Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 09/215
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[naam 1],
wonende te [plaats 1],
eiser,
gemachtigde M. Raaijmakers, advocaat te Hoofddorp
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reimerswaal,
te Reimerswaal,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2008 heeft verweerder aan [naam 2], onder aanzegging van spoedeisende bestuursdwang, gelast het logiesgebruik van het pand [adres] in [plaats 2] vóór 2 oktober 2008 09.00 uur te beëindigen wegens overtreding van de voorschriften van het bestemmingsplan “Kom Krabbendijke
(1e herziening)”.
Eiser heeft hiertegen een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 10 januari 2009 heeft verweerder, in navolging van het advies van de bezwarenadviescommissie, de bezwaren van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft onder aanvulling van de motivering het besluit van 1 oktober 2008 gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het beroep is op 26 november 2009 behandeld ter zitting. Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden K.C. de Rijk en R. Maljaars.
II. Overwegingen
1. Eiser is eigenaar en verhuurder van het pand [adres] te [plaats 2]. Dit pand werd ten tijde van belang verhuurd aan [naam 2]. Op 30 september 2008 is bij een controle geconstateerd dat 8 buitenlandse werknemers in strijd met de op dit pand rustende bestemming “Centrumdoeleinden” in dit pand waren gehuisvest. Logiesgebruik is volgens die bestemming niet toegestaan.
2. [naam 2] is aangeschreven om de overtreding per 1 oktober 2008 te beëindigen door het pand te ontruimen. Aan eiser is een afschrift van het besluit van 1 oktober 2008 gestuurd. [naam 2] heeft op 1 oktober 2008 gevolg gegeven aan de aanschrijving.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het pand in strijd met de bestemming “Centrumdoeleinden” wordt gebruikt. Verweerder heeft daartoe gesteld dat binnen deze bestemming het gebruik voor wonen in een woning wordt toegestaan. Huisvesting van tijdelijke werknemers is niet gelijk te stellen met het bewonen van het pand door één afzonderlijk huishouden. Ook de hotelfunctie binnen de “Centrumdoeleinden” (categorie I lichte horeca) is mogelijk, doch het pand wordt niet gebruikt als hotel. Nachtverblijf anders dan binnen een huishouden vindt volgens verweerder plaats in een logiesgebouw of een hotel en dit vraagt om een bestemming die dat gebruik mogelijk maakt.
4. Eiser heeft zich – kort samengevat - op het standpunt gesteld dat de beslissing op bezwaar berust op een ondeugdelijke motivering en op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Onvoldoende is door verweerder aannemelijk gemaakt dat het huidige gebruik van het betreffende pand in strijd is met het bestemmingsplan en specifiek met de bestemming “Centrumdoeleinden”.
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser als eigenaar van het betrokken perceel rechthebbende is in de zin van artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht en als zodanig als belanghebbende moet worden aangemerkt.
De rechtbank overweegt verder het volgende.
6. Artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang. Het tweede lid bepaalt dat de bevoegdheid wordt uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
7. Tussen partijen is niet in geding dat op het betrokken perceel de bestemming “Centrumdoeleinden (C)” rust zonder subbestemming.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Kom Krabbendijke (1e herziening)” zijn de gronden op de kaart aangewezen voor “Centrumdoeleinden (C)” bestemd - voor zover van belang - voor wonen en horecabedrijven behorende tot ten hoogste categorie 1 van de bijbehorende Staat van Horeca-activiteiten.
Categorie I “lichte horeca” heeft betrekking op bedrijven die in beginsel alleen overdag en
’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie worden de volgende subcategorieën onderscheiden:
1a. aan de detailhandelsfunctie verwante horeca
1b. overige lichte horeca
1c. bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking.
Onder de subcategorie 1b is onder meer opgenomen de aanduiding “hotel”.
Ingevolge artikel 1, onder 24, van de planvoorschriften, houdende begripsbepalingen per bestemming, wordt onder woning (bestemming Wonen) verstaan:
een hoofdgebouw met daarbij behorende uitbouwen, dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
Ingevolge artikel 1, onder 36, van deze voorschriften wordt onder hotel (bestemming Dienstensector) verstaan:
een horecabedrijf, dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies (per nacht) met als nevenactiviteiten het verstrekken van maaltijden en dranken voor consumptie ter plaatse.
8. Eiser heeft betoogd dat het gebruik van het pand beschouwd kan worden als de huisvesting van een afzonderlijk huishouden. Hij wijst er hierbij op dat ook andere, minder traditionele, woonvormen zich verdragen met de bestemming wonen.
9. De rechtbank deelt dit standpunt niet. Naast zelfstandige bewoning door een gezin of samenlevingsverband verdragen ook minder traditionele woonvormen zich in beginsel met een algemene woonbestemming, indien daarbij sprake is van (nagenoeg) zelfstandige bewoning met duurzaam verblijf ter plaatse. In dit geval en voorzover het betrokken pand binnen de bestemming “Centrumdoeleinden” als woning moet worden aangemerkt, is naar het oordeel van de rechtbank het bepaalde in artikel 1, onder 24, van de planvoorschriften leidend. De bewoning door buitenlandse werknemers, te weten seizoenarbeiders, van dit pand betreft niet de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van dat woord en is naar het oordeel van de rechtbank daarmee ook niet op één lijn te stellen. Hierbij is immers geen sprake van enige continuïteit in de samenstelling ervan, reeds op grond van het feit dat deze personen als seizoenarbeiders slechts zeer tijdelijk in dit pand zijn gehuisvest. Evenmin is er sprake van een zodanige onderlinge verbondenheid van deze personen dat deze met leven in gezinsverband op één lijn te stellen valt. Zij hebben voorts hun hoofdverblijf in hun land van herkomst, al dan niet afkomstig zijnde uit een tot de Europese Unie behorend land. De door eisers genoemde omstandigheden dat de seizoenarbeiders hetzelfde werk verrichten, gezamenlijk de huishouding doen en de zorg voor hun onderkomen delen zijn onvoldoende om van de huisvesting van één huishouden te kunnen spreken.
10. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook van een hotelfunctie geen sprake. Volgens artikel 1, onder 36, van de planvoorschriften is het hoofddoel van een hotel per nacht logies te verstrekken met als nevenactiviteit het verstrekken van maaltijden en dranken voor consumptie ter plaatse. Het onderdak wordt derhalve kortstondig verstrekt, terwijl derden bepaalde consumpties kunnen verzorgen. De wijze waarop de in het pand van eiser tijdelijk verblijvende personen ter plaatse leven voldoet daar niet aan.
11. Ten aanzien van de door eiser aangedragen visie dat het in zijn pand huisvesten van seizoenarbeiders neerkomt op kamerverhuur, oordeelt de rechtbank dat het ook hierbij gaat om buitenlandse personen/werknemers die hun hoofdverblijf elders hebben, nog daargelaten dat er steeds sprake is van een wisselende samenstelling van seizoenswerkers.
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij gebreke aan een definitie in de begripsbepalingen voor de uitleg van het begrip ‘logiesgebouw’ terecht aangesloten bij de begripsbepaling van artikel 1.1, vijfde lid, van het Bouwbesluit: een gebouw of een gedeelte van een gebouw, waarin twee of meer logiesfuncties liggen, die zijn aangewezen op een of meer gemeenschappelijke verkeersroutes. Onder een logiesfunctie dient ingevolge het bepaalde in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit te worden verstaan: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen. Uit de planvoorschriften is de rechtbank niet gebleken dat de logiesfunctie past binnen de bestemming die op het in geding zijnde pand rust.
13. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een met het bestemmingsplan strijdige situatie.
14. Verweerder heeft op 31 oktober 2006 een beleidsregel uitgevaardigd waarbij het oprichten van nieuwe logiesgebouwen of het veranderen van bestaande objecten voor logiesdoeleinden in Reimerswaal niet is toegestaan, tenzij daarvoor vooraf en expliciet toestemming is verleend, zo nodig door het voeren van een planologische procedure.
Dit beleid heeft verweerder op 29 januari 2008 aangevuld met de beleidsregel dat wanneer deze gebouwen na 5 februari 2008 toch in gebruik worden genomen als logiesgebouw direct handhavend zal worden opgetreden.
Achtergrond van dit beleid is de visie van verweerder dat de situatie met betrekking tot de huisvesting van tijdelijke arbeiders in Reimerswaal strikter gereguleerd dient te worden vanwege de ontstane ongewenste en problematische situaties. Niet alleen klachten van de bewoners van Reimerswaal, maar ook in bouwtechnisch en hygiënisch opzicht onveilige en soms zelfs schrijnende huisvestingssituaties van de seizoenarbeiders hebben genoopt tot de bijstelling en aanscherping van het beleid, in die zin dat – behoudens expliciete toestemming vooraf – na 5 februari 2008 tegen nieuwe logiesgebouwen of het veranderen van bestaande objecten voor logiesdoeleinden direct handhavend wordt opgetreden.
Naar het oordeel van de rechtbank is dit beleid, inclusief de aanscherping als hierboven beschreven, niet onredelijk te achten.
15. Ter zitting is gebleken dat eiser het pand van 25 augustus 2008 tot 25 september 2008 heeft verhuurd aan de heren [naam 3] en [naam 4]. Vervolgens heeft eiser het pand verhuurd aan [naam 2]. Eiser heeft niet bestreden dat ten tijde van de controle op 30 september 2008 acht werknemers in het pand waren gehuisvest.
16. Vast staat dat eiser en zijn huidige huurster/huurder [naam 2] of de vorige huurders - de heren [naam 3] en [naam 4] - voorafgaande toestemming als hiervoor bedoeld niet hebben gevraagd.
De rechtbank is van oordeel dat eiser en zijn huidige huurster/huurder zich niet kunnen beroepen op voortzetting van de uitdrukkelijk als tijdelijke voorziening bedoelde gedoogsituatie met betrekking tot de huurders [naam 3] en [naam 4]. Verweerder heeft in dit verband toegelicht dat bij de inval op 2 september 2008 27 buitenlanders in het betrokken pand werden aangetroffen, die op korte termijn nergens ondergebracht konden worden. Ze waren aangenomen als perenplukkers en als zodanig in de regio werkzaam. Uitsluitend in verband met de seizoensgebonden perenpluk is bij uitzondering toegestaan dat van deze 27 mensen 14 seizoenarbeiders (maximaal 2 per kamer) gehuisvest mochten worden tot uiterlijk eind september 2008. Daarbij is tevens de voorwaarde gesteld dat in het pand eerst veiligheidsvoorzieningen, zoals brandblussers, zouden worden aangebracht. Van de zijde van verweerder is op geen enkel moment de suggestie gewekt dat in dit pand, nadat de brandblussers waren geïnstalleerd, permanent seizoenarbeiders zouden mogen worden ondergebracht. Het nog éénmaal en voor zeer korte tijd gedogen van de plukkers is in overleg met en op uitdrukkelijk verzoek van de toenmalige huurders gebeurd, zodat ook de eigenaar van het pand geacht moet worden op de hoogte te zijn geweest dat tegen een nieuwe groep seizoenarbeiders onmiddellijk zou worden opgetreden.
17. Gezien de met het bestemmingsplan strijdige situatie en gegeven het feit dat volgens het hierboven weergegeven handhavingsbeleid in het onderhavige geval sprake is van een nieuwe situatie, is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden.
18. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld is de rechtbank evenwel niet gebleken. Voorts heeft verweerder genoegzaam uiteengezet dat eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet toekomt.
19. De rechtbank ziet geen aanleiding om de termijn waarbinnen verweerder is opgetreden noch de omstandigheid dat eiser of zijn huurder niet tevoren is gehoord, onredelijk te achten. Hierbij overweegt de rechtbank dat bij de wijze van huisvesting als thans in geding sprake kan zijn van een gevaarzettende situatie waarbij onmiddellijk optreden geboden is. Daarbij komt dat eiser en zijn huurster/huurder, gelet op de publicatie daarvan, op de hoogte konden zijn van verweerders aangescherpte beleid. Bovendien moet eiser, zeker na de inval bij zijn voorlaatste huurders en de toen toegestane noodoplossing, geacht worden bekend te zijn met de opstelling van verweerder ter zake van nieuwe huisvesting van seizoenarbeiders in zijn pand. Dat verweerder zo coulant is geweest in verband met de op dat moment plaatsvindende perenpluk nog enig uitstel te verlenen doet hieraan niet af.
20. De rechtbank komt de slotsom dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot bestuursdwang gebruik heeft kunnen maken. Het beroep van eiser dient daarom ongegrond te worden verklaard.
21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Ente, in tegenwoordigheid van mr. W. Evenhuis, griffier en op 18 februari 2010 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 18 februari 2010