Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/1520
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2012 in de zaak tussen
1) Meijers Plusmarkten Simpelveld BV, te Simpelveld,
2) Supermarkt Hehe BV handelend onder de naam Plus Hehe, te Heerlen,
3) Ondernemersvereniging Schaesberg, te Landgraaf,
4) Ondernemersvereniging “Op de Kamp”, te Landgraaf,
5) Super Schoenmaekers VOF, te Landgraaf,
6) Plus Quaedvlieg BV, te Brunssum,
7) Plus van der Zwaag CV, te Heerlen,
8) Plus Tossings, te Bocholtz,
9) Vereniging Ondernemers Simpelveld, te Simpelveld,
10) Plus Vastgoed BV, te De Bilt,
11) Plus Retail BV, te De Bilt,
12) Meveco BV, te Nuth,
13) Meijers Plusmarkten Heerlen BV, te Heerlen,
14) Plus Paes BV, te Kerkrade,
15) Supermarkt Winnubst BV handelend onder de naam Plus Winnubst, te Heerlen,
16) Plus Ham CV handelend onder de naam Plus Ham, te Heerlen,
17) MKB Limburg, te Venlo,
18) MKB Limburg, afdeling Parkstad, te Heerlen,
19) Rialto Vastgoedontwikkeling BV, te ’s Hertogenbosch,
20) Stichting Centrum Management Heerlerheide, te Brunssum,
21) Winkeliersvereniging Winkelcentrum Giesen-Bautsch, te Heerlen,
22) Stichting Ondernemers Heerlerheide (voorheen Winkeliersvereniging Heerlerheide), te Heerlen,
23) Holding Dajo BV, te Kerkrade,
24) Plus De Bruijn BV, te Kerkrade,
25) Schuitema BV, te Amersfoort,
26) Plus Arts BV, te Landgraaf,
27) Stichting Seniorenraad Simpelveld, te Simpelveld,
28) Stichting Buurtontwikkeling Heerlerbaan, te Heerlen,
eisers
(gemachtigden: mr. R.H.G.M. Kerckhoffs en mr. J.H.P. Hardy),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade, verweerder
(gemachtigden: mr. H.G.L. Mertens en R. Wijkmans).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: Ahold Vastgoed BV en Albert Heijn BV, te Zaandam
(gemachtigde: mr. J.C. van Oosten).
Procesverloop
Bij besluiten van 20 oktober 2009 – verzonden op 26 oktober 2009 – heeft verweerder vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) aan Ahold Vastgoed BV respectievelijk een bouwvergunning verleend aan AH Store Development voor het inrichten van een supermarkt in[adres] te Kerkrade.
Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 10 augustus 2010 – verzonden 13 augustus 2010 – heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft de stukken, die op de zaak betrekking hebben, aan de rechtbank gezonden. De gedingstukken uit de zaak met zaaknummer AWB 10/519 zijn ad informandum aan de onderhavige zaak toegevoegd. Aan partijen is daarvan op 27 maart 2012 kennisgegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2012. Eisers zijn verschenen bij hun gemachtigden. Namens eiseres sub 12 is R. Verstegen verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigden. De derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door [dhr A.] en [dhr B], bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
Bij brief van 8 november 2001 heeft Ahold Vastgoed BV verzocht om vrijstelling van het bestemmingsplan “Locht 1” ten behoeve van het vestigen van een zogenaamde Albert Heijn XL-supermarkt op het perceel plaatselijk bekend gemeente Kerkrade, [adres], kadastraal bekend gemeente Kerkrade, sectie M, nummer 514 (cascoruimte onder de oosttribune van het PLS).
Op 13 juli 2006 is bij verweerders gemeente een bouwaanvraag binnengekomen van AH Store Development voor het inrichten van een supermarkt op voornoemd perceel.
Het bouwplan past niet binnen het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ Locht 1”, meer in het bijzonder voldoet het bouwplan niet aan het toegestane brancheaanbod van de ter plaatse geldende bestemming “stadion”.
Op 4 april 2007 heeft verweerder bekend gemaakt in principe medewerking te verlenen aan de vestiging van een supermarkt in het PLS middels het verlenen van een vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO. Het bouwplan heeft vervolgens van 5 april 2007 tot en met 17 mei 2007 ter inzage gelegen. Gedurende deze termijn zijn zienswijzen ingediend door onder meer eisers.
Op 14 juli 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg (GS) de vereiste verklaring van geen bezwaar verleend.
Met weerlegging van de ingebrachte zienswijzen, heeft verweerder bij besluit van 20 oktober 2009 de vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend aan Ahold Vastgoed BV.
Bij besluit van gelijke datum heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning verleend aan AH Store Development.
Eisers hebben bezwaar gemaakt bij verweerder tegen voornoemde besluiten van 20 oktober 2009.
Ter zake van de bezwaarschriften heeft op 7 juli 2010 een hoorzitting plaatsgevonden door de Centrale Bezwaarschriften- en Klachtencommissie van de gemeente Kerkrade (Commissie). De Commissie heeft op 28 juli 2010 verweerder geadviseerd om de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren.
Vervolgens heeft verweerder in navolging van het advies van de Commissie het thans bestreden besluit van 10 augustus 2010 genomen. Verweerder heeft voor de motivering van zijn besluit verwezen naar de inhoud van het advies van de Commissie.
Eisers hebben zich ook met dit besluit niet kunnen verenigen en hebben hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank.
De rechtbank ziet zich in het licht van de beroepsgronden geplaatst voor de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO voor het onderhavige bouwplan.
De rechtbank overweegt als volgt.
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro blijft het recht, zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, waarvan een verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Gelet op artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de WRO terecht van toepassing geacht, nu het verzoek om vrijstelling dateert van 8 november 2001.
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat die wetswijzigingen niet van toepassing zijn in dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij de invoering van de Wabo werden gewijzigd. Dit betekent dat, gelet op het bepaalde in de Invoeringswet Wabo, ook de WRO en de Woningwet (oud) het toetsingskader zijn.
De rechtbank zal allereerst beoordelen of eisers door verweerder terecht ontvankelijk zijn geacht in hun bezwaar.
Op grond van artikel 7:1 in samenhang gelezen met artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan alleen bezwaar en beroep tegen een besluit worden ingesteld door een belanghebbende. Onder belanghebbende dient ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het bepaalde in het derde lid van artikel 1:2 wordt ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder uitoefenen.
Ten aanzien van eisers sub 1, sub 2, sub 5, sub 6, sub 7, sub 8, sub 13, sub 14, sub 15, sub 16, sub 24 en sub 26 is de rechtbank van oordeel dat zij en de in het bouwplan beoogde supermarkt in hetzelfde marktsegment werkzaam zijn en een grotendeels elkaar overlappend assortiment hebben. Voorts zijn de supermarkten van deze eisers en de in het bouwplan beoogde supermarkt werkzaam in hetzelfde verzorgingsgebied en richten zij zich tot dezelfde klantenkring. Het belang van deze eisers als directe concurrenten is daarmee rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit, zodat zij naar het oordeel van de rechtbank als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt.
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van eisers sub 3, sub 4, sub 9, sub 20, sub 21 en sub 22 overweegt de rechtbank dat deze eisers ondernemersverenigingen zijn, die blijkens hun statuten opkomen voor de economische belangen van hun leden. Onder de leden van deze ondernemersverenigingen bevinden zich ook supermarkten, die in het algemeen gelden als publiekstrekkers. Het trekken van publiek naar een bepaald winkelcentrum dan wel dorpskern kan tot de gemeenschappelijke zakenbelangen van deze ondernemersverenigingen worden gerekend en is een belang dat alle leden aangaat, zodat sprake is van een collectief belang. Nu de supermarkten in deze winkelcentra dan wel dorpskernen in hetzelfde marktsegment werkzaam zijn als de vergunde Albert Heijn XL-supermarkt en werkzaam zijn in hetzelfde verzorgingsgebied, is het niet uitgesloten dat de in deze winkelcentra en dorpskernen gelegen supermarkten ten gevolge van het besluit van 10 augustus 2010 minder publiek zullen trekken. Gelet op de aantrekkende werking van deze supermarkten voor de betreffende winkelcentra en dorpskernen, waarvoor deze ondernemersverenigingen zich inzetten, is het niet ondenkbaar dat de in het bouwplan beoogde supermarkt bezoekers zal trekken ten koste van de winkelcentra en dorpskernen als geheel, zodat voornoemde eisers reeds hierom als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt.
De rechtbank verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 17 augustus 2011 (LJN: BR5184).
De rechtbank is van oordeel dat eisers sub 17 en sub 18 eveneens belanghebbenden zijn in de hier bedoelde zin. Het betreft MKB Limburg en MKB Limburg, afdeling Parkstad. Deze verenigingen treden blijkens de statuten op ter behartiging van de belangen van de bij hun aangesloten leden. Hoewel niet duidelijk naar voren is gekomen welke leden van eisers sub 17 en sub 18 precies worden geraakt door het besluit van 10 augustus 2010, is in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat ook supermarkten, gevestigd in het verzorgingsgebied en werkzaam in hetzelfde marktsegment, tot het ledenbestand van deze eisers behoren. Dit brengt mee dat de belangen van leden van eisers sub 17 en sub 18 door dit besluit rechtstreeks worden getroffen. Bij de aard van een vereniging als eisers sub 17 en sub 18 past, en tot hun doelstellingen behoren, de behartiging van het collectieve belang van hun leden, waarbij eisers sub 17 en sub 18 blijkens hun statuten alle mogelijke middelen ten dienste staan. Eisers sub 17 en sub 18 zijn daarmee rechtstreeks getroffen in de belangen die zij beogen te behartigen en derhalve als belanghebbenden zijn aan te merken in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
Ten aanzien van eiseres sub 19 merkt de rechtbank op dat zij geen statuten heeft overgelegd, zodat niet kan worden nagegaan (via de statutaire doelstelling) of eiseres sub 19 bepaalde algemene of collectieve belangen behartigt, die bij het besluit van 10 augustus 2010 rechtstreeks zijn betrokken. Verweerder heeft eiseres sub 19 dan ook ten onrechte als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb aangemerkt.
Eisers sub 10, sub 11, sub 12, sub 23 en sub 25 hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij eigenaar of exploitant zijn van een supermarkt in het betreffende verzorgingsgebied en hebben om die reden geen rechtstreeks belang bij het besluit van 10 augustus 2010.
De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011 (LJN: BP0553). Voornoemde eisers kunnen niet als belanghebbenden bij het bestreden besluit worden aangemerkt. Verweerder heeft dit in de bezwaarschriftprocedure niet onderkend.
Met betrekking tot eisers sub 27 en sub 28 overweegt de rechtbank dat het in rechte opkomen tegen het onderhavige bouwplan niet valt onder hun statutaire doelstellingen. Zo adviseert eiseres sub 27 de lokale politiek in Simpelveld op het gebied van ouderenbeleid en heeft eiseres sub 28 tot doel het gemeenschapsleven in de buurt Heerlerbaan te stimuleren en te coördineren. Dit betekent dat eisers sub 27 en sub 28 in de bezwaarschriftenprocedure ten onrechte als belanghebbende door verweerder zijn aangemerkt bij het onderhavige besluit om met vrijstelling de bouwvergunning te verlenen.
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de beroepen van eisers sub 10, sub 11, sub 12, sub 19, sub 23, sub 25, sub 27 en sub 28 gegrond zijn, dat het bestreden besluit van 10 augustus 2010 in zoverre zal worden vernietigd en dat de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het bezwaar van deze eisers alsnog niet-ontvankelijk zal verklaren.
Eisers sub 1, sub 2, sub 3, sub 4, sub 5, sub 6, sub 7, sub 8, sub 9, sub 13, sub 14, sub 15, sub 16, sub 17, sub 18, sub 20, sub 21, sub 22, sub 24 en sub 26, die door de rechtbank wel als belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn aangemerkt, worden hierna verder aangeduid als eisers.
De rechtbank gaat vervolgens over tot het beoordelen van een aantal formele aspecten, die eisers naar voren hebben gebracht.
Eisers hebben – kort gezegd – aangevoerd dat de aanvraag voor de bouwvergunning buiten behandeling had moeten worden gelaten, omdat de aanvrager (AH Store Development BV) niet bestaat. Dit is volgens eisers in strijd met het bepaalde in artikel 4:2, eerste lid, sub a, van de Awb, waarin is bepaald dat de aanvraag de naam van de aanvrager moet bevatten. Als de aanvrager rechtens niet bestaat kan geen sprake zijn van een aanvrager in de zin van dit artikel, aldus eisers.
Uit de voorhanden zijnde gedingstukken, met name een brief van 23 juli 2010 van de gemachtigde van de derde-partijen aan de Commissie, en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat AH Store Development een afdeling is van Albert Heijn BV, welke afdeling zich bezighoudt met het ontwikkelen en inrichten van nieuwe Albert Heijn-supermarkten. Gebleken is voorts dat de aanduiding “BV” is aangekruist op het aanvraagformulier om aan te geven dat AH Store Development geen natuurlijke persoon was. De rechtbank acht dit een plausibele verklaring. De aanvraag om bouwvergunning moet dan ook worden toegerekend aan Albert Heijn BV. Naar het oordeel van de rechtbank is de identiteit van de aanvrager voldoende duidelijk geweest voor verweerder voor de behandeling en beoordeling van de aanvraag.
Eisers hebben voorts betoogd dat ten onrechte een bouwvergunning tweede fase is aangevraagd. Volgens eisers is er geen eerste fasevergunning voor de Albert Heijn XL-supermarkt verleend. Eisers zijn de mening toegedaan dat verweerder zijn boekje te buiten is gegaan door eigenmachtig de aangevraagde tweede fase vergunning te wijzigen in een reguliere (niet gefaseerde) bouwvergunningaanvraag en aldus te vergunnen.
De omstandigheid dat AH Store Development op het aanvraagformulier om bouwvergunning heeft aangekruist dat het een “Reguliere bouwvergunning fase 2” betreft, moet worden opgevat als een kennelijke verschrijving, nu het volkomen duidelijk is voor alle partijen dat nooit een bouwvergunning eerste fase is ingediend en verleend. Verweerder heeft terecht materieel gekeken naar wat de aanvrager van de bouwvergunning wilde (in dit geval een reguliere bouwvergunning) en de aanvraag (al dan niet in overleg met de aanvrager) in die zin opgevat.
Eisers hebben verder gesteld dat de aanvraag eveneens niet mag worden aangemerkt als een aanvraag in wettelijke zin, nu deze aanvraag niet is ondertekend, zoals artikel 4:2, van de Awb voorschrijft. Eisers merken nog op dat dit gebrek niet door de aanvrager is hersteld en dat verweerder ook niet heeft verzocht om tot herstel over te gaan.
Daargelaten het feit dat deze beroepsgrond van eisers eerst ter zitting naar voren is gebracht, zal de rechtbank toch overgaan tot een inhoudelijke behandeling van deze grond, nu de andere partijen ter zitting te kennen hebben gegeven hiertegen geen bezwaar te hebben.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder de bouwaanvraag in behandeling heeft genomen, ondanks het feit dat deze aanvraag niet is ondertekend. De rechtbank overweegt dat verweerder hiertoe bevoegd is. Verweerder heeft geen reden gezien om een herstelverzuim uit te laten gaan op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Dit artikel schrijft alleen voor dat een aanvraag, die niet voldoet aan de wettelijke vereisten voor die aanvraag, buiten behandeling kan worden gelaten. Een en ander kan niet leiden, zoals eisers stellen, tot een vernietiging van de verleende bouwvergunning.
Eisers hebben voorts betoogd dat door de gemeenteraad van de gemeente Kerkrade dan wel verweerder geen besluit is genomen, zoals bedoeld in artikel 19a, tweede lid, van de WRO. In artikel 19a, tweede lid, van de WRO is bepaald dat de gemeenteraad of verweerder zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag tot vrijstelling als bedoeld in artikel 19 beslissen of toepassing zal worden gegeven aan het vierde lid van artikel 19a van de WRO. In het vierde lid van artikel 19a van de WRO is – kort gezegd – bepaald dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. Naar de mening van eisers is sprake van overschrijding van de beslistermijn van artikel 19a, tweede lid, van de WRO. Volgens eisers is de vrijstellingsaanvraag dan ook fictief geweigerd.
De rechtbank kan eisers in hun betoog niet volgen. Vaststaat dat de aanvraag tot vrijstelling 4 jaar heeft stilgelegen. Verweerder noch de gemeente Kerkrade heeft binnen acht weken na ontvangst van de vrijstellingsaanvraag een beslissing genomen over de vraag of de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4, zoals deze procedure destijds gold, zal worden toegepast. Anders dan eisers ziet de rechtbank hierin geen afwijzing van de vrijstelling. Er is naar dezerzijds oordeel slechts sprake van een termijnoverschrijding, waartegen niemand op grond van artikel 6:2, sub b, van de Awb is opgekomen.
Eisers hebben vervolgens gesteld dat, nu de aanvraag tot vrijstelling van 8 november 2001 in hun ogen fictief is geweigerd, de aanvraag om bouwvergunning van 13 juli 2006 (indien dit geen aanvraag tweede fase zou zijn) moet worden gezien als een nieuwe aanvraag om vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO. Volgens eisers heeft verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb geen ontwerp van het besluit tot verlening van de vrijstelling ter inzage gelegd. Slechts het vrijstellingsverzoek / bouwvoornemen en de daarop betrekking hebbende stukken zijn ter inzage gelegd, aldus eisers.
De rechtbank stelt vast dat – in tegenstelling tot het standpunt van eisers – Ahold Vastgoed BV reeds op 8 november 2001 verzocht heeft om vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan. Van een fictieve weigering van de vrijstelling, zoals hiervoor reeds is vermeld, is geen sprake. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Gelet op de datum van de indiening van de aanvraag tot vrijstelling volgt uit het in artikel IV, eerste lid, van de Aanpassingswet neergelegde overgangsrecht, dat op de voorbereiding van de beslissing op deze aanvraag de wettelijke regels van toepassing zijn, zoals die vóór 1 juli 2005 golden. Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, van vóór 1 juli 2005, luidde als volgt: “Het bestuursorgaan legt de aanvraag tot het nemen van het besluit of het ontwerp van het ambtshalve of op aanvraag te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken, voor een periode van ten minste vier weken ter inzage voor hen aan wie ingevolge artikel 3:13 de gelegenheid wordt geboden hun zienswijzen naar voren te brengen.”. Uit dit artikel volgt dat voor verweerder niet de verplichting bestond het ontwerpbesluit ter inzage te leggen, de aanvraag van het bouwplan daarentegen wel. Verweerder heeft aldus de aanvraag en de daarop betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd. De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder niet in strijd met artikel 3:11 van de Awb heeft gehandeld. Van een inhoudelijk gebrek dan wel schending van een vormvoorschrift, zoals eisers stellen, is volgens de rechtbank geen sprake.
Eisers hebben aangevoerd dat verweerder in de bekendmaking van 4 april 2007 heeft aangegeven dat tegen het voornemen tot vrijstelling een schriftelijke zienswijze kon worden ingediend. Volgens eisers werd ten onrechte niet vermeld dat ook mondeling zienswijzen kon worden ingediend, hetgeen in strijd is met de artikelen 3:12, derde lid, sub c in samenhang gelezen met artikel 3:15, eerste lid, van de Awb.
In artikel 3:13, eerste lid, van de Awb, zoals dit artikel luidde vóór 1 juli 2005, is bepaald dat belanghebbenden hun zienswijze over de aanvraag of het ontwerp naar keuze schriftelijk of mondeling naar voren kunnen brengen.
Dat verweerder in zijn publicatie niet heeft vermeld dat ook mondeling zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht en dus niet op een juiste wijze kennis is gegeven, kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Eisers zijn hierdoor niet benadeeld, nu zij schriftelijk hun zienswijzen hebben ingebracht. Niet is gebleken dat anderen mondeling hun zienswijzen wilden indienen bij verweerder. Er is immers daarna ook een bezwaarschriftenprocedure geweest, waarbij zich geen andere belanghebbenden bij het bouwplan hebben gemeld.
Eisers hebben voorts betoogd dat sprake is van strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, omdat stukken die geproduceerd zijn na de voorbereidingsprocedure (advies van de werkgroep Retail van 15 februari 2008, het hierop door de Parkstadraad en het Parkstadbestuur genomen besluiten) niet ter inzage zijn gelegd en de door eisers ingediende aanvullende zienswijzen ten onrechte niet door verweerder zijn meegenomen.
Op verweerder rust naar dezerzijds oordeel niet de verplichting om op de door eisers spontaan ingediende aanvullende zienswijzen een inhoudelijke standpuntbepaling in te nemen.
De rechtbank overweegt vervolgens dat de Afdeling meermaals heeft uitgesproken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 maart 2011, LJN: BP8786) dat de in artikel 3:11 van de Awb opgenomen verplichting tot terinzagelegging slechts betrekking heeft op reeds bestaande stukken. Op de stukken die ten tijde van de terinzagelegging nog niet voorhanden zijn, is artikel 3:11, eerste lid, van de Awb daarom niet van toepassing.
Voor zover eisers zich op het standpunt hebben gesteld dat het bestreden besluit van 10 augustus 2010 niet door de burgemeester is ondertekend, overweegt de rechtbank als volgt.
Uit de voorhanden zijnde gedingstukken – en ook ambtshalve is de rechtbank bekend – dat alvorens een besluit wordt genomen in de Collegevergadering van de gemeente Kerkrade de betrokkenen (wethouders en burgemeester) een paraaf zetten onder het advies-besluitformulier teneinde aan te geven dat ze het concept-besluit al eerder hebben gezien. Het bestreden besluit is uiteindelijk genomen in de collegevergadering van 10 augustus 2010, zoals valt af te leiden uit de stempel rechtsonder op het advies-besluitformulier. Vervolgens is het besluit bekendgemaakt door de secretaris van de Commissie, die ingevolge de mandaatregeling “Mandaat-, volmacht- en machtigingslijst College 2010” hiertoe bevoegd is (zie nummer 5.1.2 van deze lijst). Van een onbevoegd genomen besluit is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
Eisers hebben verder nog aangevoerd dat een aantal naar voren gebrachte bezwaren niet door verweerder zijn besproken of weerlegd in het bestreden besluit, zodat dit besluit wegens een motiveringsgebrek niet in stand kan blijven.
Dat verweerder niet expliciet is ingegaan op een aantal door eisers tegen het primaire (vrijstellings)besluit aangevoerde bezwaren, is naar het oordeel van de rechtbank niet een zodanig motiveringsgebrek dat daarin een vernietigingsgrond is gelegen. De rechtbank acht eisers dan ook niet in hun procedurele belangen aangetast, omdat zij bezwaren die naar hun oordeel door verweerder niet of onvoldoende zijn overwogen in beroep naar voren hebben kunnen brengen. Deze niet door verweerder besproken bezwaren zullen hierna alsnog door de rechtbank worden beoordeeld.
De rechtbank komt vervolgens toe aan een inhoudelijk oordeel van het vrijstellingsbesluit.
Op grond van artikel 44, eerste lid, van de Woningwet (oud) mag en moet een reguliere bouwvergunning alleen worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan, de bouwverordening of het Bouwbesluit, of indien het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand, dan wel indien voor het bouwen een vergunning op grond van de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze is geweigerd.
Tussen partijen is niet in geschil dat het in geding zijnde bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Locht 1”.
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 19a, achtste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kunnen gedeputeerde staten de verklaring weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke onderbouwing.
Naar het oordeel van de rechtbank is in casu voldaan aan de formele vereisten voor het kunnen verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 30 september 2009 een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 21 van de WRO genomen vanwege het feit dat het geldende bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar. GS hebben bij brief van 14 juli 2009 een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Daarnaast heeft de gemeenteraad van de gemeente Kerkrade bij besluit van 29 maart 2000 zijn bevoegdheid te besluiten tot verlening van vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO gedelegeerd aan verweerder.
De ruimtelijke onderbouwing voor het project is neergelegd in het rapport van Grontmij “Ruimtelijke onderbouwing vestiging AH in Parkstad Limburg Stadion” van 17 maart 2006. In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven waarom er kan worden afgeweken van het bestemmingsplan en het project / bouwplan past binnen het toekomstige planologische beleid van verweerders gemeente. Dat een nieuw bestemmingsplan, zoals door eisers is aangevoerd, op zich laat wachten, wil naar het oordeel van de rechtbank niet zeggen dat de ruimtelijke onderbouwing ondeugdelijk is.
Voor zover van de zijde van eisers is betoogd dat het verlenen van vrijstelling in strijd is met het provinciaal en regionaal beleid, wordt het volgende overwogen.
Bij besluit van 22 september 2006 hebben provinciale staten van de provincie Limburg het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL 2006) vastgesteld. Op pagina 5.3-16 van het POL 2006 staat:
“De voorkeur voor vestiging van megasupermarkten gaat uit naar stadsdeelcentra of de randzone van binnensteden, mits ruimtelijk en verkeerstechnisch inpasbaar. Vestiging op een stedelijk dienstenterrein sluiten we echter niet op voorhand uit, gezien de ruimtelijke en verkeerskundige dimensie van dergelijke voorzieningen. Aan de keuze voor vestiging van een megasupermarkt op een dergelijke locatie zal een goede onderbouwing en afweging ten grondslag moeten liggen (zie Handreiking Ruimtelijke Ontwikkeling).”.
De in het POL 2006 geschetste hoofdlijnen zijn uitgewerkt in de bij besluit van 19 december 2006 door GS vastgestelde “Handreiking Ruimtelijke Ontwikkeling” (Handreiking). De Handreiking is aan te merken als een door GS vastgestelde beleidsregel. De Handreiking wordt onder meer toegepast bij besluiten tot het al dan niet verlenen van een verklaring van geen bezwaar bij aanvragen om een vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO.
In de Handreiking (op pagina 29) staat:
“De vestiging van megasupermarkten, met een bruto vloeroppervlak van 3.500 m² of meer dienen, overeenkomstig de boven aangegeven voorkeursmilieus, bij voorkeur te worden gevestigd in een stadsdeelcentrum of in de randzone van de binnenstad, mits ruimtelijk en verkeerstechnisch inpasbaar. Vestigingen op een stedelijk dienstenterrein sluiten we echter niet op voorhand uit, gezien de ruimtelijke en verkeerskundige dimensie van dergelijke voorzieningen. Aan de keuze van een vestigingsplaats voor een dergelijke megasupermarkt zal een goede onderbouwing en afweging ten grondslag moeten liggen. Naast een economische effectenrapportage zal ook de ruimtelijke afweging (ruimtevraag, ruimtelijke inpasbaarheid, ontsluiting, ligging t.o.v. verzorgingsgebied) zorgvuldig en herkenbaar tot stand moeten komen.”
Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat de gronden waarop de Albert Heijn XL-supermarkt is voorzien een stedelijk dienstenterrein is en geen bedrijventerrein. In het provinciale “Programma Werklocaties Limburg 2020” van december 2008 is de Rodaboulevard als stedelijk dienstenterrein aangemerkt. Uit het voorgaande volgt ook dat op het moment van de afgifte van de verklaring van geen bezwaar door GS (14 juli 2009) er sprake was van een stedelijk dienstenterrein. Uit de door eisers gehanteerde kaart blijkt niet, althans onvoldoende, dat er geen sprake is van een stedelijk dienstenterrein.
De rechtbank is voorts gebleken dat in de ruimtelijke onderbouwing een goede onderbouwing en ruimtelijke afweging is gegeven met betrekking tot de locatiekeuze om de Albert Heijn XL-supermarkt te vestigen in het PLS. Zo blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat Ecorys-Kolpron in 2002 een onderzoek heeft uitgevoerd naar een geschikte locatie voor een XL-winkel in Parkstad Limburg. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat de vestiging van een grootschalige supermarkt in een stadsdeelcentrum of wijkcentrum (zijnde de voorkeurslocaties in het provinciaal beleid) ongeschikt zijn vanwege bereikbaarheid van bezoekers en bevoorradend verkeer en parkeergelegenheid. De rechtbank kan eisers niet volgen in hun standpunt dat verweerder niet is uitgegaan van de hoofregel in het provinciaal beleid (grootschalige supermarkten bij voorkeur in stadsdeelcentrum of randzone van de binnenstad), maar meteen is overgegaan tot toepassen van de uitzondering (vestiging van een megasupermarkt op een stedelijk dienstenterrein). De voorkeurslocaties in het provinciaal beleid zijn wel degelijk bekeken, zo blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing, maar deze zijn niet goed bevonden. Daarnaast is de rechtbank gebleken dat een economische effectenrapportage is opgesteld. Verder is er uiteindelijk alvorens het bestreden besluit is genomen op regionaal niveau (binnen Parkstad verband) tot overeenstemming gekomen over de huidige vestigingslocatie. Dat binnen Parkstad Limburg in het verleden verzet is geweest tegen de vestiging van een Albert Heijn XL-supermarkt binnen het PLS, doet daar niet aan af.
Gelet op het vorenstaande is de keuze voor de onderhavige locatie voor het vestigen van een megasupermarkt naar het oordeel van de rechtbank niet strijdig met het provinciaal en regionaal beleid.
Eisers hebben betoogd dat de realisatie van de Albert Heijn XL-supermarkt tot gevolg zal hebben dat de voorzieningenstructuur in Parkstad Limburg duurzaam wordt ontwricht.
Ten behoeve van het onderhavige bouwplan is een aantal economische effectenrapportages opgesteld door Ecorys, te weten:
-“Haalbaarheid winkelplannen in het zuidelijk deel van Parkstad Limburg. De definitieve markttoets en effecten voor de dagelijkse sector” van 27 mei 2005;
- “Actualisatie economische onderbouwing AH XL Parkstad Limburg Stadion” van 4 maart 2009.
In deze rapportages is geconcludeerd dat er voldoende marktruimte is voor de Albert Heijn XL-supermarkt en dat van een duurzame ontwrichting van de distributieplanologische voorzieningenstructuur geen sprake is.
Van de zijde van eisers is een distributieplanologisch tegenonderzoek van september 2006 en een tweetal reacties (van 22 februari 2008 en 1 juli 2009) ingebracht van E’til, waarin onder meer tot de conclusie is gekomen dat de distributieve ruimte die door Ecorys is berekend, berust op onjuiste uitgangspunten met betrekking tot vraag (bevolkingsafname), (winkel)aanbod (het aantal m2 winkelvloeroppervlak) en koopstromen vanuit Duitsland.
Door de derde-partijen is hierop bij brief van 9 april 2010 van Bureau Stedelijke Planning BV (“Reactie op E’til-studie inzake AHXL Kerkrade”) gemotiveerd gereageerd. Voornoemd onderzoeksbureau komt tot dezelfde conclusie als de eerder uitgebrachte rapporten van Ecorys: het bouwplan leidt niet tot een duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur in het verzorgingsgebied.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling vormen concurrentieverhoudingen geen relevant redelijk belang in het kader van de vaststelling van projectbesluiten, als het onderhavige. Slechts wanneer een toename van bedrijfsvloeroppervlak voor detailhandel leidt tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de supermarktsector, kan deze toevoeging niet worden aanvaard. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 10 juni 2009 (LJN: BI7245) komt voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of sprake is van overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar is het doorslaggevend criterium of voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats dagelijkse inkopen kunnen doen.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat verweerder zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat bij realisering van het project / bouwplan geen sprake is van een duurzame ontwrichting van de distributieplanologische structuur. Het eventueel verdwijnen van een aantal winkels als gevolg van de komst van de Albert Heijn XL-supermarkt betekent niet dat de lokale detailhandelsstructuur duurzaam ontwricht is. Er blijft binnen Parkstad nog steeds voldoende aanbod en variatie in winkels over voor de consumenten op een acceptabele afstand van hun woning.
De kritiekpunten van eisers op de economische effectenrapportages van Ecorys, zijn naar het oordeel voldoende gepareerd in voornoemde brief van 9 april 2010 van Bureau Stedelijke Planning BV. De rechtbank sluit zich bij de inhoud van deze brief aan.
Eisers hebben aangevoerd dat het besluit moet worden getoetst aan het Besluit Luchtkwaliteit 2005.
Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden (Stb. 2007, 414). Bij de Wet van 11 oktober 2007 is het Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken en is titel 5.2 van de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen in werking getreden. Uit het overgangsrecht van de Wet van 11 oktober 2007 volgt dat deze wet van toepassing is op het bestreden besluit, omdat dit is genomen na inwerkingtreding van deze wet. Verder is niet, althans onvoldoende, door eisers aangegeven waaruit de strijdigheid van de luchtkwaliteitsberekening bestaat.
Ten aanzien van de vraag of er voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn voor de supermarkt in geding, wordt het volgende overwogen.
Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat 500 parkeerplaatsen nodig zijn voor de supermarkt. Gebleken is dat Ahold Vastgoed BV deze 500 parkeerplaatsen in eigendom heeft, zodat aan de parkeernorm is voldaan.
Eisers hebben voorts betoogd dat de Albert Heijn XL-supermarkt niet alleen een grote food-winkel is, maar ook een grote non-food afdeling heeft, welke niet van ondergeschikte betekenis is (een soort Hema-formule). Volgens eisers is een zogenaamde warenhuisformule in strijd met de beleidsregels in de Handreiking die bepalen dat een zodanige formule niet thuishoort op een stedelijk dienstenterrein.
De rechtbank stelt vast dat verweerder dit betoog niet in de thans bestreden beslissing op bezwaar heeft meegenomen. Ter zitting is echter gebleken dat het accent van het winkelaanbod komt te liggen op de food producten. Van de zijde van de derde-partijen is ter zitting medegedeeld dat 90% van het assortiment food producten zijn. De rechtbank is – gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gebracht – van oordeel dat de verkoop van non-food producten van ondergeschikte betekenis is. Van een warenhuisformule, zoals eisers stellen, is dan ook geen sprake.
Met betrekking tot het betoog van eisers dat er geen extra werkgelegenheid komt – een bezwaargrond waarop verweerder in het bestreden besluit ook niet is ingegaan – merkt de rechtbank op dat dit belang planologisch gezien geen reden is op grond waarvan de vrijstelling kan worden geweigerd. Daarnaast is de rechtbank ter zitting gebleken dat de supermarkt een nieuwe vestiging van een supermarkt betreft en derhalve naar dezerzijds oordeel ongetwijfeld nieuwe werkgelegenheid zal brengen.
Voor zover eisers hebben aangevoerd dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun, overweegt de rechtbank dat hiervan geen sprake is. Ahold Vastgoed BV heeft het appartementsrecht voor het gedeelte van het PLS, waar de vestiging van de supermarkt is gepland, van Wyckerveste verworven. Verweerders gemeente is hierbij niet betrokken geweest.
Gezien het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
Nu met de vrijstelling de strijdigheid van het bouwplan met het geldende bestemmingsplan is opgeheven, het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand en niet gebleken is van andere gronden om de bouwvergunning te weigeren, was verweerder gehouden bouwvergunning te verlenen.
De beroepen van eisers sub 1, sub 2, sub 3, sub 4, sub 5, sub 6, sub 7, sub 8, sub 9, sub 13, sub 14, sub 15, sub 16, sub 17, sub 18, sub 20, sub 21, sub 22, sub 24 en sub 26 zijn ongegrond.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers sub 10, sub 11, sub 12, sub 19, sub 23, sub 25, sub 27 en sub 28 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit Proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,00 en een wegingsfactor 1). De overige door deze eisers naar voren gebrachte kosten, te weten
€ 18.325,78 voor het inschakelen van E’til, komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze kosten geen verband houden met de gegrondverklaring van het beroep.
Beslissing
Ten aanzien van eisers sub 1, sub 2, sub 3, sub 4, sub 5, sub 6, sub 7, sub 8, sub 9, sub 13, sub 14, sub 15, sub 16, sub 17, sub 18, sub 20, sub 21, sub 22, sub 24 en sub 26:
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Ten aanzien van eisers sub 10, sub 11, sub 12, sub 19, sub 23, sub 25, sub 27 en sub 28:
De rechtbank:
-verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij deze eisers heeft ontvangen in hun bezwaar;
-verklaart het voormelde bezwaar alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298,00 aan eisers te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,00, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.N.F. Sleddens, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2012.
w.g. D. Laeven w.g. J. Sleddens
Voor eensluidend afschrift:
de griffier:
Afschrift verzonden aan partijen op: 31 augustus 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.