Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
sector bestuursrecht
enkelvoudige kamer
___________________________________________________
UITSPRAAK
____________________________________________________
Reg.nr.: Awb 05/447 tot en met 05/452 en 05/454 tot en met 05/466
Inzake: [eiser 1], wonende te [woonplaats],
[eiser 2], wonende te [woonplaats],
[eiser 3], wonende te [woonplaats],
[eiser 4], wonende te [woonplaats],
[eiser 5], wonende te [woonplaats],
[eiser 6], wonende te [woonplaats],
[eiser 7], wonende te [woonplaats],
[eiser 8], wonende te [woonplaats],
[eiser 9], wonende te [woonplaats],
[eiser 10], wonende te [woonplaats],
[eiser 11], wonende te [woonplaats],
[eiser 12], wonende te [woonplaats],
[eiser 13], wonende te [woonplaats],
[eiser 14], wonende te [woonplaats],
[eiser 15], wonende te [woonplaats],
[eiser 16], wonende te [woonplaats],
[eiser 17] wonende te [woonplaats],
[eiser 18], wonende te [woonplaats],
[eiser 19], wonende te [woonplaats],
eisers, gemachtigde: mr. P.H.A. van Namen, advocaat te Dordrecht,
tegen: Gedeputeerde Staten van Zeeland, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2004 heeft verweerder de regeling voor de beloning van bezwarende werkomstandigheden ingetrokken. Bij besluit van 29 juni 2005 heeft verweerder de toeslag voor bezwarende werkomstandigheden, die eisers ontvingen, ingetrokken per 1 juli 2004 onder toekenning van een afbouwtoelage.
Hiertegen hebben eisers bezwaarschriften ingediend.
Bij besluit van 26 april 2004 (lees 2005) zijn de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
De beroepen zijn, gevoegd met Awb 05/492, op 13 januari 2006 behandeld ter zitting. Van de eisers zijn daar in persoon verschenen [eiser 2], [eiser 4], [eiser 6], [eiser 10], [eiser 15], [eiser 16], [eiser 17] en [eiser 18], bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden L.W. van Halen en mr. R. Koper.
II. Overwegingen
1. In 1995 heeft verweerder de Nota beloning bezwarende werkomstandigheden 1995-1999 (hierna: de regeling) vastgesteld. De werkingsduur van deze regeling is nadien telkens een jaar verlengd, laatstelijk tot 1 januari 2002. In de regeling staan negen typen bezwarende werkomstandigheden vermeld. Er wordt onderscheid gemaakt tussen categorie I, waarbij er structureel sprake is van tenminste 3 typen bezwarende omstandigheden, en categorie II, waarbij er structureel sprake is 5 of meer typen bezwarende omstandigheden. Op grond van de regeling is aan eisers, die werkzaam zijn als kantonnier bij de provincie Zeeland met uitzondering van [eiser 17], die werkzaam is als onderhoudsmonteur/materiaalbeheerder, een toeslag naar categorie I toegekend voor bezwarende werkomstandigheden.
2. In 2001 heeft TNO Arbeid onderzoek verricht naar de zwaarte van de functies bij de provincie uitgaande van de negen criteria zoals opgenomen in de regeling. Het eindrapport van dit onderzoek wat de functies van eisers betreft dateert van 3 september 2002. Zowel voor de functie van kantonnier als voor de functie van onderhoudsmonteur/materieelbeheerder zijn 2 typen bezwarende werkomstandigheden vastgesteld.
3. Bij besluit van 1 juni 2004 heeft verweerder besloten de regeling in te trekken per 1 juli 2004 en een afbouwregeling te treffen voor de belanghebbenden.
4. Bij brief van 8 juni 2004 zijn eisers op de hoogte gesteld van het voornemen van verweerder om de toeslag voor bezwarende werkzaamheden per 1 juli 2004 in te trekken onder toekenning van een afbouwtoelage die tot 1 juli 2005 gelijk zal zijn aan 75% van de huidige toelage, tot 1 juli 2006 50% en tot 1 juli 2007 25% van de huidige toelage. Tegen dit voornemen hebben eisers bedenkingen aangevoerd.
5. In de brief van 29 juni 2004 heeft verweerder eisers meegedeeld dat hij heeft besloten conform zijn voornemen.
6. Na het bezwaar van eisers heeft de commissie bezwaarschriften aan verweerder advies uitgebracht. In het advies stelt de commissie dat de regeling tot uiterlijk 1 januari 2002 is verlengd en nadien is vervallen. Dit betekent dat verweerder de regeling niet per 1 juli 2004 heeft kunnen intrekken, omdat de regeling niet meer bestond. De intrekking van de toelage dient te worden gestoeld op artikel 20 sub d van Pro het Bezoldigingsbesluit. Tot slot adviseert de commissie bezwaarschriften de bezwaren inhoudelijk ongegrond te verklaren.
7. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder het advies van de commissie bezwaarschriften overgenomen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er door hem geen vertrouwen is gewekt dat er een onbeperkte garantieregeling zou komen wanneer de in geding zijnde regeling zou worden ingetrokken. Op grond van gewijzigde inzichten is er geen grond meer om een toelage wegens bezwarende werkomstandigheden toe te kennen. Door de Arbo Unie is actuele informatie verzameld. Op grond van deze informatie is door TNO Arbeid naar elke functie een onderzoek uitgevoerd. De betrokken medewerkers zijn ruimschoots in de gelegenheid gesteld om hun visie in het onderzoek te laten meewegen.
8. Eisers stellen daar tegenover dat de werkomstandigheden hoegenaamd ongewijzigd zijn gebleven. Zij hebben onvoldoende gelegenheid gehad om hun visie op het rapport te geven teneinde een betere weergave van de feitelijke werksituatie te bewerkstelligen en de besluitvorming te beïnvloeden. Volgens eisers zijn de bestreden besluiten daarom in strijd met het beginsel van fair play.
Verweerder heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar alle relevante feiten en omstandigheden. Het TNO-rapport is onvolledig. Blijkens het onderzoeksrapport zijn niet alle werkzaamheden, waarvoor gezondheidsrisico’s optreden meegenomen in het onderzoek. Er treedt strijd op met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
In de informatie die eisers van hun leidinggevenden hebben verkregen, was steeds sprake van een garantieregeling. Ze mochten erop vertrouwen dat dit daadwerkelijk het geval zou zijn. De financiële gevolgen van het besluit zijn aanzienlijk. Het bestreden besluit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Naar de mening van eisers dient de toelage zoniet lopend tot aan het pensioen dan toch een langere afbouwperiode te beslaan.
Verweerder heeft niet gereageerd op het beroep op de hardheidsclausules in het Bezoldigingsbesluit.
9. De rechtbank overweegt het volgende.
10. Ter zitting is namens verweerder uiteengezet dat de ondertekenaar van het bestreden besluit door verweerder is gemandateerd om besluiten te nemen die betrekking hebben op de bezoldiging van de individuele ambtenaar en dat de ondertekenaar het bestreden besluit in mandaat heeft genomen. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van deze uiteenzetting te twijfelen. Wel merkt de rechtbank op dat de redactie van het bestreden besluit de indruk wekt dat het besluit door verweerder zelf is genomen en dat er slechts sprake is van ondertekeningsmandaat. In strijd met artikel 10:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet vermeld dat de ondertekenaar namens verweerder het besluit heeft genomen. Nu niet is gebleken dat het besluit feitelijk door een onbevoegde is genomen, is er geen aanleiding om consequenties te verbinden aan de onjuiste formulering aan het slot van het bestreden besluit.
11. In het TNO-rapport staat vermeld dat de onderzoekers 12 kantonniers en hun leidinggevende hebben geïnterviewd. Wat de functie van materieelbeheerder betreft zijn zowel eiser als zijn leidinggevende geïnterviewd. Uit het TNO-rapport is niet op te maken dat de geïnterviewden in de gelegenheid zijn gesteld commentaar te leveren op het concept-rapport. Wel is op 30 januari 2002 een workshop gehouden, waarbij de provincie Zeeland, de Arbo Unie en TNO Arbeid aanwezig waren en waar de resultaten van de informatieverzameling door de Arbo zijn besproken. Daarnaast zijn eisers in de gelegenheid gesteld bedenkingen aan te voeren tegen het voornemen. Feitelijke onjuistheden over de werksituatie zijn niet aangevoerd. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank in de periode van onderzoek, voorafgaand aan het nemen van de besluiten, geen sprake van strijd met het fair play beginsel.
12. Aan eisers kan worden toegegeven dat onder punt 3.1 van het TNO-rapport wordt vermeld dat de keuze van de bezwarende omstandigheden en de formulering daarvan gedateerd is. Daaraan is echter toegevoegd dat bij de operationalisering van de criteria de verschillende criteria relatief “breed” zijn geformuleerd, zodat huidige inzichten zo veel mogelijk zijn meegenomen. In het rapport wordt de drempel van 3 of 5 criteria arbitrair genoemd. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder bij het vaststellen van de criteria en van een drempel voor het in aanmerking komen van een toelage een bepaalde mate van beleidsvrijheid heeft. De rechtbank is van oordeel dat het beleid van verweerder zoals neergelegd in de regeling niet onredelijk genoemd kan worden. Eisers voeren aan dat niet alle werkzaamheden waarvoor gezondheidsrisico’s optreden in het onderzoek zijn meegenomen. Welke werkzaamheden ontbreken, wordt niet echter aangegeven. De onderzoekers hebben uitvoerig verslag gedaan van hun onderzoek en op basis van hun bevindingen heeft TNO-Arbeid de adviezen gegeven. De conclusie van het onderzoek is dat voor eisers twee typen bezwarende werkomstandigheden zijn vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen grond voor de stelling van eisers dat het onderzoek niet zorgvuldig is geweest en dat het resultaat van het onderzoek niet als motivering voor de bestreden besluiten kan dienen.
13. De toelage voor bezwarende werkomstandigheden is gebaseerd op een speciale regeling die voor bepaalde tijd (5 jaar) is vastgesteld. De regeling is een aantal malen verlengd, doch telkens voor één jaar. Uitgangspunt van de regeling was het voorkomen, opheffen of beperken van bezwarende werkomstandigheden. De regeling was ook uitdrukkelijk bedoeld als aansporing voor de werkgever om de werkomstandigheden te verbeteren. De regeling is derhalve niet bedoeld om blijvend en als een vast onderdeel van het salaris een toelage voor bezwarende werkomstandigheden te garanderen. Eisers kunnen aan de ontstaansgeschiedenis van de regeling geen vertrouwen ontlenen dat de toelage blijvend zou worden uitgekeerd.
Ook het hanteren van de term “garantieregeling” door leidinggevenden rechtvaardigt geen vertrouwen bij betrokkenen dat de toelage blijvend zou zijn, nu uit de stukken niet is gebleken van een ondubbelzinnige toezegging door verweerder dat de toelage zou worden gegarandeerd. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan daarom naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.
14. Zoals hierboven is overwogen, biedt het TNO-rapport voldoende grondslag voor stopzetting van de betaling van een toelage voor bezwarende werkomstandigheden. Verweerder heeft de gevolgen van de stopzetting verzacht door een afbouwregeling. Deze afbouwregeling houdt een vermindering van de toelage van € 12,75 bruto per maand, waarbij in vier opeenvolgende jaren de toelage volledig is afgebouwd. Het is niet aannemelijk dat een vermindering van inkomen van € 12,75 bruto per maand tot problemen zal kunnen leiden. Eisers is een ruime termijn gegund om zich te kunnen aanpassen aan de vermindering van hun inkomen. De rechtbank kan zich daarom niet vinden in de opvatting van eisers dat de gevolgen van de bestreden besluiten hen onevenredig treffen.
15. Voor toepassing van de hardheidsclausule zijn geen argumenten aangevoerd. De grief over het niet toepassen van de hardheidsclausule moet daarom buiten beschouwing blijven.
16. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de bestreden besluiten op een goede grondslag berusten. De daartegen gerichte beroepen zijn ongegrond.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2006
door mr. G.J.A. van Unnik, in tegenwoordigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt, griffier.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: