Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 / 394
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2012 in de zaak tussen
[eiser], te Maastricht, eiser,
(gemachtigde: mr. T.M. ten Velde),
en
de burgemeester van de gemeente Maastricht, verweerder.
(gemachtigden: J. Duijsinx en J. Geerkens)
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2010 (het primaire besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht eisers aanvraag voor een nieuw reisdocument buiten behandeling gesteld.
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 28 januari 2011 (het bestreden besluit) het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2012. Eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigden.
Overwegingen
Eiser heeft op 29 september 2010 een nieuw reisdocument aangevraagd aan de balie van het Gemeenteloket.
Een accountmedewerker Burgerzaken heeft namens het college van burgemeester en wethouders van Maastricht de aanvraag om afgifte van een reisdocument buiten behandeling gesteld, omdat eiser zijn vingerafdrukken niet wilde afstaan.
Eiser is tegen dit besluit in bezwaar gekomen. Op 18 januari 2011 heeft verweerder een hoorzitting gehouden. Vervolgens heeft verweerder het bevoegdheidsgebrek van het primaire besluit geheeld door zelf de beslissing op bezwaar te nemen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder stelt zich op het standpunt – kort samengevat – dat op grond van het bepaalde in de Paspoortwet eisers aanvraag niet kan worden behandeld, omdat hij weigert een opname van zijn vingerafdrukken te laten maken.
Eiser heeft zich ook met dit besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen beroep ingesteld. In beroep is aangevoerd dat hij bezwaren heeft tegen de afgifte van zijn lichaamskenmerken (gezichtscan via ingeleverde pasfoto in combinatie met vingerafdrukken), omdat hij wil dat deze een onlosmakelijk deel van zijn persoon blijven.
Eiser geeft aan bang te zijn dat hij door het afstaan van zijn vingerafdrukken de autonomie en zelfbeschikking over zijn eigen persoonsgegevens zou verliezen. Hij beschouwt het moeten afgeven van zijn lichaamskenmerken een onacceptabele inbreuk op zijn fundamentele burgerrecht op bescherming van zijn persoonlijk leven en zijn integriteit.
Eiser is er van overtuigt dat zijn persoonlijke veiligheid en die van de samenleving als geheel in gevaar wordt gebracht. Daarnaast is het afgeven van biometrische lichaamskenmerken aan de Staat een aantasting van de democratische rechtstaat. Volgens eiser is het creëren van een database, waarin alle persoonsgegevens worden opgeslagen, onwenselijk, omdat een kleine groep mensen die deze gegevens beheren niet worden gecontroleerd en daardoor de mogelijkheid bestaat dat deze groep te veel macht naar zich toe kan trekken en hun macht kunnen misbruiken. Meewerken aan het opzetten van een dergelijk systeem stuit bij eiser op ernstige gewetensbezwaren. Eiser beroept zich onder meer op zijn fundamentele burgerrechten en op bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer, zoals deze zijn vastgelegd in artikel 10 en Pro 11 van de Grondwet, artikel 8 van Pro het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 17 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten ( IVBPR).
Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij het afnemen van vingerafdrukken teneinde reisdocumenten beter te beveiligen een disproportionele inbreuk is op het recht van privacy. Naar de mening van eiser zijn er andere manieren om een paspoort te beveiligen en dient het recht op privacy, zelfbeschikking en lichamelijke integriteit te prevaleren. Het systeem van opslag van vingerafdrukken is volgens eiser niet waterdicht. Het zal niet lang duren voordat ook het nieuwe paspoort zal worden vervalst, aldus eiser. Eiser heeft verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, omdat er nog altijd paspoorten worden uitgegeven zonder vingerafdrukken. Volgens eiser heeft verweerder onvoldoende duidelijk gemaakt waarom deze paspoorten zonder vingerafdrukken geen problemen opleveren en van hem wel verwacht wordt om zijn vingerafdrukken af te geven. Daarnaast vreest eiser identiteitsdiefstal. De databank mist volgens eiser bepaalde waarborgen, in die zin dat het thans niet mogelijk is om vermoedelijke fouten te herstellen alsmede een systeem om bezwaar te maken tegen gebruik dan wel opname van reeds verstrekte gegevens.
De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of verweerder terecht heeft besloten eisers aanvraag voor het verkrijgen van een nieuw reisdocument niet in behandeling te nemen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Awb kan de aanvrager weigeren gegevens en bescheiden te verschaffen voor zover het belang daarvan voor de beslissing van het bestuursorgaan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, met inbegrip van de bescherming van medische en psychologische onderzoeksresultaten, of tegen het belang van de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens.
Het eerste lid is niet van toepassing op bij wettelijk voorschrift aangewezen gegevens en bescheiden waarvan is bepaald dat deze dienen te worden overgelegd.
De rechtbank merkt allereerst op dat eiser geen belang meer heeft bij een beoordeling door de rechtbank van zijn beroepsgronden voor zover deze gericht zijn tegen de opslag van vingerafdrukken in een centrale of decentrale reisdocumentenadministratie en de daaruit in de ogen van eiser voortvloeiende gevaren en de inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer.
De opname van vingerafdrukken in een nationaal, centraal administratiesysteem is immers ingevolge artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet afhankelijk gesteld van de inwerkingtreding van onderdelen die thans (nog) geen werking hebben.
Met betrekking tot eisers beroepsgrond gericht tegen de opslag in de (decentrale) gemeentelijke database overweegt de rechtbank dat blijkens de brief van de Minster van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Minister) van 19 mei 2011 de programmatuur voor de verwerking van aanvragen voor een reisdocument zodanig zal worden aangepast dat vingerafdrukken nog slechts zullen worden opgenomen en raadpleegbaar zullen zijn voor de verwerking van de aanvraag totdat de uitgifte van het reisdocument is geregistreerd.
Het vorenstaande betekent dat het beroep van eiser nog uitsluitend betrekking heeft op de opslag van zijn vingerafdrukken op de chip in het paspoort.
Op grond van de Verordening moeten de lidstaten vingerafdrukken opnemen in een interoperabel formaat. Ingevolge de EG-verordening 444/2009 van 28 mei 2009 nemen de lidstaten twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat op.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Paspoortwet is een reisdocument voorzien van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder volgens nader door Onze Minister te stellen regels.
Ingevolge artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (de Paspoortuitvoeringsregeling) worden bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument, de afdrukken van vier vingers van de aanvrager opgenomen.
Bij de aanvrager worden platte afdrukken van de linker- en de rechterwijsvinger opgenomen voor opslag in het reisdocument.
In afwijking van het eerste lid wordt van het opnemen van vingerafdrukken afgezien, indien de aanvrager op het moment van het indienen van de aanvraag de leeftijd van twaalf jaar nog niet heeft bereikt.
Indien de daartoe aangewezen ambtenaar van oordeel is dat het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om van de aanvrager te verlangen dat bij hem op het moment van het indienen van de aanvraag vier vingerafdrukken worden opgenomen, worden in ieder geval de afdrukken opgenomen van de vingers waarbij dit volgens de daartoe aangewezen ambtenaar wel mogelijk is. Bij gerede twijfel of het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om vier vingerafdrukken op te nemen, kan van de aanvrager worden verlangd, dat deze daartoe een door een bevoegde arts of medische instelling ondertekende verklaring overlegt.
Uit de brief van de Minister van 19 mei 2011 blijkt dat de (Paspoort)wet gewijzigd zal worden en dat er nog maar twee vingerafdrukken voor opslag in de chip zullen worden afgenomen.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling wordt een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 38 niet in behandeling genomen.
Artikel 8 van Pro het EVRM voorziet in de mogelijkheid van inmenging in het recht op privéleven voor zover daarin bij wet is voorzien. Dit houdt mede in dat de wettelijke regeling voldoende toegankelijk en voorzienbaar moet zijn (zie het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens Doerga tegen Nederland).
Tevens moet de beperking in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Volgens vaste rechtspraak is inmenging slechts noodzakelijk als sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte en indien de inmenging proportioneel is met het te beschermen belang. Bij de vaststelling of een inbreuk nodig is in een democratische samenleving heeft de overheid beoordelingsruimte ("margin of appreciation").
Artikel 17 van Pro het IVBPR luidt als volgt:
1. Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige of onwettige inmenging in zijn privé leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling, noch aan onwettige aantasting van zijn eer en goede naam.
2. Een ieder heeft recht op bescherming door de wet tegen zodanige inmenging of aantasting.
De rechtbank overweegt allereerst dat eisers verwijzing naar de Grondwet hem niet kan baten, aangezien de rechter de Paspoortwet niet mag toetsen aan de Grondwet (artikel 120 van Pro de Grondwet).
De rechtbank overweegt vervolgens dat tussen partijen niet in geschil is dat door middel van de hiervoor beschreven wetgeving een inbreuk wordt gemaakt op het recht op privé leven van eiser als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM . Tevens staat vast dat eiser niet voldoet aan één van de in artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling vermelde uitzonderingssituaties.
De rechtbank stelt vast dat in de onderhavige beperking van het recht op privéleven bij wet is voorzien (namelijk de Paspoortwet), en dat deze wetgeving toegankelijk en voorzienbaar is.
Ten aanzien van de noodzakelijkheid van de maatregel en het daarmee te dienen doel heeft de nationale wetgever de maatregel noodzakelijk geacht in verband met de bescherming van de openbare orde. Met de gewijzigde paspoortwetgeving wordt een meer betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten gecreëerd, ter voorkoming van identiteitsfraude hetzij bij het aanvragen van een reisdocument, hetzij bij het gebruik van het reisdocument (Kamerstukken II, nr. 3, 31 324 (R1844), nr 3, p. 2).
De rechtbank is van oordeel dat met de opslag en het gebruik van vingerafdrukken, als geregeld in het hier ter toetsing staande wettelijke kader, de bescherming van de openbare orde is gediend. Dit is een belang dat door artikel 8 van Pro het EVRM wordt bestreken.
De rechtbank is verder van oordeel dat de nationale wetgever zijn beoordelingsmarge niet heeft overschreden door uit te gaan van de aanwezigheid van een dringende maatschappelijke behoefte, welke artikel 8 van Pro het EVRM vereist. Getuige de wetsgeschiedenis heeft de wetgever zijn oordeel doen steunen op onderzoek door TNO, die een frauderisicoanalyse heeft uitgevoerd en heeft voorts intensief beraad plaatsgevonden met betrokken deskundigen van onder meer de Criminele Recherche en Inlichtingendienst (CRI), Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) en de Koninklijke Marechaussee. Uit de frauderisicoanalyse van TNO is onder meer naar voren gekomen dat binnen het oude uitgifteproces look-alike fraude als risicofactor moest worden beschouwd. Dit risico werd mede veroorzaakt doordat gepersonaliseerde documenten in de oude vorm slechts een beperkte bescherming boden tegen misbruik door anderen. Ten aanzien van de gepersonaliseerde documenten zijn enkele risico’s onderkend. Geconstateerd is onder meer dat de opeenstapeling van beveiligingskenmerken een belemmering kan vormen voor de effectiviteit van de controle van de documenten. Uit het beraad met CRI, BVD en de Koninklijke Marechaussee over de beveiligingseisen van de nieuwe generatie reisdocumenten is verder voortgekomen dat hoge eisen aan het aanvraag- en uitgifteproces dienen te worden gesteld, gezien het toenemend belang van de identiteitsvaststellende functie van reisdocumenten in het maatschappelijk verkeer. Het proces van identiteitsvaststelling in het kader van de afgifte, maar ook bij controle, is daarbij essentieel geacht voor het betrouwbaar houden van het Nederlandse reisdocument. In dit licht zou de introductie van biometrie een belangrijke stap vooruit kunnen betekenen (Kamerstukken II, 25 764, nr. 7, p. 2 en 3).
De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de wetgever het bestaan van een dringende maatschappelijke behoefte heeft kunnen aannemen. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de overwegingen van de rechtbank Den Haag onder punt 4.7 in de uitspraak van 23 maart 2011 (LJN: BP8841).
Voorts acht de rechtbank het van belang dat de Raad van de Europese Unie (Raad) ook het belang van vingerafdrukken in het paspoort benadrukt. In de Verordening is namelijk bepaald dat met de harmonisatie van de veiligheidskenmerken en de integratie van biometrische identificatiemiddelen, met het oog op toekomstige ontwikkelingen op Europees niveau, een belangrijke stap wordt gezet naar het gebruik van nieuwe elementen die het reisdocument veiliger maken en een betrouwbaarder verband tot stand brengen tussen de houder en het paspoort of reisdocument, hetgeen in belangrijke mate bijdraagt tot de bescherming ervan tegen frauduleus gebruik.
De Raad heeft een afweging gemaakt ten aanzien van de inbreuk die de Verordening op artikel 8 van Pro het EVRM maakt. De Raad heeft daarbij overwogen dat het algemeen belang van veiligheid zwaarder weegt dan de inbreuk op de privacy.
Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de nationale wetgever met onderhavige beperking van het recht op privé leven van eiser niet buiten de grenzen van haar beoordelingsvrijheid is getreden en dat geen sprake is van strijd met artikel 8 van Pro het EVRM.
De wetgeving in geding is naar dezerzijds oordeel gelet op het bovenstaande eveneens niet in strijd met artikel 17 van Pro het IVBPR.
Met betrekking tot eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel merkt de rechtbank op dat in het geval van eiser geen sprake is van een (tijdelijke) fysieke onmogelijkheid om vingerafdrukken af te geven. De rechtbank acht het onderscheid tussen eiser en een aanvrager met een fysieke onmogelijkheid ook gerechtvaardigd. Wanneer er geen uitzondering in de wet was opgenomen voor gevallen van fysieke onmogelijkheid, dan waren deze aanvragers immers feitelijk niet meer in staat geweest een reisdocument te verkrijgen.
Er is derhalve geen sprake van gelijke gevallen. Deze beroepsgrond van eiser moet dan ook worden verworpen.
Het betoog van eiser dat zijn gewetensbezwaren beschouwd moeten worden als een tijdelijke verhindering, waardoor het niet mogelijk is om vingerafdrukken af te geven, zodat op grond van artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling verweerder had moeten afzien van het nemen van vingerafdrukken, slaagt niet. Immers, de gewetensbezwaren van eiser zijn naar hun aard niet tijdelijk, zodat alleen al daarom geen sprake is van een tijdelijke verhindering. Ook volgt uit de Paspoortuitvoeringsregeling dat het moet gaan om een (tijdelijke) fysieke belemmering.
Met betrekking tot eisers stelling dat de Paspoortwet niet voorziet in een procedure waar hij als burger zijn (principiële) bezwaren kan uiten, merkt de rechtbank op dat de wetgever hier niet voor heeft gekozen. Gelet op de doelstelling van de paspoortwet ligt het immers voor de hand dat er in beginsel geen uitzonderingen mogelijk zijn op het vereiste dat bij de aanvraag van een reisdocument vingerafdrukken worden opgenomen. De rechtbank verwerpt deze beroepsgrond van eiser dan ook.
Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder, na eisers weigering tot afgifte van zijn vingerafdrukken en de geboden herstelmogelijkheid, terecht heeft besloten zijn aanvraag voor het verkrijgen van een nieuw paspoort buiten behandeling te stellen.
Het beroep is ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.N.F. Sleddens, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. D.H.J. Laeven, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2012.
w.g. D. Laeven w.g. J. Sleddens
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 4 juli 2012
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.