Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Procedurenummers: AWB 09 / 2147 en AWB 09 / 2148
Uitspraak
in de gedingen tussen
[eiser],
wonend te Maastricht, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht,
verweerder.
Datum bestreden besluiten: 2 november 2009
Kenmerk: 2009.13168 en 2009.03561
1. Procesverloop
Eiser heeft tegen de in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft de stukken die op de zaken betrekking hebben aan de rechtbank gezonden en één verweerschrift in beide zaken ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting op 16 november 2010, waar eiser is verschenen bij gemachtigde A.P.A. Snijders, advocaat te Heerlen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door V.L.S. van Cruijningen, advocaat te ’s Hertogenbosch en I.G.H.J. Dielemans,werkzaam bij de gemeente Maastricht.
2. Overwegingen
Eiser was bij de gemeente Maastricht werkzaam als projectleider Infra bij het Ontwikkelingsbedrijf Maastricht, domein Stadsontwikkeling, Economie en Beheer.
Bij brief van 30 januari 2009 heeft verweerder eiser zijn voornemen meegedeeld om hem te schorsen bij wijze van ordemaatregel op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht (AGM). Aanleiding hiervoor waren eisers aanhouding en inverzekeringstelling op verdenking van het plegen van een of meer strafbare feiten, die zijn gerelateerd aan zijn aanstelling als ambtenaar van de gemeente Maastricht. Eiser heeft tevens de dienstopdracht gekregen om binnen 24 uur na zijn invrijheidsstelling contact op te nemen met zijn leidinggevende.
Bij besluit van 13 februari 2009 heeft verweerder eiser, gelet op de voortdurende voorlopige hechtenis, op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de AGM geschorst vanaf 16 februari 2009 tot 24 uur na zijn invrijheidsstelling. Tevens heeft verweerder op grond van artikel 8:15:2, eerste lid, van de AGM eisers bezoldiging ingehouden voor eenderde deel. De dienstopdracht om binnen 24 uur na zijn invrijheidsstelling contact op te nemen met zijn leidinggevende blijft onverminderd van kracht. Bij brief van 4 maart 2009 heeft verweerder de schorsing verlengd tot het moment waarop de dienstleiding eiser zal hebben gesproken.
Na eisers invrijheidsstelling en zijn ziekmelding op 10 maart 2009 heeft verweerder hem zijn voornemen meegedeeld tot wijziging van de grondslag van de schorsing naar artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder c, van de AGM, tot verlenging van de schorsing en tot verdere vermindering van de bezoldiging tot de beslagvrije voet.
In een spreekuurrapportage van 18 maart 2009 heeft de bedrijfsarts gemeld geen medische beperkingen te zien voor gespreksvoering met de leiding. Ook eisers huisarts heeft verklaard dat een gesprek met de leidinggevende, beperkt tot de arbeidsvoorwaarden en de ziekmelding, akkoord is.
Op 26 maart 2009 is eiser, in aanwezigheid van zijn raadsman, door de dienstleiding gehoord over het voornemen. In dit gesprek hebben eiser en diens raadsman - desgevraagd – geweigerd inhoudelijk opening van zaken te geven over de inhoud van de tegen eiser ingestelde strafvervolging.
Bij besluit van 8 april 2009 heeft verweerder de schorsing met ingang van 11 april 2009 verlengd voor de duur van drie maanden, of zoveel korter als nodig is om een definitief besluit te nemen over eisers rechtspositie, en de bezoldiging overeenkomstig het voornemen verminderd.
Eisers weigering om opheldering te verschaffen over de inhoud van de ingestelde strafvervolging merkt verweerder in het schrijven van 8 april 2009 aan als ernstig plichtsverzuim. Eisers gezondheid staat hieraan niet in de weg. In het geval dat eiser volhardt in zijn standpunt niets te verklaren, dan geldt deze brief als aankondiging van het voornemen tot ontslagverlening.
Bij brief van 21 april 2009 heeft eiser met betrekking tot het voornemen tot ontslagverlening verklaard dat hij geen opening van zaken zal geven. Hij acht zich daartoe uit medisch oogpunt niet in staat.
Bij besluit van 24 april 2009 heeft verweerder eiser met ingang van 1 mei 2009 op grond van artikel 8:13 van de AGM bij wijze van disciplinaire maatregel onvoorwaardelijk ontslag verleend. Dit besluit rust op de grond dat eiser zich, door te volharden in het niet verstrekken van informatie over de aard van de verdenking van het plegen van aan zijn ambt gerelateerde misdrijven, heeft schuldig gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Door zijn opstelling heeft eiser het noodzakelijkerwijs in hem te stellen vertrouwen volledig verspeeld.
Eiser heeft zowel tegen het besluit tot vermindering van de bezoldiging als tegen het besluit tot ontslagverlening bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft deze bezwaren bij separate besluiten van 2 november 2009 ongegrond verklaard. Verweerder heeft benadrukt dat hij bevoegd was tot inhouding van de bezoldiging. Wat betreft het gehandhaafde ontslagbesluit heeft verweerder overwogen dat eiser, in weerwil van de herhaalde verzoeken van verweerder, is blijven volharden in de weigering informatie te verstrekken over de aan hem ten laste gelegde feiten. De bedrijfsarts heeft, na overleg met de huisarts, geen medische beperkingen vastgesteld voor gespreksvoering met de leidinggevende. Het beroep op de verklaring van de huisarts kan dan ook niet worden gezien als een afdoende reden om zich te beroepen op het zwijgrecht. Geobjectiveerde informatie van de kant van eiser ontbreekt dat een gesprek met de leidinggevende daadwerkelijk ten koste van zijn gezondheid zou gaan. Ook heeft eiser nagelaten een second opinion aan te vragen over het oordeel van de bedrijfsarts.
Verweerder concludeerde dat eiser zonder een gerechtvaardigde reden is blijven volharden in zijn weigering om de twijfels aan zijn integriteit en geloofwaardigheid als ambtenaar van de gemeente Maastricht weg te nemen. Niet valt in te zien waarom eiser geen kopieën van eerdere door hem in de strafzaak afgelegde verklaringen had kunnen verstrekken. De bij verweerder gerezen twijfels over eisers handelen kunnen als ernstig en gerechtvaardigd worden aangemerkt, met name nu de strafrechter eiser geruime tijd in voorlopige hechtenis heeft gehouden. De gerezen verdenking raakt aan de kernverplichtingen van een ambtenaar, zodat eisers weigering om de daaruit voortvloeiende twijfel weg te nemen eveneens raakt aan het hart van het ambtenaarschap.
Eiser heeft tegen beide besluiten beroep ingesteld. Ten aanzien van de inhouding van de bezoldiging heeft hij aangevoerd dat sprake is van een onjuiste belangenafweging. Bij de vaststelling van de belastingvrije voet dienen de Recofa-richtlijnen te worden gevolgd, wat voor hem zou leiden tot een beslagvrije voet van € 2.465,35.
Eiser heeft tegen het ontslag aangevoerd dat hij - vanwege de traumatische ervaring van het lange voorarrest - vanuit medisch oogpunt niet in staat is om gesprekken te voeren over de feiten die onderwerp zijn van strafrechtelijk onderzoek. De visie hierover van de huisarts heeft verweerder niet weerlegd, ook de bedrijfsarts niet. Het Openbaar Ministerie geeft tot het sluiten van het onderzoek geen informatie over de lopende zaak vanwege mogelijke invloed op het onderzoek. Van eiser mag verweerder dit dan ook niet verlangen omdat dit het onderzoek kan frustreren dan wel tot problemen met justitie kan leiden. Verweerders stelling, dat eiser de feiten waarvan hij wordt verdacht niet ontkent, houdt geen stand alleen al omdat verweerder zelf toegeeft niet over de relevante stukken te beschikken.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Inhouding bezoldiging
In artikel 8:15:2, eerste lid, van de AGM is bepaald dat de bezoldiging tijdens een schorsing ingevolge artikel 8:15:1, eerste lid, onder b of c, voor een derde gedeelte kan worden ingehouden. Na verloop van een termijn van zes weken kan een verdere vermindering plaatsvinden van het uit te keren bedrag, ook tot het volle bedrag van de bezoldiging, behoudens een bedrag ter hoogte van het op de ambtenaar verhaalbare gedeelte van de pensioenpremies.
Op grond van artikel 475d, eerste lid onder b, van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering bedraagt de beslagvrije voet voor een alleenstaande met een leeftijd tussen 21 en 65 jaar van wie het periodieke inkomen bij de beslaglegger bekend is: negentig procent van de norm genoemd in artikel 21 van de Wet werk en bijstand.
Volgens artikel 21, aanhef en onder a, van de Wet werk en bijstand (WWB), zoals geldend ten tijde van het besluit van 8 april 2009, bedraagt de inkomensnorm voor een alleenstaande met een leeftijd tussen 21 en 65 jaar per kalendermaand: € 641,93. De beslagvrije voet komt met negentig procent van deze norm uit op een maandbedrag van € 577,73. Voor een alleenstaande ouder bedragen de inkomensnorm en de beslagvrije voet: € 898,70 respectievelijk € 808,83.
In artikel 25 van de WWB is bepaald dat de norm, bedoeld in artikel 21, onderdeel a, wordt verhoogd met een toeslag voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander. Deze kosten kunnen in ieder geval niet geheel of gedeeltelijk gedeeld worden met thuisinwonende kinderen van 18 jaar of ouder die een in aanmerking te nemen inkomen hebben van ten hoogste het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000. Deze toeslag bedraagt ten hoogste € 256,77 per kalendermaand.
De inhouding op basis van artikel 8:15:2, eerste lid, van de AGM berust op een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder kon hiertoe overgaan vanwege de schorsing van eiser in verband met zijn voorlopige hechtenis, en vervolgens vanwege de tegen hem ingestelde strafrechtelijke vervolging, zoals bedoeld in artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de AGM. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien dat verweerder aanvankelijk niet had kunnen overgaan tot een inhouding van een derde gedeelte van het salaris.
Evenmin valt in te zien dat verweerder na een termijn van zes weken diende te volstaan met een minder ingrijpende maatregel dan de vervolgens opgelegde inhouding. Verweerder heeft daarbij niet de volledige bezoldiging ingehouden, maar het gedeelte dat de zogeheten belastingvrije voet te boven gaat. Hierdoor ontvangt eiser 90% van de bijstandsnorm. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Daarbij was verweerder, anders dan eiser betoogt, blijkens recente jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 17 november 2010 (LJN: BO4723), niet gehouden om bij de berekening van de beslagvrije voet de Recofa-richtlijnen toe te passen.
Hangende de beroepsprocedure heeft eiser echter nog stukken ingebracht waarmee hij heeft aangetoond dat bij de berekening van de inkomensnorm uitgegaan dient te worden van de norm voor een alleenstaande ouder, als bedoeld in artikel 21, onder b, van de WWB. Eiser heeft tevens aangetoond dat zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan hoger zijn dan die waarin voornoemde norm voorziet, als gevolg van het niet kunnen delen van deze kosten met een ander. Dit betekent dat de voor eiser geldende bijstandsnorm met de in artikel 25 van de WWB genoemde toeslag moet worden verhoogd.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder zulks weliswaar erkend, maar zich op het standpunt gesteld dat eiser deze stukken te laat, namelijk eerst in de beroepsfase heeft overgelegd, zodat verweerder daar bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening meer mee kon houden.
Dit verweer ziet er naar het oordeel van de rechtbank echter aan voorbij dat het partijen vrijstaat hun stellingen met betrekking tot de juistheid van de feiten waarvan bij het nemen van een beslissing dient te worden uitgegaan, tijdens de behandeling van het beroep, of hoger beroep, nader te staven met bewijsmiddelen (CRvB 26 juli 2007, LJN: BB1520). Waar eiser van meet af aan heeft bestreden dat de beslagvrije voet juist was vastgesteld, kon en mocht hij in beroep ter ondersteuning van die stelling alsnog de eerdergenoemde stukken inbrengen en staat het de rechtbank vrij deze stukken mede in haar beoordeling te betrekken.
In het licht van het vorenstaande acht de rechtbank het aangewezen om vanwege proceseconomische redenen en teneinde op dit punt tot een finale beslechting van het geschil te komen het bestreden besluit ter zake te vernietigen en zelf te voorzien. De voor eiser geldende bijstandsnorm is ten tijde hier van belang € 898,70 en de toeslag € 256,77. De beslagvrije voet bedraagt dan 90% van € 898,70 = € 808,83. Het maandsalaris van eiser dient aldus te worden vastgesteld op € 808,83 vermeerderd met € 256,77 = € 1065,60.
De vermindering van de bezoldiging is ingegaan op 13 april 2009, het ontslag op 1 mei 2009. Dit betekent dat eiser over dit tijdvak een salaris dient te ontvangen van 18/30 x € 1.065,60 = € 639,36.
Het ontslag
In artikel 16:1:1 van de AGM is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, deswege disciplinair kan worden gestraft. Onder plichtsverzuim wordt verstaan zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
In het eerste lid van artikel 16:1:2 worden de straffen, die - naast de mogelijkheid genoemd in artikel 8:13 - kunnen worden opgelegd, toenemend in zwaarte opgesomd.
In artikel 8:13 is bepaald dat als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag kan worden verleend.
Verweerder heeft bij de beoordeling of eiser zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim meegewogen dat hij als projectleider Infra werkzaam was op een gevoelig terrein, waardoor voor hem verzwaarde integriteiteisen golden. Op eiser rustte de verplichting alles te doen om te voorkomen dat hij in een positie komt waarbij ernstige twijfel kan ontstaan aan zijn integriteit. Gelet op de integriteit van de overheid diende eiser zich tegenover verweerder te verantwoorden over de hechtenis en de tegen hem ingebrachte beschuldigingen.
De rechtbank begrijpt uit de stukken dat verweerder op 27 januari 2009 van de rechter commissaris heeft vernomen dat eiser op 26 januari 2009 is aangehouden en in verzekering is gesteld op verdenking van het plegen van een of meer strafbare feiten. Deze feiten zijn gerelateerd aan zijn aanstelling als ambtenaar van de gemeente Maastricht. Van de behandelend Officier van Justitie heeft verweerder vernomen dat eiser wordt verdacht van het aannemen van giften van [naam bedrijf]. en van het in strijd met zijn ambtsplicht verstrekken van vertrouwelijke informatie.
Verweerder heeft vervolgens meermalen verzocht om een gesprek waarin eiser uitleg diende te verstrekken over de hechtenis en de tegen hem ingebrachte beschuldiging. Eiser is ondanks herhaalde aanmaningen blijven weigeren deze informatie te verstrekken. Op 26 maart 2009 is eiser weliswaar door de dienstleiding gehoord, maar dit gesprek bleef beperkt tot de te nemen maatregelen. In dit gesprek heeft eiser - desgevraagd – opnieuw geweigerd inhoudelijk opening van zaken te geven over de inhoud van de tegen eiser ingestelde strafvervolging. Ook hierna heeft eiser in zijn weigering volhard.
Verweerder acht eisers weigering tot informatieverstrekking over de hechtenis en de tegen hem ingebrachte beschuldiging niet gerechtvaardigd. Desgevraagd door verweerder heeft de bedrijfsarts bij spreekuurrapportage van 18 maart 2009 gemeld dat hij na overleg met eiser en met diens huisarts geen medische beperkingen zag voor gespreksvoering met de leiding.
Eiser heeft een op 23 maart 2009 getekende verklaring van zijn huisarts overgelegd waarin deze aangeeft dat een gesprek met de direct leidinggevende met betrekking tot arbeidsvoorwaarden en de ziekmelding akkoord is. De huisarts acht overige onderwerpen, o.a. de verdachtmaking, in dit stadium niet aangewezen en ongewenst aangezien dit een negatieve uitwerking zal hebben op de doorgemaakte traumatische ervaringen.
Vervolgens heeft de bedrijfsarts in een telefonische toelichting aan verweerder, zoals beschreven bij brief van verweerder van 7 april 2009, aangegeven dat naar zijn inschatting eiser tijdens het spreekuurbezoek op 16 maart 2009 niet ziek was, maar dat hij dit zou kunnen worden in het licht van zijn aanhouding en voorarrest. De bedrijfsarts zag geen medische beperkingen voor gespreksvoering met de leiding, ongeacht de strekking van dat gesprek.
De rechtbank overweegt dat de verklaringen van beide medici elkaar lijken tegen te spreken. Verweerder houdt vast aan het oordeel van de bedrijfsarts die overleg heeft gehad met genoemde huisarts. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van eiser gelegen om het advies van de bedrijfsarts in een second opinion te laten toetsen. Ook had hij geobjectiveerde informatie kunnen aanleveren dat een gesprek met de leiding over de ten laste gelegde feiten daadwerkelijk ten koste van zijn gezondheid zou gaan. Nu dit niet is gebeurd kan de rechtbank niet inzien dat aanleiding bestond voor een nadere vraagstelling, zoals eiser in bezwaar heeft bepleit.
De rechtbank kan uit de verklaring van de huisarts niet afleiden dat eiser niet tot een gesprek in staat is. Uit de zinsnede dat een gesprek een negatieve uitwerking zal hebben op de doorgemaakte traumatische ervaringen kan geen blijvende en onherstelbare schade worden afgeleid.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet onzorgvuldig heeft gehandeld. Verweerder kon tot de conclusie komen dat eiser zonder gerechtvaardigde reden is blijven volharden in zijn weigering tot een gesprek met de leiding. Hierdoor is het aan eiser te wijten dat de twijfels over zijn integriteit en geloofwaardigheid als ambtenaar zijn blijven bestaan.
Deze twijfels kunnen, gelet op de langdurige voorlopige hechtenis en de door het parket aan de pers verstrekte informatie over verdenking van het plegen van aan eisers ambt gerelateerde misdrijven, als ernstig en gerechtvaardigd worden aangemerkt. De rechtbank betrekt hierbij dat eiser ook heeft nagelaten om kopieën te verstrekken van eerder in de strafzaak door hem (wel) afgelegde verklaringen, die mogelijk de vragen van verweerder hadden kunnen beantwoorden. Daarnaast had eiser ook de mogelijkheid om schriftelijk opening van zaken te geven, welke mogelijkheid hij evenmin heeft benut.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser hoe dan ook opening van zaken had moeten geven aan verweerder. De weigering om zulks te doen, kan worden aangemerkt als plichtsverzuim. Met name nu eiser herhaaldelijk, ondanks de hem daartoe geboden mogelijkheden, heeft volhard in zijn weigering, kon verweerder komen tot de vaststelling van ernstig plichtsverzuim.
Dit plichtsverzuim acht de rechtbank, gelet op al het vorenstaande, aan eiser toerekenbaar. Hiermee staat de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van maatregelen vast.
Bij opleggen van een disciplinaire straf heeft verweerder de keuze uit een aantal strafvormen, in zwaarte oplopend van een schriftelijke berisping tot ontslag. Verweerder is op grond van het ernstige plichtsverzuim overgegaan tot oplegging van de zwaarste straf. De rechtbank komt op grond van bovenstaande overwegingen tot de conclusie dat verweerder bevoegd was tot ontslagverlening over te gaan.
Met betrekking tot de evenredigheid tussen de gedragingen van eiser en de hem opgelegde disciplinaire straf van ontslag overweegt de rechtbank het volgende.
Vaststaat dat eiser herhaaldelijk heeft geweigerd om opheldering te verschaffen over zijn ambtelijke integriteit. In eisers ambtelijke positie is twijfel hierover niet acceptabel, met name gelet op het mogelijk effect op het aanzien van de gemeentelijke organisatie. Verweerder kon dan ook een zwaarder gewicht toekennen aan het dienstbelang. Bij het huidige ernstige plichtsverzuim komt de rechtbank vervolgens tot het oordeel dat het verleende ontslag niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het gepleegde plichtsverzuim.
Het beroep inzake het ontslag is ongegrond.
Inzake het ontslag bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Inzake de inhouding van de bezoldiging worden de proceskosten wegens verleende rechtsbijstand ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,-.
3. Beslissing
De rechtbank:
1.verklaart het beroep gericht tegen de vermindering van de bezoldiging gegrond en vernietigt het daarop betrekking hebbende bestreden besluit;
2.bepaalt dat het aan eiser te betalen inkomen over de periode van 13 april 2009 tot 1 mei 2009 € 639,36 bedraagt;
3.bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit tot inhouding van het salaris;
4.verklaart het beroep gericht tegen het ontslag ongegrond;
5.veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure tot een bedrag van € 874,-, te vergoeden aan eiser;
6.bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt.
Aldus gedaan door W.A.M. de Loo, voorzitter, en M. Hillen en B.T. Nijeholt, leden, in tegenwoordigheid van F.A.W. van Gils, griffier, en in het openbaar uitgesproken op
15 december 2010.
w.g. F.A.W. van Gils w.g. W. de Loo
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden:
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep verzoeken een voorlopige voorziening te treffen.