Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 07/665 VV
uitspraak van de voorzieningenrechter voor bestuursrechtelijke zaken
op het verzoek om toepassing van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (voorlopige voorziening)
inzake
[verzoeker 1], wonende te [woonplaats],
[verzoekers 2], wonende te [woonplaats],
[verzoeker 3], gevestigd te [woonplaats],
verzoekers,
gemachtigde mr. K.M. Moeliker,
tegen
het college van burgemeester en wethouders te Vlissingen,
gevestigd te Vlissingen,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2007 heeft verweerder besloten tot handhaving van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan Boulevard, 1e herziening, voor de panden Coosje Buskenstraat 93 tot en met 99 te Vlissingen (verder: de panden), die in gebruik zijn bij de stichting Huiskamerproject voor druggebruikers (verder: het HKPD). Dit besluit is op 20 juni 2007 bekendgemaakt aan verzoeker [verzoeker 1], waarbij zijn bezwaar tegen de weigering van verweerder van 19 juli 2006 om handhavend op te treden, gegrond is verklaard.
Tegen dit besluit hebben verzoekers een bezwaarschrift en een beroepschrift ingediend. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is op 14 augustus 2007 behandeld ter zitting. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn P.B. Kruit en A. Bouziani verschenen. Voor het HKPD zijn verschenen M. van Damme, D.J.P. Bruijnooge, A.M.L. Heering en H.A.J. van Hoepen, bijgestaan door mr. J. Boogaard en mr. S. Saija, advocaten te Middelburg.
II. Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover daarbij de toetsing door de voorzieningenrechter meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
2. Verzoeker [verzoeker 1] is eigenaar van een aantal woonappartementen aan de Coosje Buskenstraat te Vlissingen. Verzoekers [verzoekers 2] zijn eigenaar van [verzoeker 3], gelegen aan de Coosje Buskenstraat.
3. Volgens het geldende bestemmingsplan Boulevard, 1e herziening, met bijbehorende plankaart, heeft het betreffende perceel waarop de panden zijn gelegen, de bestemming ‘woondoeleinden’ met subbestemming ‘stapelwoningen’. Artikel 9, eerste lid, van het bestemmingsplan bepaalt dat de gronden met de bestemming woondoeleinden uitsluitend mogen worden gebruikt voor de huisvesting van personen.
4. [verzoeker 1] heeft verweerder bij brieven van 30 oktober 2003 en 15 februari 2004 verzocht om handhavend op te treden tegen het met de bestemming strijdige gebruik van de panden. Bij besluit van 9 maart 2004 heeft verweerder [verzoeker 1] meegedeeld dat de ambitie van de gemeente Vlissingen is te komen tot een ‘verslavingszorg nieuwe stijl’ en dat in dat kader is besloten de activiteiten van het HKPD in de panden te beëindigen en vervangende huisvesting te zoeken. Tevens is aangegeven dat niet zal worden overgegaan tot handhaving van de voorschriften van het geldende bestemmingsplan maar dat het huidige gebruik van de panden gedurende de overgangsperiode naar de nieuwe huisvesting zal worden gedoogd. Het besluit vermeldt voorts als verwachting dat een en ander binnen twee jaar zal kunnen worden gerealiseerd. Tegen vormen van overlast zal handhavend worden opgetreden. Bij brief van 30 maart 2004 is [verzoeker 1] met deze oplossing akkoord gegaan, op voorwaarde dat de termijn van twee jaar niet wordt overschreden en dat de overlast wordt teruggebracht.
5. De gemeenteraad van Vlissingen is op 6 september 2005 akkoord gegaan met een project ten behoeve van de oprichting van een Centrum van Sociale Verslavingszorg Vlissingen (CSVZ). Het project voorziet onder meer in de herhuisvesting en verhuizing van het HKPD van de huidige locatie naar een locatie aan de President Rooseveltlaan te Vlissingen. In dat kader is een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Vlissingen en het HKPD gesloten.
6. Bij brief van 2 mei 2006 heeft [verzoeker 1] gevraagd om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de panden. Verweerder heeft dit verzoek bij besluit van 19 juli 2006, onder verwijzing naar het besluit van 9 maart 2004, afgewezen. [verzoeker 1] heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
7. Op 21 december 2006 heeft de gemeenteraad van Vlissingen besloten af te zien van een CSVZ op de locatie President Rooseveltlaan. Er is aangegeven dat zal worden gezocht naar een nieuwe locatie met de bedoeling het HKPD zo snel mogelijk naar die locatie te laten verhuizen.
8. De Commissie bezwaarschriften heeft verweerder op 26 februari 2007 geadviseerd het bezwaar van [verzoeker 1] gegrond te verklaren. In vervolg op dit advies heeft verweerder het HKPD bij brief van 24 april 2007 in kennis gesteld van zijn voornemen om handhavend op te treden. Daarop hebben zowel het HKPD als [verzoeker 1] een zienswijze naar voren gebracht.
9. Bij besluit van 12 juni 2007 heeft verweerder het HKPD meegedeeld dat de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan zullen worden gehandhaafd. Het HKPD wordt in de gelegenheid gesteld om de drugshulpverlening binnen 18 maanden onder te brengen in een pand waar dat planologisch geen beletselen met zich brengt en waarin of waaruit geen verstoring van de openbare orde plaatsvindt. Indien het HKPD niet aan de aanschrijving voldoet, zal verweerder overgaan tot sluiting van de panden.
10. Op 20 juni 2007 is [verzoeker 1] meegedeeld dat zijn bezwaar gegrond is verklaard en dat op 12 juni 2007 een definitief besluit tot handhaving is genomen. Volgens verweerder kan [verzoeker 1] aan de toezegging dat het HKPD binnen twee jaar zou zijn verhuisd een rechtens te honoreren verwachting ontlenen. Er bestaat geen zicht op legalisatie. Aan handhaving staat niet in de weg dat het HKPD ruim 25 jaar is gedoogd. Het belang van een rustig woon- en leefgenot van omwonenden weegt volgens verweerder zwaarder dan het belang van het HKPD en haar cliënten bij voortzetting van de hulpverlening op de locatie Coosje Buskenstraat 93-99.
11. Verzoekers kunnen zich niet verenigen met de begunstigingstermijn van 18 maanden. Het HKPD weet al jaren dat zij het bestemmingsplan overtreedt. Behalve overlast ondervinden verzoekers ook financiële schade. Daarnaast stellen verzoekers dat verweerder weliswaar twee afzonderlijke besluiten heeft verzonden, maar dat er sprake is van één besluit, dat heeft te gelden als besluit op bezwaar. In beroep is ook aangevoerd dat verweerder heeft verzuimd om een besluit te nemen op het verzoek om toekenning van de proceskosten van de bezwaarprocedure.
12. Het HKPD stelt dat het gebruik van de panden niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het bieden van opvang en onderdak staat niet op gespannen voet met de bestemming wonen. Onder deze bestemming kan namelijk ook worden verstaan ‘huisverbonden beroepen’ of ‘bijzondere woonvormen’. Het besluit van 9 maart 2004, waarbij verweerder heeft besloten niet tot handhaving over te gaan, is onaantastbaar geworden. Nieuwe feiten of omstandigheden zijn niet aanwezig. Volgens het HKPD is sprake van bijzondere omstandigheden die aan het toepassen van bestuursdwang in de weg staan. In dat verband is onder meer gewezen op het feit dat het HKPD al 28 jaar aan de Coosje Buskenstraat gevestigd is. In de samenwerkingsovereenkomst van verweerder met het HKPD is afgesproken dat het HKPD zal worden gedoogd totdat de nieuwe locatie aan de President Rooseveltlaan in gebruik kan worden genomen. Door de samenwerkingsovereenkomst is de verwachting gewekt dat geen bestuursdwang zal worden toegepast. De huidige locatie is bij uitstek geschikt voor huisvesting van het HKPD, ook omdat een instelling als het HKPD het beste functioneert in een omgeving direct grenzend aan het centrum van de binnenstad. Van overlast is geen sprake. De belangen van het HKPD en haar cliënten wegen zwaarder dan de belangen van verzoekers.
De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
13. Ter beoordeling is of het besluit tot handhaving van 12 juni 2007 als een primair besluit of als een besluit op bezwaar is aan te merken. In dat kader wordt als volgt overwogen. Met het besluit van 20 juni 2007 is het bezwaar van [verzoeker 1] tegen het besluit van 19 juli 2006 gegrond verklaard, onder herroeping van laatstgenoemd besluit. In plaats van het besluit van 19 juli 2006 heeft verweerder met het besluit van 12 juni 2007 alsnog besloten tot handhaving. Hiermee heeft verweerder feitelijk uitvoering gegeven aan artikel 7:11, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inhoudende dat het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit herroept en dat het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt. Gelet op het voorgaande dient het besluit tot handhaving van 12 juni 2007, in samenhang gezien met het aan [verzoeker 1] gerichte besluit van 20 juni 2007, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter als een besluit op bezwaar te worden aangemerkt. Tegen dat besluit staat uitsluitend beroep bij de rechtbank open.
14. Op grond van artikel 7:1 van de Awb moet degene aan wie het recht is toegekend beroep in te stellen, eerst bezwaar maken. Nu door verzoekers [verzoekers 2] en verzoeker [verzoeker 3] geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 19 juli 2006, is de verwachting van de voorzieningenrechter dat hun beroep niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Dit is aanleiding de verzoeken van [verzoekers 2] en [verzoeker 3] af te wijzen.
15. Op grond van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is een aanvrager, indien na een afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Verzoeker [verzoeker 1] heeft in vervolg op de afwijzende beschikking van 9 maart 2004 bij brief van 2 mei 2006 nogmaals om handhaving verzocht. In die aanvraag heeft verzoeker melding gemaakt van een voorgenomen verbouwing van de panden en tevens is gerefereerd aan het feit dat de aangekondigde verhuizing van het HKPD per 1 mei 2006 geen doorgang heeft gevonden. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze vermeldingen als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aan te merken.
Met betrekking tot het met de bestemming strijdige gebruik van de panden wordt het volgende overwogen.
16. Het HKPD heeft volgens haar statuten onder meer als doel het zorgen voor opvang, therapie en begeleiding aan hen die door verslavingsproblemen in moeilijkheden zijn gekomen en dreigen te komen. Zij tracht haar doel onder andere te bereiken door het bieden van opvang en onderdak, mede in daartoe te stichten en/of te exploiteren gebouwen, aan hen, die in een acute noodsituatie verkeren en door het bevorderen van andere mogelijkheden van opvang, waaronder resocialisatieprojecten. De panden zijn eigendom van het HKPD. Vanaf de oprichting in 1979 vinden de activiteiten van het HKPD in de panden plaats. De zorg bestaat onder andere uit methadonverstrekking en medische zorg voor verslaafden, dagopvang in de vorm van een huiskamer, psychosociale begeleiding, begeleid wonen en straathoekwerk.
17. Gelet op de hiervoor genoemde activiteiten en gegeven de vaststelling dat er in de panden geen personen woonachtig zijn, is er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van huisvesting van personen in de zin van artikel 9 van de bestemmingsplanbepalingen. Het HKPD wordt niet gevolgd in zijn stelling dat onder de bestemming ‘woondoeleinden’ ook ‘huisverbonden beroepen’ of ‘bijzondere woonvormen’ worden verstaan aangezien, voor zover daar al sprake van zou zijn, deze dan gerelateerd moeten zijn aan de huisvesting van personen. Dat is niet het geval. Het gebruik door het HKPD van de panden is aldus in strijd met de bestemming en dit betekent dat verweerder bevoegd is handhavend op te treden. Gelet op de bestemming en de aard van het feitelijke gebruik van de panden is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst.
18. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) zal een bestuursorgaan dat bevoegd is tot handhavend optreden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
19. Uit de politieke besluitvorming van de gemeente Vlissingen van de afgelopen jaren is af te leiden dat er geen bereidheid tot legalisatie bestaat. Dit blijkt onder meer uit het besluit van 21 december 2006 van de gemeenteraad van Vlissingen om, ook na het wegvallen van de President Rooseveltlaan als alternatieve locatie, op zoek te gaan naar een andere locatie voor het HKPD. De stukken bieden derhalve geen aanknopingspunten voor het oordeel dat er concreet uitzicht bestaat op legalisatie.
20. Vervolgens is ter beoordeling of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze concrete situatie moet worden afgezien. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is aannemelijk dat er als gevolg van de activiteiten van het HKPD in de panden, in de directe omgeving van de panden sprake is van een indringende en voortdurende overlast. De omwonenden van de panden hebben een gerechtvaardigd belang bij een rustige woonomgeving en dit belang wordt met het besluit tot handhaving gediend. Voorts is aannemelijk dat de belangen van de omwonenden worden geschaad door het achterwege blijven van handhavend optreden. Het algemeen belang wordt met handhaving gediend in de zin dat er daadwerkelijk een eind wordt gemaakt aan de overtreding. Tegenover deze belangen staat het belang van het HKPD om de activiteiten in het kader van de verslavingszorg in de panden voort te kunnen zetten. Gelet op die belangen heeft verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het algemeen belang dat is gediend bij handhaving en het belang van de omwonenden, waaronder [verzoeker 1], kunnen laten prevaleren boven het belang van het HKPD. Het belang van het HKPD is namelijk in zoverre relatief dat de zorg ook op een andere locatie kan worden geboden. De gevolgen van handhavend optreden zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dan ook niet zodanig onevenredig dat verweerder daarvan had behoren af te zien. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid tot handhaving kunnen besluiten.
21. Aan het feit dat verweerder de overtreding gedurende vele jaren heeft gedoogd, kan het HKPD, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat van handhaving zou worden afgezien. Ditzelfde geldt voor de verwachting die op basis van de samenwerkingsovereenkomst zou zijn ontstaan aangezien daarin slechts is bepaald dat in afwachting van de verhuizing naar de President Rooseveltlaan, niet tegen de overtreding zal worden opgetreden. Van een toezegging die aan het besluit tot handhaving in de weg zou staan, is de voorzieningenrechter niet gebleken.
22. Over de begunstigingstermijn wordt het volgende overwogen. De aard van de problematiek die samenhangt met de aanwezigheid van het HKPD in de panden is indringend en veelomvattend en daarbij is de realiteit dat het de afgelopen jaren, ondanks inspanningen van het HKPD en de gemeente Vlissingen, niet is gelukt om een alternatieve locatie te vinden. Voorts is sprake van een situatie waarin de overtreding al geruime tijd bestaat en er gedurende een lange periode is gedoogd. Onder die omstandigheden is een begunstigingstermijn van 18 maanden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gerechtvaardigd. Met die termijn wordt het HKPD ook voldoende tijd geboden om, in overleg met de gemeente Vlissingen, een andere locatie te vinden.
23. In het licht van het voorgaande is de verwachting dat het bestreden besluit betreffende het besluit tot handhaving en de begunstigingstermijn, in beroep stand zal houden. Dit betekent dat er geen aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening. De mogelijkheid dat door de rechtbank in beroep wordt geoordeeld dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen besluit heeft genomen op het verzoek proceskosten van de bezwaarprocedure, is voor de voorzieningenrechter evenmin reden voor een voorlopige voorziening.
24. Voor een proceskostenveroordeling in deze procedure bestaat geen aanleiding.
III. Uitspraak
De voorzieningenrechter van de rechtbank Middelburg,
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2007 door mr. G.H. Nomes, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt als griffier.
Griffier, Voorzieningenrechter,