Uitspraak
Toetsing door de rechtbank van de vraag in hoeverre de gemeente door de wijze van uitoefening van haar regelgevende bevoegdheden onrechtmatig heeft gehandeld.
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector civiel recht
Vonnis van 17 april 2002 in de zaak van:
rolnr: 97/70
[e[eiser],
wonende te [woonplaats]
eiser,
procureur: mr. H. van Pijkeren,
tegen:
de openbare rechtspersoon
de gemeente Schouwen-Duiveland (voorheen gemeente Zierikzee),
zetelend te Zierikzee, gemeente Schouwen-Duiveland,
gedaagde,
procureur: mr. U.T. Hoekstra.
1. Het verloop van de procedure
De volgende processtukken zijn gewisseld:
conclusie van eis overeenkomstig de dagvaarding tevens houdende akte in geding brengen produkties;
conclusie van antwoord;
conclusie van repliek;
conclusie van dupliek.
Op 27 september 2001 is pleidooi gehouden. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt.
Partijen hebben producties in het geding gebracht.
2. De feiten
2.1. Eiser, verder te noemen: [eiser], exploiteert een agrarisch bedrijf annex minicamping op percelen grond, plaatselijk[naam perceel]+ woonplaats].
In het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] van 16 maart 1987 hebben deze percelen een agrarische bestemming.
2.2. In 1991 heeft [eiser] een aanvraag ingediend bij gedaagde, verder te noemen: de gemeente, om zijn bedrijf annex minicamping uit te breiden tot een volledige camping met 125 standplaatsen. Daarvoor is het noodzakelijk dat de agrarische bestemming van de percelen wordt gewijzigd in de bestemming recreatieve doeleinden.
2.3. Op 30 maart 1992, 29 maart 1993 en 28 maart 1994 heeft de gemeenteraad voorbereidingsbesluiten tot herziening van het geldende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] genomen.
2.4. Op 12 juli 1993 heeft de gemeenteraad ten behoeve van het realiseren van een camping door [eiser] een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19 lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aangevraagd bij Gedeputeerde Staten van Zeeland (verder: GS).
2.5. Bij besluit van 2 november 1993 hebben GS geweigerd voornoemde verklaring van geen bezwaar af te geven. GS hebben daarbij onder meer overwogen:
"Wij zijn van mening dat de vestiging van een kampeerterrein op de betreffende lokatie zo een structurele verandering met zich brengt dat voor een zorgvuldige afweging van alle relevante aspecten, zeker ook gezien de ligging van het terrein aan de rand van de historische binnenstad, een bestemmingsplan herziening de aangewezen weg is. (…)
Op basis van het vorenstaande hebben wij - gehoord de inspecteur van de ruimtelijke ordening - besloten de gevraagde verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te weigeren. (…)"
2.6. Aan voornoemd besluit van GS ligt een advies van de Provinciaal Planologische Commissie (verder: PPC) van 28/30 september 1993 ten grondslag. In dat advies is gesteld dat er geen urgentie aanwezig is die de toepassing van een artikel 19-anticipatieprocedure rechtvaardigt. Daarnaast is gewezen op een aantal planologische weigeringsgronden van materiële aard, waaronder het bovengemeentelijk belang van de waarden van het aangewezen beschermde stadsgezicht van [plaatsnaam] in relatie tot de mate van visuele aanpassing door aanleg van een kampeerterrein.
2.7. De zowel door [eiser] als de gemeente tegen het besluit van 2 november 1993 ingediende bezwaarschriften zijn bij besluit van GS van 8 maart 1994 ongegrond verklaard.
[eiser] heeft tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep bij uitspraak van 24 april 1995 ongegrond verklaard, welke beslissing in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 13 mei 1996 is bevestigd. De gemeenteraad heeft in een vergadering op 18 mei 1994 besloten geen beroep in te stellen tegen de ongegrondverklaringsbeschikking van GS.
2.8. Bij brieven van 1 juli 1993, 6 juni 1994 en 31 mei 1995 heeft [eiser] de gemeente aansprakelijk gesteld voor de door hem geleden en nog te lijden schade als gevolg van onrechtmatig handelen van de gemeente.
In de brief van 6 juni 1994 is de gemeente voorts onder meer verzocht c.q. gesommeerd te berichten dat wordt gewerkt aan een ontwerp(postzegel)plan waarin het betreffende perceel van [eiser] is opgenomen en wordt bestemd tot "recreatieve doeleinden".
2.9. Bij brief van 5 oktober 1994 heeft de gemeente aan [eiser] meegedeeld dat de gemeenteraad in zijn vergadering van 26 september 1994 heeft besloten mee te werken aan de totstandkoming van een ontwerp(postzegel)plan waarin het perceel [naam perceel] is opgenomen, alsmede dat de gemeenteraad over de uiteindelijke bestemming van dit perceel in de loop van 1995 een beslissing zal nemen.
2.10. Op 30 januari 1995 heeft de gemeente besloten een voorbereidingsbesluit vast te stellen voor het gebied [naam perceel] en omgeving, daarbij bepalend dat in het nieuwe bestemmingsplan de open structuur van het perceel [naam perceel] dient te worden gehandhaafd en dat de invulling van dit perceel in een op te stellen bestemmingsplan in ieder geval een andere zal zijn dan een bedrijfsmatige campingbestemming. Dit is [eiser] bij brief van 3 februari 1995 meegedeeld.
2.11. Op 17 oktober 1996 heeft de gemeente een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarbij de bestemming van de betreffende percelen van [eiser] een agrarische blijft.
In artikel 13 is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen, zodanig dat aan het gebied onder meer een recreatieve functie gegeven zou kunnen worden, die aansluit bij de schaal van de binnenstad, zoals een manege of een kampeergelegenheid bij de boer. Ingevolge artikel 13 lid 3 van het ontwerp dienen bij gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid de aanwijzingen van het bij het ontwerp behorende beeldkwaliteitsplan in acht te worden genomen.
2.12. In zijn vergadering van 27 februari 1997 heeft de gemeenteraad besloten de vaststelling van voornoemd bestemmingsplan aan te houden - kort gezegd - naar aanleiding van de tegen het ontwerp ingebrachte zienswijze van [eiser]. Besloten is tot het inschakelen van een landschapsarchitect.
2.13. De landschapsarchitect heeft het Beeldkwaliteitsplan "[naam kwaliteitsplan]" d.d. juli 1998 opgesteld. Doelstelling is het behoud van het open landschap door de tegenstelling tussen stad en landschap op te voeren. Voor verwezenlijking hiervan is onder meer als ingreep voorgesteld om de leegte te conserveren, het zicht op het stadsilhouet te behouden en in combinatie met het kampeerterrein van [eiser] een stadsweide aan te leggen. Verder is in het plan uitgegaan van een uitbreiding van het kampeerterrein van [eiser] tot 50 niet-permanente eenheden.
2.14. Het College van Burgemeester en Wethouders (verder B&W) heeft gesproken met [eiser] over de financiële uitvoerbaarheid van de in het Beeldkwaliteitsplan voorziene stadsweide. B&W hebben uiteindelijk geconcludeerd dat de financiële uitvoerbaarheid van de aanleg van de stadsweide ontbreekt, zodat ook de in samenhang daarmee gedachte uitbreiding van het kampeerterrein onhaalbaar is. In het najaar van 2000 zijn de besprekingen beëindigd.
Bij de door [eiser] overgelegde stukken bevinden zich besprekingsverslagen van 16 september 1998, 13 januari 1999 en 1 april 1999.
3. Het geschil
3.1. [eiser] vordert primair de gemeente te gebieden alsnog een bestemmingsplan in procedure te brengen waarbij - kort gezegd - de percelen van [eiser] als "recreatieve doeleinden" worden weergegeven. Subsidiair vordert [eiser] dat het de gemeente wordt verboden het ontwerpbestemmingsplan [naam bestemmingsplan] vast te stellen. Meer subsidiair vordert [eiser] een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de toegezegde planologische medewerking aan de wijziging van het bestemmingsplan onverhoeds en ongemotiveerd te staken en dat de gemeente aansprakelijk is voor de schade van [eiser].
Bij repliek heeft [eiser] zijn eis vermeerderd in die zin dat hij thans meer meer subsidiair vordert een verklaring voor recht dat de gemeente in strijd met de wet en/of onrechtmatig heeft gehandeld door de toegezegde planologische medewerking aan de wijziging van het bestemmingsplan met betrekking tot inpassing van een kampeerterrein met stadsweide ten behoeve van 50 kampeermiddelen afhankelijk te stellen van de inbreng door [eiser] van 7 ha grond zonder een exploitatieovereenkomst op grond van de wet en het betalen van de helft van de inrichtingskosten van de stadsweide ad € 45.378,-- (f. 100.000,--) alsmede dat de gemeente aansprakelijk is voor de schade van [eiser], alles met proceskostenveroordeling.
3.1.1. [eiser] stelt dat hij door de handelwijze van de gemeente ernstig in zijn belangen is geschaad. Het handelen van de gemeente ten opzichte van hem is in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, en derhalve onrechtmatig. [eiser] stelt als gevolg van dit onrechtmatig handelen schade te hebben geleden en nog te lijden, in de vorm van door hem reeds na het in gang zetten van de artikel 19-procedure gepleegde investeringen. De gemeente is aansprakelijk voor die schade en dient die te vergoeden.
[eiser] voert het volgende aan:
- de gemeente heeft in het verleden verregaande planologische medewerking verleend aan de totstandkoming van de door [eiser] beoogde camping (voorbereidingsbesluiten en aanvraag verklaring van geen bezwaar). GS hebben weliswaar geweigerd om een verklaring van geen bezwaar af te geven, maar dat is slechts om formele redenen gebeurd. GS hebben nooit inhoudelijk over de kwestie kunnen oordelen. De gemeente heeft aan haar medewerking geen verder gevolg gegeven in de vorm van herziening van het bestemmingsplan. Thans blijkt uit het op 17 oktober 1997 ter inzage gelegde bestemmingsplan dat de verwachtingen van [eiser] met betrekking tot realisering van de camping niet worden waargemaakt. Gelet op de toegezegde planologische medewerking is de gemeente verplicht een bestemmingsplan in procedure te brengen waarbij aan het terrein van [eiser] de bestemming "recreatieve doeleinden" wordt gegeven zodanig dat een volwaardige camping met 125 standplaatsen gerealiseerd kan worden.
- de gemeente heeft - mede gelet op het formele oordeel van GS - een verkeerde keus gemaakt om een procedure ex artikel 19 WRO te voeren althans heeft niet tijdig een bestemmingsplanprocedure in gang gezet.
- de gemeente heeft in 1995 ten opzichte van [eiser] haar koers ongemotiveerd gewijzigd. Vanwege het ontbreken van nieuwe relevante aspecten rustte op de gemeente de plicht de redenen voor de koerswijziging aan [eiser] duidelijk te maken. De mededeling bij brief van 3 februari 1995 is daartoe onvoldoende.
- de thans beoogde bestemming is volstrekt willekeurig gekozen, in strijd met eerder gewekte verwachtingen. De gemeente blijft hierdoor in gebreke bij de uitvoering van haar inspanningsverplichting en handelt daardoor in strijd met het redelijkheidsbeginsel.
3.1.2. [eiser] stelt zich tenslotte op het standpunt dat de gemeente in strijd met de precontractuele goede trouw en daardoor onrechtmatig heeft gehandeld doordat zij, in verband met de realisering van een kampeerterrein van 50 eenheden, aan [eiser] de voorwaarde heeft gesteld dat hij 7 ha grond ter beschikking zou stellen onder het sluiten van een exploitatieovereenkomst - welke overeenkomst bovendien niet in overeenstemming was met de in artikel 42 WRO bedoelde exploitatieverordening - alsmede door de eis te stellen dat [eiser] de helft van de inrichtingskosten van de stadsweide ad € 45.378,-- (f. 100.000,--) zou moeten voldoen. Door het stellen van deze eisen is de herziening van het bestemmingsplan niet doorgegaan, zodat de schade vaststaat, aldus [eiser].
[eiser] stelt, onder verwijzing naar door hem overgelegde besprekingsverslagen, dat hij op grond van de besprekingen tot 1 april 1999 ervan uit mocht gaan dat de gemeente een bestemmingsplanprocedure in gang zou zetten, waardoor de mogelijkheid zou ontstaan tot het realiseren van een camping met 50 niet-permanente kampeereenheden. [eiser] wist dat hij daarbij rekening moest houden met de inrichting van een stadsweide, waarbij de gronden waarop deze zou worden aangelegd zouden worden verkocht aan de gemeente of eigendom zouden blijven van [eiser] in welk geval [eiser] investeringsgelden zou krijgen om de stadsweide te realiseren. Op 1 april 1999 werd [eiser] echter plotseling meegedeeld dat hij moest meewerken aan de aanleg van de stadsweide op zijn grond en dat hij de helft van de nader te bepalen aanlegkosten daarvan moest dragen. [eiser] moest direct beslissen; indien hij niet mee zou werken zou het oude bestemmingsplan in werking worden gesteld.
3.2.1. De gemeente betwist onrechtmatig jegens [eiser] te hebben gehandeld.
De gemeente stelt dat [eiser] te hard van stapel is gelopen. [eiser] behoorde te beseffen dat hij voor verwezenlijking van zijn plannen naast gemeentelijke ook provinciale medewerking nodig had, zodat [eiser] - uitgaande van de juistheid van zijn desbetreffende stelling - uitsluitend op eigen risico vooruitlopend op de beslissing van GS de beweerdelijke investeringen heeft gedaan. Daarnaast geldt volgens de gemeente dat de aanvrager van een vrijstelling - zoals [eiser] - vanwege de gefaseerde besluitvorming in de art. 19-procedure rekening dient te houden met de mogelijkheid dat een aanvankelijk positieve opstelling van het beslissend orgaan in zijn nadeel wordt gewijzigd. Ook indien GS de verklaring van geen bezwaar zouden hebben afgegeven had het beslissende orgaan alsnog kunnen weigeren om de artikel 19-vrijstelling af te geven. Een dergelijke koerswijziging is geoorloofd indien er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, maar ook indien er geen nieuwe relevante aspecten zijn, zij het dat in dat geval de redenen goed aan de aanvrager dienen te worden duidelijk gemaakt.
Mede op grond van het voorgaande stelt de gemeente dat zij niet verplicht kan worden om op basis van de in het begin van de jaren '90 genomen, voor [eiser] gunstige besluiten nu nog een bestemmingsplan vast te stellen tot realisering van de wens van [eiser]. Het feit dat de gemeente ooit begin jaren '90 de wens van [eiser] heeft onderschreven maakt niet dat de gemeenteraad niet meer van gedachten zou mogen veranderen. Een gemeentelijk orgaan mag een besluit herroepen of herzien als de herroeping maar niet in willekeur ontaardt. Volgens de gemeente is het niet een kwestie van willekeur indien de gemeenteraad in navolging van de PPC groot gewicht gaat toekennen aan het behoud van het landschap.
Voorzover bij [eiser] sprake was van gerechtvaardigde verwachtingen heeft de gemeente deze gehonoreerd. Op de gemeente rustte een inspanningsverplichting. Van haar kan niet worden verlangd dat zij haar belofte om mee te werken aan een bestemmingsplanherziening onder alle omstandigheden tot in lengte van dagen gestand doet. Dat is een verwachting die niet gerechtvaardigd is. Bij [eiser] was ook bekend dat door de gemeente nooit unaniem en zonder twijfel is gekozen voor het besluit tot bestemmingswijziging.
De gemeente bestrijdt dat zij een verkeerde keus heeft gemaakt door een artikel 19-procedure te volgen. Het oordeel van GS is een beleidsoordeel; GS hadden zich in redelijkheid ook op een ander standpunt kunnen stellen. Bovendien had [eiser] door zijn aanvraag om het in gang zetten van een artikel 19-procedure gevraagd. Het oordeel van GS was niet slechts formeel van aard. Anders dan de gemeenteraad kwamen GS tot het materiële oordeel dat het kampeerterrein een ernstige inbreuk vormde op het planologisch regime.
Het zwaarwegende maatschappelijk belang van het behoud van het natuurlandschap verzet zich tegen toewijzing van de primaire vordering. Ten aanzien van de subsidiaire vordering voert de gemeente aan dat het niet waarschijnlijk is dat de gemeente tot vaststelling van het ontwerpbestemmingsplan [naam be[naam perceel]] zal overgaan. Met betrekking tot de meer subsidiaire vordering stelt de gemeente dat zij nooit haar medewerking aan wijziging van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] heeft toegezegd.
3.2.2. Met betrekking tot "de stadsweide" stelt de gemeente zich op het standpunt dat zij reeds op 16 september 1998 duidelijk heeft gemaakt dat zij er niet voor voelde om gronden van [eiser] aan te kopen, terwijl zij ook niet heeft gezegd dat zij bereid was alle investeringen voor haar rekening te nemen. De vraag is of [eiser] de gemeente kan dwingen een financiële bijdrage te leveren aan de realisering van de stadsweide. Deze vraag dient negatief te worden beantwoord. Omdat de gemeente slechts weinig wil bijdragen en [eiser] niet tot een substantiële bijdrage bereid is, kan de stadsweide er niet komen. Een goede landschappelijke inpassing van de in het Beeldkwaliteitsplan omschreven camping is dan niet gewaarborgd zodat de totstandkoming van een bestemmingsplan op basis van het Beeldkwaliteitsplan niet haalbaar is.
De gemeente betwist voorts gemotiveerd dat zij [eiser] een exploitatieovereenkomst op zou willen dringen die niet in overeenstemming zou zijn met de exploitatieverordening.
[eiser] gaat er volgens de gemeente bovendien veel te makkelijk vanuit dat, als er financiële overeenstemming zou zijn bereikt, er daadwerkelijk op basis van het beeldkwaliteitsplan een bestemmingsplan tot stand had kunnen komen. Er is geen enkele aanwijzing dat GS aan een wijziging van het planologisch regime in de door [eiser] gewenste zin medewerking zou willen verlenen of in het verleden ooit zou hebben willen verlenen. De gemeente ontkent dan ook dat [eiser] schade heeft geleden als gevolg van de beweerdelijk onrechtmatige daad van de gemeente.
De gemeente stelt tenslotte dat de totstandkoming van het op het Beeldkwaliteitsplan gebaseerde bestemmingsplan niet is doorgegaan omdat de gemeente niet bereid was de kosten voor de stadsweide voor haar rekening te nemen, en niet omdat aan [eiser] allerlei eisen zijn gesteld.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. Onderhavig geschil betreft de vraag in hoeverre de gemeente door de wijze van uitoefening van haar regelgevende bevoegdheden onrechtmatig heeft gehandeld.
Indien sprake is van schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan het wetgevend optreden van de gemeente als lagere wetgever onrechtmatig worden geoordeeld.
Het verdient opmerking dat het bij beoordeling van de vraag of de overheid bij het nemen van een besluit de verschillende in aanmerking te nemen belangen naar behoren heeft gewogen niet de taak van de rechter is om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de relevante belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Ook overigens zal de van de burgerlijke rechter gevraagde toetsing in een dergelijk geval met terughoudendheid dienen te geschieden.
4.2. Allereerst dient te worden beoordeeld of de gemeente door het nemen van haar besluiten in de jaren 1992 tot en met 1994 in het kader van de art. 19 RO-procedure (voorbereidingsbesluiten, aanvraag verklaring van geen bezwaar bij GS, bezwaar tegen de weigering van GS die verklaring af te geven) een zodanig vertrouwen bij [eiser] heeft gewekt dat hij zou kunnen komen tot realiseren van een camping met 125 standplaatsen, dat de gemeente onrechtmatig handelde door in 1995 en daarna een bestemmingsplan te ontwerpen waarin die camping geen plaats meer kreeg.
4.3. [eiser] mocht op grond van de omstandigheid dat de gemeente meewerkte aan het verkrijgen van een art. 19 RO-vrijstelling in elk geval het vertrouwen ontlenen dat de gemeente er alles aan zou doen wat in haar vermogen lag om de door [eiser] gewenste camping planologisch mogelijk te maken. Dat vertrouwen kon [eiser] aan de handelwijze van de gemeente des te meer ontlenen, nu de procedures met betrekking tot de wijziging van het bestemmingsplan uitsluitend in verband met de wensen van [eiser] betreffende de camping zijn gestart. Dat vertrouwen boet niet aan rechtvaardiging in - zoals de gemeente kennelijk aanneemt - door de omstandigheid dat de beslissingen van de gemeente met betrekking tot haar medewerking steeds slechts met een geringe meerderheid van stemmen werden genomen. Wel diende [eiser] rekening te houden met de omstandigheid dat ook een derde partij, GS, zich omtrent de door hem gewenste planologische wijzigingen zou dienen uit te spreken, en dat niet tevoren vaststond hoe die instantie tegenover die wensen stond. In zoverre kon [eiser] op het moment dat de gemeente haar medewerking als genoemd verleende, er nog niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de camping er ook daadwerkelijk zou komen. Als hij al wel investeringen in die richting heeft gedaan deed hij dat voor zijn risico.
4.4. Van belang is voorts dat niet is gesteld of gebleken dat door of namens de gemeente anders dan door medewerking aan de procedure als hiervoor onder de feiten uiteengezet, aan [eiser] toezeggingen zijn gedaan dat de camping er zou kunnen komen.
4.5. Met betrekking tot de art. 19 RO-procedure is niet gebleken dat de gemeente, nadat zij had besloten die procedure te volgen, er niet alles aan heeft gedaan die procedure ook tot een succes te laten komen. Een andere vraag is of de gemeente niet naast - of in plaats van - de art. 19 RO-procedure (ook) een reguliere procedure tot wijziging van het bestemmingsplan had behoren te starten. Gelet op de ook bij de gemeente bekende opvatting van GS over het karakter van de art. 19 RO-procedure als een procedure voor uitzonderlijke gevallen en gezien de al bij de gemeente bekende bezwaren van omwonenden tegen de door [eiser] gewenste planologische wijziging had zulks, zeker nadat GS had beslist een verklaring van geen bezwaar niet af te geven, voor de hand gelegen. Voorzover de gemeente niet nadat duidelijk werd dat GS de procedure van art. 19 RO in deze zaak niet de juiste procedure achtte een ander spoor is gaan volgen, is de stelling van [eiser] dat de gemeente niet de juiste procedure heeft gevolgd, juist.
4.6. Evenwel kan [eiser] niet worden gevolgd in zijn stelling dat door deze onjuiste keuze de door hem gewenste camping niet kon worden gerealiseerd. Gelet op de door GS bij haar weigering een verklaring van geen bezwaar af te geven - met verwijzing naar het advies van de PPC - gegeven motivering blijkt dat er, naast formele, ook materiële bezwaren kleefden aan de door [eiser] gevraagde planologische wijzigingen, waarvan geenszins vaststaat dat die niet (ook) in een procedure tot wijziging van het bestemmingsplan uiteindelijk hadden geleid tot een besluit waarin de wensen van [eiser] niet (geheel) konden worden gehonoreerd. Dat de gemeente aanvankelijk - onjuist kiezende - een art.19 RO-procedure is gestart acht de rechtbank, gelet ook op de onbetwiste stelling van de gemeente dat [eiser] om een dergelijke procedure had gevraagd en voorts met terughoudendheid oordelend, niet onrechtmatig; de keuze van de gemeente om ook na weigering door GS de art. 19 RO-procedure te blijven volgen kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin als onrechtmatig jegens [eiser] worden beschouwd, met name niet omdat niet vaststaat dat het volgen van een andere procedure tot een andere uitkomst zou hebben geleid.
4.7. Vervolgens komt aan de orde de handelwijze van de gemeente nadat de gevraagde verklaring van geen bezwaar van GS niet was verkregen en de daartegen aangewende rechtsmiddelen niet hadden geleid tot het alsnog verkrijgen van die verklaring. De gemeente heeft toen haar standpunt ten aanzien van de wenselijkheid van de door [eiser] gewenste camping gewijzigd. Die handelwijze acht de rechtbank - met de hiervoor onder 4.1 genoemde terughoudendheid oordelend - niet onrechtmatig. De gemeente had tot dan toe gehandeld in overeenstemming met het vertrouwen dat zij had gewekt, namelijk dat zij er alles aan zou doen de camping planologisch mogelijk te maken. Uit de motivering van de weigering van GS om de verklaring van geen bezwaar af te geven blijkt dat GS aan een aantal materiële aspecten van ruimtelijke ordening - die zich tegen een camping als door [eiser] gewenst lijken te verzetten - groot gewicht toekende. Met die opvatting diende de gemeente rekening te houden bij haar beslissing hoe vervolgens te handelen. De rechtbank acht het niet onredelijk dat de gemeente vervolgens tot een andere afweging is gekomen dan in de jaren daarvoor. Dat zij deze wijziging van opvatting aan [eiser] in eerste instantie nauwelijks heeft gemotiveerd moge vanuit bestuurlijk oogpunt niet zorgvuldig zijn, het leidt niet tot het oordeel dat de onderliggende beslissing - in civielrechtelijke zin - onrechtmatig moet worden geoordeeld.
4.8. Aldus komt de rechtbank tot het oordeel dat de gemeente in haar aanpak van de door [eiser] gevraagde planologische wijziging in verband met de door hem gewenste camping tot en met het moment waarop werd besloten dat bij een bestemmingsplanwijziging de open structuur gehandhaafd diende te blijven en een grootschalige campingbestemming daarin niet paste niet zodanig in strijd met gerechtvaardigde verwachtingen, willekeurig of onzorgvuldig heeft gehandeld, dat moet worden gezegd dat zij in strijd met het vertrouwensbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel en aldus onrechtmatig heeft gehandeld. Het primair, subsidiair en meer subsidiair gevorderde dient derhalve te worden afgewezen.
4.9. Resteert het meer meer subsidiair gevorderde. In de jaren na 1996 is een nieuw pad bewandeld. Alsnog is bezien - in het kader van een ruimtelijke indeling van het betreffende gebied die aan de eerder genoemde gewenste open structuur recht deed - of een camping, zij het nu van een kleinere omvang, namelijk met 50 niet-permanente plaatsen, mogelijk was. Met (vertegenwoordigers van) [eiser] is meermalen over deze mogelijkheid, die in de ogen van de gemeente diende te worden gecombineerd met de aanleg van een stadsweide, gesproken. Het ging daarbij om een verkennende besprekingen, voorafgaand aan een procedure tot wijziging van het bestemmingsplan. [eiser] stelt dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met de precontractuele goede trouw - en derhalve onrechtmatig - door op zeker moment aanzienlijke materiële (ter beschikking stellen van grond) en financiële bijdragen van [eiser] in de aanleg van de stadsweide te vragen, terwijl daarvòòr de stellige indruk was gewekt dat de gemeente de kosten daarvan voor haar rekening zou nemen. Voorts stelt hij dat hetgeen van hem terzake de financiering van de stadsweide werd gevraagd in strijd is met de wet, immers niet in overeenstemming met het uitgangspunt dat exploitatiekosten slechts overeenkomstig een exploitatieovereenkomst als bedoeld in art. 42 Wet op de Ruimtelijke Ordening kunnen worden verhaald.
4.10. De rechtbank stelt vast dat uit de overgelegde verslagen van de tussen [eiser] en de gemeente gevoerde besprekingen niet kan worden afgeleid dat de besprekingen reeds in een zo ver gevorderd stadium waren dat [eiser] gerechtvaardigd erop kon vertrouwen dat een overeenkomst tot stand zou komen tussen hem en de gemeente, welke zou leiden tot een wijziging van het bestemmingsplan zodanig dat de realisering van de camping mogelijk werd zonder financiële inbreng of terbeschikkingstelling van grond door hem. Uit de verslagen van de besprekingen tussen de gemeente en (vertegenwoordigers van) [eiser] blijkt geenszins dat partijen dicht bij een overeenstemming waren; het ging om verkennende besprekingen, waarbij standpunten werden uitgewisseld en mogelijkheden werden bekeken. In dat licht kan ook niet worden gezegd dat de gemeente door - naar ook de rechtbank meent gelet op de onderhandelingen tot dan toe op een laat moment - met voornoemde voorwaarden te komen handelde in strijd met een door haar gewekt opgeroepen vertrouwen. Van onrechtmatig handelen van de gemeente kan dan ook niet worden gesproken. Bovendien is onvoldoende gesteld dat [eiser] door juist het hier bedoelde handelen van de gemeente - het eerst niet en vervolgens wel stellen van genoemde voorwaarden - schade heeft geleden. Immers, gesteld noch gebleken is dat [eiser], in de veronderstelling dat de stadsweide zou worden gerealiseerd zonder dat van hem, [eiser], een financiële bijdrage zou worden gevraagd en dat de gemeente een camping van 50 plaatsen zou toestaan, kosten is gaan maken. Alleen dergelijke kosten zouden, in geval genoemde veronderstelling op grond van door de gemeente opgewekt vertrouwen was ontstaan, voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat een eventuele overeenstemming met de gemeente over de stadsweide nog niet de weg definitief vrij zou hebben gemaakt voor de door [eiser] gewenste camping. Immers diende dan nog steeds een bestemmingsplanherziening plaats te vinden.
4.11. Voorzover de vordering voorts is gebaseerd op de stelling dat hetgeen de gemeente als voorwaarden aan [eiser] stelde in strijd is met de wet, overweegt de rechtbank als volgt. De gemeente heeft aan [eiser] financiële voorwaarden gesteld die, ware het tot een overeenkomst gekomen, mogelijk nietig waren; immers kunnen afspraken omtrent het ter beschikking stellen van grond en het verhalen van de kosten die dienen te worden gemaakt voor voorzieningen van openbaar nut (en als zodanige voorziening is de stadsweide te beschouwen) in geval van een bestemmingsplanwijziging als de onderhavige slechts plaatsvinden via de weg van een exploitatieovereenkomst (of via de weg van de baatbelasting). Niet duidelijk is of het de bedoeling van de gemeente was om tot een exploitatieovereenkomst te komen (waarin voornoemde voorwaarden mogelijk een - toegestane - plaats hadden kunnen krijgen), of tot een andersoortige overeenkomst, waarin die voorwaarden wellicht strijdig met de wet waren geweest. Er is evenwel geen enkele overeenkomst tussen partijen tot stand gekomen. Er is dan ook geen sprake geweest van gemeentelijk handelen in strijd met de wet zoals door [eiser] gesteld.
4.12. Op grond van het bovenstaande komt de rechtbank tot de slotsom dat de vorderingen van [eiser] moeten worden afgewezen. [eiser] zal, als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van deze procedure.
5. De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen van [eiser] af;
- veroordeelt [eiser] in de kosten van deze procedure, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 158,82 wegens verschotten en € 1.560,-- wegens procureurssalaris.
Dit vonnis is gewezen door mr. S.M.J. van Dijk en uitgesproken ter openbare terechtzitting van woensdag 17 april 2002 in aanwezigheid van de griffier.