (LJN: BC2868) heeft betoogd dat afname van dierlijke meststoffen een actieve betrokken¬heid van de afnemer impliceert en dat in het systeem van de wet meststoffen die zonder bewilliging van de heffingsplichtige door een intermediaire ondernemer op de tot het bedrijf van de heffingsplichtige behorende grond zijn gestort, niet zijn te beschouwen als het feite¬lijk afnemen van meststoffen, is de rechtbank van oordeel dat de desbetreffende toestemming ook uit andere feiten en omstandigheden kan worden afgeleid. Nu eiser niet alleen heeft berust in de levering, maar ook de compost zelf over het land heeft verspreid is verweerder er op goede gronden vanuit gegaan dat eiser in heeft gestemd met de levering van compost. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel, dat verweerder terecht aan eiser een boete heeft opgelegd. Hetgeen meer en overigens terzake is aangevoerd kan niet tot een andersluidend oordeel leiden. Het beroep is in zoverre ongegrond.
10. Matiging van de boete
10. De hoogte van de in dit geval op te leggen boete volgt uit het bepaalde in artikel 57 van de Msw. Artikel 59 van de Msw biedt echter de mogelijkheid om deze boete in geval van bijzondere omstandigheden te matigen.
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser bij de afname van meststoffen een eigen verantwoordelijkheid en dient hij zich er – zeker wanneer zijn gebruiksquotum (nagenoeg) volledig benut is – van te vergewissen dat hij het quotum niet overschrijdt. De omstandig¬heid dat hij geen afleveringsbewijzen heeft ontvangen, doet hier niet aan af. Van een situatie waarin de overschrijding van de fosfaatnormen in het geheel niet aan eiser is toe te rekenen is dan ook geen sprake. Wel is naar het oordeel van de rechtbank sprake van bijzon¬dere omstandigheden in die zin dat van een verminderde verwijtbaarheid kan worden gesproken. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende. Ter zitting heeft eiser onweer¬sproken gesteld dat Comgoed een grote speler is in de wereld van compost, alsmede dat er contacten zijn (geweest) tussen Comgoed en de Dienst Regelingen. Comgoed heeft door te verwijzen naar de veelvuldige contacten met de Dienst Regelingen en de Algemene Inspectiedienst (AID) het vertrouwen van klanten gewekt dat de overeenkomst aanvaard was door de Dienst Regelingen. Deze handelswijze van Comgoed, die door de Dienst Regelingen niet is tegengegaan, bepaalt naar het oordeel van de rechtbank mede de verwijtbaarheid van eiser bij de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Met deze mate van verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende rekening gehouden door de door verweerder toegepaste matiging van 25%. Gelet hierop is het beroep gegrond.
12. Gelet op de feiten en omstandigheden, zoals deze in de onderhavige zaak zijn komen vast te staan, alsmede hetgeen overigens in beroep is aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat een matiging van 50% redelijk en billijk is. Voor matiging tot een symbolisch bedrag is naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding nu sprake is van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm en daarmee het milieu schade is toegebracht.
13. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boete betreft voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuurs¬recht, doende wat verweerder had moeten doen, de bestuurlijke boete matigen tot 50% van het oorspronkelijk opgelegde boetebedrag. De rechtbank bepaalt de door eisers aan verweer¬der te betalen boete derhalve op een bedrag van € 22.500, welk bedrag tevens verminderd dient te worden met 10% matiging in verband met de over¬schrijding van de beslistermijn, hetgeen per saldo leidt tot een boete van € 20.250,-.
14. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 784,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen. Tevens zal verweerder worden opgedragen het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep gegrond, voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boete betreft;
vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
bepaalt de door eiser aan verweerder te betalen boete op € 20.250,- (twintigduizend en tweehonderdenvijftig euro);
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (honderenvijftig euro) vergoedt;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op
€ 784,00,- (zevenhonderdenvierentachtig euro), te betalen door verweerder aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.I. Sinack als voorzitter en mr. J.C.K.W. Bartel en
mr. M.C.J. Batenburg-van Rijswijk als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos als griffier en op 9 juni 2011 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Nota bene:
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: 9 juni 2011