Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 07/1266
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
het dagelijks bestuur van het waterschap Zeeuwse Eilanden,
gevestigd te Middelburg,
eiser,
tegen
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
gevestigd te 's-Gravenhage,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2007 (het bestreden besluit) heeft verweerder een peilbesluit vastgesteld voor het Veerse Meer.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het beroep is op 19 juni 2008 behandeld ter zitting. Eiser heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. E.A.D.G. Arens-Raas, ir. L. Veening en H. Willemsen, allen werkzaam bij het waterschap Zeeuwse Eilanden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. E.J. de Lange-Bekker, advocaat, werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland, ing. L. Harpe, ing. J.W. Slager, drs. E.A.M.J. Damen en A.G. Bouw, allen werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland.
II. Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is een kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
Ingevolge het tweede lid worden ten aanzien van oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk bij algemene maatregel van bestuur nadere regelen gesteld met betrekking tot het peilbesluit.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling waterhuishouding stelt de minister van Verkeer en Waterstaat een peilbesluit vast voor een aantal rijkswateren, waaronder het Veerse Meer.
2. Het peilbeheer van het Veerse Meer is sinds het ontstaan daarvan in 1961 afgestemd op de landbouwfunctie van de omliggende landbouwpolders en op de recreatieve functie van het meer in het zomerseizoen. In de zomer wordt een hoog waterpeil op NAP 0,1 aangehouden. In de winter wordt het peil met 50 cm verlaagd tot NAP -0,6.
3. Blijkens de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde stukken hebben dit onnatuurlijk peilverloop (hoog in de zomer, laag in de winter), de aanvoer van voedselrijk water uit de omliggende polders en de grote schommelingen in het zoutgehalte van het Veerse Meer geleid tot grote problemen met de waterkwaliteit en een voortdurende disbalans van het ecologisch systeem. Dit heeft zich geuit in sterke algenbloei en het massaal voorkomen van zeesla. Voorts vallen in de winter de oevers en platen droog, waardoor het bodem- en plantenleven afsterft; de rottende zeesla veroorzaakt stankhinder. Door het lage winterpeil in het Veerse Meer zijn bovendien de mogelijkheden voor de recreatievaart beperkt. Wegens deze problemen acht verweerder het noodzakelijk om de ecologische kwaliteit en de waterkwaliteit te verbeteren. Een dergelijke verbetering is ook noodzakelijk op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water, de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Flora- en Faunawet. Na de instelling in 2004 van het doorlaatmiddel de Katse Heule in de Zandkreekdam, waardoor dagelijks water met de Oosterschelde wordt uitgewisseld, is de waterkwaliteit sterk verbeterd. Echter de problemen als gevolg van het onnatuurlijk peilverloop (droogvallende oeverzones, verdrogingseffecten van een deel van de natuurwaarden en beperking van de mogelijkheden voor de recreatievaart) zijn daardoor niet opgelost. Daarom is besloten dat het verschil tussen de peilen verkleind of zelfs opgeheven moet worden. Uit onderzoek is gebleken dat wijziging van het zomerpeil geen gunstige effecten zou opleveren. In het ten behoeve van het bestreden besluit opgestelde Milieu Effect Rapport (MER) zijn de voor- en nadelige effecten van drie peilalternatieven, waarbij het winterpeil wordt gewijzigd, voor de verschillende functies van het Veerse Meergebied onderzocht. Op grond van de uitkomsten van het MER heeft verweerder gekozen voor het zogenaamde alternatief 3, waarbij een winterpeil van - gemiddeld - NAP -0,3m geldt.
4. Bij het bestreden peilbesluit is het peilregime van het Veerse Meer zodanig vastgesteld dat het peil in de zomerperiode zal fluctueren tussen NAP 0,0m en NAP -0,10m (zomerpeil) en in de winterperiode tussen NAP -0,20m en NAP -0,40m (winterpeil). Daarbij is in aanmerking genomen dat
- het opzetten naar zomerpeil aanvangt een week voor Goede Vrijdag of uiterlijk een week voor 1 april en het verlagen naar winterpeil aanvangt op de maandag na de herfstvakantie in Zeeland. In de regel is één week tot tien dagen nodig om het gewenste peil te bereiken;
- het zomerpeil een bandbreedte heeft van 10 cm en het winterpeil van 20 cm;
- het winterpeil niet voor maandag 20 oktober 2008 zal worden gewijzigd;
- de winterpeilverhoging vanaf 20 oktober 2008 in stapjes van maximaal 10cm per jaar wordt gerealiseerd, zodat de vegetatie zich aan de peilverhoging kan aanpassen;
- het waterpeil in situaties van extreme neerslag en verhoogde buitenwaterstanden op de Oosterschelde voortijdig wordt verlaagd om een buffer te creëren. Dit verlaagde peil (noodpeil) ligt maximaal 10cm lager dan de ondergrens van de bandbreedte van het ingestelde peil (zomer of winter)
- genoemde peilen exclusief op- en afwaaiing zijn.
Tevens is bepaald dat de stapsgewijze verhoging van het winterpeil wordt vooraf gegaan door het afronden van de noodzakelijke te compenseren (de rechtbank verstaat dit hierna als: compenserende) maatregelen. Voor de uitvoering van deze maatregelen is een plan van aanpak gemaakt dat als bijlage bij het besluit is gevoegd en in overleg met alle betrokkenen zal worden uitgevoerd. Dit plan van aanpak is integraal onderdeel van dit besluit.
Voorts zal het peilbesluit uiterlijk in 2015 worden geëvalueerd.
5. Eiser meent dat het noodpeil in de zomerperiode op NAP -0.30 m moet worden vastgesteld in plaats van het nu op NAP -0,20m vastgestelde noodpeil. Daartoe voert eiser het volgende aan. Het in het bestreden besluit opgenomen zomerpeil van NAP -0,10m wijkt af van de beschrijving van peilalternatief 3 in het MER en van het feitelijke peil in de zomer, dat reeds jaren ligt tussen NAP 0,0 en NAP -0,20m. Aan het waterschap is de zorg opgedragen voor de afvoer van overtollig water vanuit de gebieden rondom het Veerse Meer. Ten behoeve van die afvoer moet de opvangcapaciteit van het Veerse Meer groot genoeg zijn. Met name gelet op de in de zomer nu reeds voorkomende langdurige extreme neerslaghoeveelheden en de te verwachten toekomstige klimaatontwikkelingen is een noodpeil van NAP -0,20m daarvoor onvoldoende. Niet zeker is dat de afvoercapaciteit van de Katse Heule en de Zandkreekdam voldoende is om in noodsituaties voldoende te spuien. Eiser wijst in dit kader naar de berekeningen en de daaruit getrokken conclusies in de ten behoeve van het MER door WL/delft hydraulics opgestelde “Analyse peilbeheer Veerse Meer”. Een peilverlaging tot minimaal 0,20 cm beneden het streefpeil, dezelfde marge als voor het winternoodpeil is gekozen, is daarom nodig.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het zomerpeil ongewijzigd blijft. Voorheen werd in de niet in een besluit vastgelegde situatie niet gesproken over een noodpeil. Er was sprake van een praktijkpeil. Dat betrof de fluctuatie in de waterstand rondom het streefpeil. Deze fluctuatie verliep tussen NAP en NAP -0,2 m; dat laatste kan aangemerkt worden als een noodpeil. Verweerder heeft gekozen om dit peil in het peilbesluit als noodpeil te formaliseren. Verweerder acht het niet wenselijk om het noodpeil te verlagen naar
NAP -0,30m omdat bij dit peil de doelstelling van een verbeterde ecologische situatie gevaar loopt. Bij een peil van NAP -0,30m vallen de oevers droog, hetgeen desastreus kan zijn voor de organismen op de oevers.
De rechtbank overweegt als volgt.
7. Gelet op de tekst van artikel 16 van de Wet op de waterhuishouding heeft verweerder bij het vaststellen van de inhoud van een door hem verplicht te nemen peilbesluit, een grote beoordelingsvrijheid. De rechtbank heeft daarom het peilbesluit inhoudelijk terughoudend te toetsen.
8. In het bestreden besluit is bepaald dat het noodpeil maximaal 10 cm lager ligt dan de ondergrens van de bandbreedte van het ingestelde zomer- of winterpeil. Dat betekent dat het noodpeil in de zomer is vastgesteld op 0,10m onder NAP -0,10m, dus op NAP -0,20m. Het noodpeil wordt in het bestreden besluit omschreven als het verlaagde waterpeil dat kan worden ingesteld om een buffer te creëren in situaties van extreme neerslag en verhoogde buitenwaterstanden op de Oosterschelde.
9. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat steeds aan de hand van de feitelijke omstandigheden wordt getoetst of het ook nodig is het noodpeil tot NAP -0,20m te verlagen. Er zal in de praktijk gehandeld worden naar bevind van zaken. Als de omstandigheden dat noodzakelijk maken zal er ook afgeweken kunnen worden van het noodpeil van NAP -0,20m in die zin dat het peil nog verder verlaagd wordt. Ook wanneer een beslisinstrumentarium ten behoeve van het instellen van het noodpeil zal zijn ontwikkeld, blijft het mogelijk om op basis van de weersvoorspellingen het peil lager in te stellen dan het in het bestreden besluit vastgestelde noodpeil.
10. Het begrip “noodpeil” is nergens wettelijk gedefinieerd of geregeld. In de Wet op de waterhuishouding is niet bepaald dat een peilbesluit ook de vastlegging van een noodpeil moet inhouden.
11. Naar het oordeel van de rechtbank dient uit een oogpunt van zorgvuldigheid en ter voorkoming van misverstanden voor alle betrokken partijen voldoende duidelijk te zijn wat onder noodpeil wordt verstaan. Met het in het bestreden besluit opgenomen noodpeil van 10 centimeter lager dan de ondergrens van de bandbreedte is daarvan geen sprake. Immers verweerder heeft ter zitting verklaard dat het peil nog verder kan worden verlaagd indien de omstandigheden dat noodzakelijk maken. Dat betekent dat het opnemen van genoemd noodpeil in het bestreden besluit zinledig is. De vrees van verweerder dat de ecologische doelstelling niet wordt bereikt bij een lager noodpeil dan NAP -0,20m kan geen reden zijn om het noodpeil op een hoger peil vast te stellen, als er in de praktijk toch van kan worden afgeweken. Bovendien is het, zoals partijen ter zitting ook hebben verklaard, niet bij alle extreme weersomstandigheden nodig het peil volledig naar het noodpeil te verlagen. Een minder grote verlaging behoort naar gelang de weersomstandigheden ook tot de mogelijkheden.
12. Gelet op het vorenstaande is de conclusie is dat het bestreden besluit voor wat betreft het noodpeil in de zomer onvoldoende is gemotiveerd. Dat betekent dat het bestreden besluit voor wat betreft het daarbij vastgestelde noodpeil wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft het daarbij vastgestelde noodpeil.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 15 september 2008
door mr. G.J.A. van Unnik als voorzitter en mr. R.C.M. Reinarz en mr. I. Dijkman als leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Bins-Scheffer als griffier.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Nota bene:
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: 15 september 2008