Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 08 / 456 WRO
Uitspraak van de enkelvoudige kamer
in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vodafone Libertel BV,
gevestigd te Maastricht, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Margraten,
verweerder.
Datum bestreden besluit: 15 februari 2008
Kenmerk: 4637
Behandeling ter zitting: 10 september 2008
1. Procesverloop
Tegen het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit heeft eiseres bij brief van 26 maart 2008 beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 24 april 2008.
Verweerder heeft ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden en tevens een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft per brief, ingekomen bij de rechtbank op 2 september 2008, twee fotoreportages overgelegd. Deze stukken zijn in kopie aan verweerder gezonden. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld geen bezwaar te hebben tegen toelating van die stukken in deze procedure.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 10 september 2008, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. C.A.H.M. Brouwers. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door R.J.E. Walta.
2. Overwegingen
De volgende feiten zijn niet tussen partijen in geschil en staan ook voor de rechtbank vast.
Eiseres heeft zonder bouwvergunning een mast ten behoeve van telecommunicatie geplaatst op het perceel [adres] te Cadier en Keer. Ter legalisatie heeft eiseres op 20 juli 2005 een aanvraag ingediend om haar een lichte bouwvergunning te verlenen voor het plaatsen van de mast.
De Welstands- en Monumentencommissie van het district “Mergelland” heeft op 29 september 2005 geadviseerd dat het bouwplan van eiseres in strijd is met redelijke eisen van welstand. Bij besluit van 8 augustus 2006 heeft verweerder geweigerd aan eiseres vrijstelling en een lichte bouwvergunning te verlenen voor het plaatsen van de mast.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 5 september 2006 bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn aangevuld bij brief van 18 december 2006. Bij dit bezwaarschrift heeft eiseres overgelegd twee in haar opdracht door Vissers & Roelands Architecten & Ingenieurs opgesteld deskundigenrapporten d.d. 18 december 2006 en d.d. 16 februari 2007. In deze rapporten wordt geconcludeerd dat het bouwplan van eiseres in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand.
Op verzoek van de adviescommissie van verweerder, de Intergemeentelijke Adviescommissie Bezwaarschriften van Eijsden, Margraten, Meerssen en Vaals, (hierna: de adviescommissie) heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, kamer Vergunningen, van de gemeente Brunssum een ‘second opinion’ (onafhankelijk advies welstand) gegeven. Deze commissie heeft op 17 april 2007 geadviseerd dat het bouwplan van eiseres in strijd is met redelijke eisen van welstand. Vervolgens heeft de adviescommissie opnieuw een ‘second opinion’ gevraagd, namelijk aan de Welstands–, Monumentencommissie van de gemeente Maastricht. Die commissie heeft op 26 september 2007 geadviseerd dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand, mits wordt voldaan aan bepaalde, in het advies vermelde voorwaarden. De adviescommissie heeft op 28 november 2007 advies uitgebracht. Volgens de adviescommissie zou uit het advies van de Welstands–, Monumentencommissie van de gemeente Maastricht de conclusie kunnen worden getrokken dat het in de rede ligt de vrijstelling (en dus tevens de bouwvergunning) te verlenen. De adviescommissie acht zich echter niet in de positie daarin een keuze te maken, nu het verlenen/weigeren van de vrijstelling een exclusieve beleidsbevoegdheid van verweerder is.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit strekt de facto tot handhaving van de weigering van de vrijstelling en de lichte bouwvergunning.
De toepasselijke wet- en regelgeving luidt in deze zaak als volgt.
Ingevolge artikel 44, derde lid juncto eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet (hierna: Ww) moet, voor zover hier van belang, een lichte bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan.
Ingevolge het ter plaatse vigerende bestemmingsplan “Kern Cadier en Keer” (hierna: het bestemmingsplan) heeft de grond waarop het bouwplan van eiseres betrekking heeft als bestemming “agrarische bedrijfsdoeleinden”.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan worden bepaald dat verweerder met inachtneming van de in het bestemmingsplan vervatte regelen bevoegd is van bij het bestemmingsplan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder 5, van het bestemmingsplan kan verweerder vrijstelling verlenen van het in het bestemmingsplan bepaalde ten aanzien van de plaatsing van zendmasten tot een maximale hoogte van 30.00 meter, mits de landschappelijke waarden en het woonmilieu ter plaatse niet onevenredig worden geschaad en gezondheidsrisico’s zijn uitgesloten.
Volgens de “Notitie locatiebeleid antennemasten” van 15 januari 2002 (hierna: het beleid) van verweerder behoort tot de algemene criteria voor het plaatsen van een antennemast dat het plaatsen daarvan slechts is toegestaan indien daardoor de landschappelijke waarden en het woonmilieu niet onevenredig worden geschaad.
Ingevolge artikel 44, derde lid juncto eerste lid, aanhef en onder d, van de Ww moet, voor zover hier van belang, een lichte bouwvergunning worden geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand.
De rechtbank zal thans de standpunten van partijen kort samengevat weergeven.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan van eiseres in strijd is met het bestemmingsplan. Het bouwplan voorziet immers in het plaatsen van een mast ten behoeve van telecommunicatie, terwijl de grond waarop het bouwplan betrekking heeft als bestemming “agrarische bedrijfsdoeleinden” heeft. Het bouwplan is eveneens in strijd met redelijke eisen van welstand. Dit betekent dat verweerder ingevolge artikel 44, derde lid juncto eerste lid, aanhef en onder c en onder d, van de Ww de aanvraag van eiseres om haar een lichte bouwvergunning voor het bouwplan te verlenen, moet afwijzen. Eiseres komt noch krachtens artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO, noch krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO in aanmerking voor een vrijstelling.
De reden daarvoor is dat de landschappelijke waarden onevenredig worden aangetast door de aanwezigheid van de mast. Het landschap aan de achterzijde van de lintbebouwing in Cadier en Keer heeft namelijk een zeer open karakter. Dit is landbouwgrond. De mast is daardoor vanuit het omringende landschap zeer nadrukkelijk en pregnant aanwezig. Dit komt ook door de afmetingen van de mast - 27.50 meter hoog - alsmede door de locatie ervan - het hoogste punt van Cadier en Keer.
Het beleid staat dus ook niet toe dat eiseres voor het bouwplan vrijstelling wordt verleend. Het belang van een goede dekking ten behoeve van telecommunicatie dat gediend zou zijn bij legalisatie van de mast weegt niet zodanig zwaar dat afgeweken moet worden van het beleid. Daarbij is van belang dat gewaakt dient te worden voor ongewenste precedentwerking en dient te worden voorkomen dat er een wildgroei aan antennes ontstaat.
In beroep heeft eiseres aangevoerd dat de landschappelijke waarden en het woonmilieu niet onevenredig worden aangetast door de aanwezigheid van de mast. De mast is vormgegeven als een slank, verticaal element. Hierdoor voegt de mast zich in het landschap met andere verticale elementen, zoals bomen, houten hekwerken en lantaarnpalen. Samen vormen deze verticale elementen een compositie die een duidelijke karakteristiek aan het gebied geeft. Daarbij is de mast een oriëntatiepunt en accentuering van de kern van Cadier en Keer. De mast is niet prominent aanwezig vanaf de [straatnaam]. Ook overigens past de mast in het beleid van verweerder. De voorwaarden voor vrijstelling krachtens het bestemmingsplan strekken niet tot bescherming van het buitengebied. Het is onvermijdelijk dat het plaatsen van een mast ten behoeve van telecommunicatie enige horizonvervuiling tot gevolg heeft. Op het grondgebied van de gemeente Margraten staan op vele locaties masten die nagenoeg alle duidelijk waarneembaar zijn vanuit het buitengebied.
Verder is het advies van de Welstands–, Monumentencommissie van de gemeente Maastricht zonder meer terzijde geschoven. Eiseres mocht er op grond van dit advies op vertrouwen dat verweerder vrijstelling en bouwvergunning zou verlenen. Ook verwijst verweerder in het bestreden besluit naar het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, kamer Vergunningen, van de gemeente Brunssum. Dit advies is echter in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor tot stand gekomen, omdat verweerder wel en eiseres niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord door deze commissie.
Ten slotte blijkt uit de radiotechnische onderbouwing van de aanvraag van eiseres dat het noodzakelijk is om de mast op de betreffende locatie te plaatsen. Er zijn geen bruikbare alternatieven aanwezig in dit gebied.
Het geding spitst zich toe op het besluit van verweerder om de weigering van de vrijstelling en de lichte bouwvergunning te handhaven.
De rechtbank overweegt als volgt.
Bij de beoordeling van de vraag of door de aanwezigheid van de mast de landschappelijke waarden onevenredig worden geschaad, komt verweerder een zekere mate van beoordelingsvrijheid toe. Dit volgt uit de aard van deze toepassingsvoorwaarde voor de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO juncto artikel 21, eerste lid, aanhef en onder 5, van het bestemmingsplan. Die toepassingvoorwaarde bevat immers een subjectief begrip (‘onevenredig schaden’), dat een waardeoordeel van verweerder veronderstelt. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt dus voor of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de landschappelijke waarden onevenredig worden geschaad door de aanwezigheid van de mast.
Naar het oordeel van de rechtbank is dit het geval, in aanmerking genomen de hoogte, de locatie en de vormgeving van de mast in relatie tot de omliggende omgeving. Dit oordeel vindt tevens steun in het standpunt van verweerder dat oriëntatiepunten in de gemeente Margraten dienen te zijn gebaseerd op cultuurhistorische elementen zoals kerktorens en bestaande boerderijen, en niet op antennemasten. Het feit dat het plaatsen van een mast ten behoeve van telecommunicatie onvermijdelijk enige horizonvervuiling tot gevolg heeft, had verweerder niet tot een ander standpunt hoeven brengen, nu de mast ter plaatse de landschappelijke waarden onevenredig schaadt. De stelling van eiseres dat de voorwaarden voor vrijstelling krachtens het bestemmingsplan niet strekken tot bescherming van het buitengebied, heeft geen grondslag in het bestemmingsplan, zodat aan deze stelling moet worden voorbijgegaan. Verweerder is aldus de hem in dezen toekomende beoordelingsvrijheid niet te buiten gegaan.
Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder in gevallen gelijk aan het onderhavige wel een vrijstelling en een lichte bouwvergunning heeft verleend. De stelling, geadstrueerd door de door eiseres overgelegde fotoreportages, dat op het grondgebied van de gemeente Margraten op vele locaties masten staan die nagenoeg alle duidelijk waarneembaar zijn vanuit het buitengebied, is daartoe op zichzelf onvoldoende. Daarbij is mede van belang dat de locatie van de onderhavige mast het hoogste punt van Cadier en Keer is. Nu eiseres haar stelling niet nader heeft onderbouwd met concrete feiten en omstandigheden, faalt, zoals verweerder ook heeft betoogd, deze beroepsgrond.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder niet had mogen afwijken van het advies van de Welstands–, Monumentencommissie van de gemeente Maastricht. Los van het feit dat strikt genomen dit een advies is aan de adviescommissie, en niet aan verweerder, geldt dat het een bestuursorgaan in beginsel vrij staat om van een advies af te wijken. Ook om deze reden kon eiseres aan het advies ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat haar aanvraag zou worden ingewilligd. De rechtbank acht de afwijking van het advies bovendien deugdelijk gemotiveerd. Het advies vermeldt dat de locatie vanuit het landschap ‘wel erg inzichtelijk’ is. Verweerder mocht hieraan een ander waardeoordeel verbinden dan de commissie heeft gedaan over de schade aan de landschappelijke waarden door de aanwezigheid van de mast. Verweerder kon menen dat de commissie in het advies onvoldoende aandacht aan het zicht vanuit het landschap heeft besteed, te meer omdat het onderzoek ter plaatse van de commissie vanaf de Rijksweg, en niet vanuit het landschap zelf, heeft plaatsgevonden.
Met betrekking tot het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, kamer Vergunningen, van de gemeente Brunssum, heeft verweerder te kennen gegeven dat dit niet in de besluitvorming is betrokken. De rechtbank heeft geen grond voor het oordeel dat dit advies wel ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit. De verwijzing van verweerder naar dat advies in het bestreden besluit beschouwt de rechtbank als een overweging ten overvloede.
Het vorenstaande brengt mee dat ervan uit dient te worden gegaan dat niet voldaan aan de toepassingsvoorwaarde voor de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO juncto artikel 21, eerste lid, aanhef en onder 5, van het bestemmingsplan. Voorts heeft tevens te gelden dat niet voldaan is aan het beleid van verweerder. Volgens dit beleid behoort tot de algemene criteria voor het plaatsen van een antennemast immers ook dat het plaatsen daarvan slechts is toegestaan indien daardoor de landschappelijke waarden niet onevenredig worden geschaad. Verweerder is dus evenmin bevoegdheid vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO gelezen in samenhang met het besluit van 21 november 2000 van gedeputeerde staten.
Het voorgaande betekent dat een belangenafweging in dezen niet aan de orde is. De rechtbank komt derhalve niet toe aan de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot weigering van de vrijstelling en de lichte bouwvergunning had kunnen komen. Geen verdere bespreking behoeft dan ook de vraag of het op grond van radiotechnische gegevens noodzakelijk is om de mast op de betreffende locatie te plaatsen.
Gelet op het vorenoverwogene komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van hetgeen partijen overigens over een weer hebben aangevoerd.
De beroepsgronden falen dus.
De slotsom is dat het beroep ongegrond is.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J.P. de Haan in tegenwoordigheid van mr. E.J.H.G. van Binnebeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2008. De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
w.g. J.P. de Haan
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 21 oktober 2008
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.