Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 07 / 2054
Uitspraak van de meervoudige kamer
in het geding tussen
[eiser],
wonende te Kerkrade, eiser,
en
de Raad van de Gemeente Kerkrade,
zetelende te Kerkrade, verweerder.
Datum bestreden besluit: 26 september 2007
Kenmerk: 07Rb029
Behandeling ter zitting: 20 augustus 2008
1. Procesverloop
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 26 september 2007, verzonden op 10 oktober 2007, heeft verweerder een namens eiser ingediend bezwaarschrift van 23 februari 2006 tegen een door verweerder genomen besluit van 25 januari 2006 ongegrond verklaard.
Bij brief van 21 november 2007 is namens eiser tegen het bestreden besluit beroep ingesteld door zijn gemachtigde mr. G.B.A. Paquay, werkzaam bij De Keizersgracht Bedrijfsjuristen te Heerlen. Op 12 december 2007 zijn nadere gronden ingediend.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift van 9 januari 2008.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 20 augustus 2008, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Paquay voornoemd.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. I.J.M. Brinkhuis-Van der Zee, ambtenaar bij de gemeente Kerkrade, en mr. K.J. van de Laar en M.J.J. van Rijt, beide werkzaam bij Houdringe Rentmeesters te Houten.
2. Overwegingen
Eiser is sedert 1973 eigenaar van een perceel grond, gelegen te Kerkrade aan [adres], met een oppervlakte van circa 3.870 m². Op het perceel is gelegen een monumentale carréboerderij, met daarin ondergebracht een tweetal woningen en een bedrijfsruimte. Eiser exploiteert in het pand samen met zijn zoon een natuursteenbedrijf.
Ter plaatse vigeerde het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak”, welk plan door verweerder is vastgesteld op 24 oktober 1952. De gronden ter plaatse hadden als bestemming “agrarische doeleinden”. Bij besluit van 29 oktober 1979 heeft het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Kerkrade op de voet van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor de bouw van een aula ten behoeve van een begraafplaats op de gronden gelegen naast die van eiser. Op 17 december 1991 is vervolgens ex artikel 19 van de WRO vrijstelling verleend voor de bouw van een mortuarium op de centrale begraafplaats op de gronden gelegen achter het perceel van eiser. Verweerder heeft op 21 februari 2001 ter plaatse een nieuw bestemmingsplan vastgesteld, “Buitengebied” genaamd. Ingevolge dit plan hebben de betreffende belendende gronden de bestemming “begraafplaats” en zijn deze bestemd voor de lijkbezorging, waaronder begrepen de bouw van een crematorium.
Op het betreffende perceel bevindt zich een begraafplaats (sedert omstreeks 1973), een aula (sedert omstreeks 1979) en een mortuarium (sedert omstreeks 1991). Achter het perceel van eiser is inmiddels een crematorium gerealiseerd.
Bij brief van 20 juli 2004, aangevuld op 11 oktober 2004 en 2 november 2004, is namens eiser verzocht om vergoeding van planschade op grond van artikel 49 van de WRO. Eiser stelt als gevolg van de planologische wijzigingen schade te lijden en verzoekt om vergoeding hiervan. Benadrukt wordt dat zijn monumentale carréboerderij op het moment van verwerving nog “omgeven was met agrarisch landschap met hooglandschappelijke waarde.”
Naar aanleiding van voormeld verzoek heeft verweerder planschadebureau Houdringe Rentmeesters (hierna: Houdringe), met inachtneming van de Procedureverordening planschadevergoeding 1999, opdracht verstrekt tot het uitbrengen van een advies. In zijn rapport van 23 juni 2005 neemt Houdringe als schadecomponenten een verlies van uitzicht, geluidsoverlast, verlies van privacy, geurhinder en luchtvervuiling op en adviseert hij tot toekenning aan eiser van een bedrag ten titel van planschade van € 24.500,-, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van het planschadeverzoek.
Eiser heeft op 7 september 2005 op de rapportage van Houdringe gereageerd. Volgens eiser heeft Houdringe de vergoeding te laag vastgesteld. Onder verwijzing naar een in zijn opdracht opgemaakt rapport van Jonk Expertise (hierna: Jonk) van 7 september 2005 dient de planschade te worden gesteld op € 265.000,-, te vermeerderen met een bedrag ter zake van expertisekosten van € 4.284,-. In opdracht van Jonk heeft C.G.M. Rijcks, register-makelaar en taxateur o.z., een taxatie van de waarde van het complex uitgevoerd, welke op 7 september 2005 is gesteld op € 1.500.000,-. Bij brief van 10 november 2005 heeft Houdringe op de rapportage van Jonk gereageerd.
Bij besluit van 25 januari 2006 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van Houdringe, de aan eiser toe te kennen planschadevergoeding gesteld op € 24.500,-, vermeerderd met de wettelijke rente sedert 21 juli 2004.
Op 23 februari 2006 heeft eiser tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt. Volgens eiser dient verweerder conform de rapportage van Jonk te beslissen. Het bezwaar is op 27 april 2006 in een hoorzitting van de Centrale Bezwaarschriften- en Klachtencommissie van de gemeente Kerkrade behandeld. De bezwaarschriftencommissie heeft op haar beurt de Johan van Oldenbarnevelt Stichting (hierna: JVO) verzocht haar nader te adviseren omtrent het planschadeverzoek. JVO heeft een (ongedateerd) rapport uitgebracht waarin intensivering van het gebruik van gronden, verlies van uitzicht, geluidshinder, aantasting van privacy en geurhinder als schadecomponenten worden opgevoerd. JVO adviseert aan eiser een planschadevergoeding toe te kennen van € 111.000,-, te vermeerderen met deskundigen-kosten op de wijze zoals in het rapport aangegeven en met wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van ontvangst van het planschadeverzoek tot de dag der algehele betaling.
Bij brief van 16 oktober 2006 aan de bezwaarschriftencommissie heeft de gemeente Kerkrade commentaar geleverd op het rapport van JVO. Op 26 oktober 2006 heeft JVO hierop bij memorie van antwoord gereageerd.
De bezwaarschriftencommissie heeft, na een op 23 november 2006 gehouden hoorzitting, op 15 februari 2007 advies uitgebracht. Dat advies strekt ertoe aan eiser een vergoeding toe te kennen overeenkomstig het rapport van JVO.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in weerwil van het advies van de bezwaarschriftencommissie, zijn eerdere, bij primair besluit ingenomen, standpunt gehandhaafd.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte niet heeft geconformeerd aan de rapportage van JVO (de rechtbank begrijpt dat eiser hiermee zijn standpunt in bezwaar, waar nog werd aangedrongen om de rapportage van Jonk te volgen, heeft verlaten). Het advies van JVO is op redelijke gronden gegeven. Verweerder heeft niet zorgvuldig gehandeld door dat advies, als afkomstig van een onpartijdige deskundige, naast zich neer te leggen.
In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de rapportage van JVO een aantal onjuistheden bevat. Het rapport van Houdringe is correct en verweerder heeft dit op goede gronden gevolgd.
De rechtbank dient te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Het onderhavig geding spitst zich toe op de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat eiser niet voor een hogere planschadevergoeding in aanmerking komt dan de som van € 24.500,- cum annexis, zoals is begroot in het rapport van Houdringe. De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
In artikel 49, eerste lid, onderdelen a en b van de WRO, zoals deze bepalingen luidden op het tijdstip van eisers verzoek om planschade, is bepaald dat voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan respectievelijk het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in de artikelen 17 of 19 van de WRO, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, de gemeenteraad hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toekent.
Voor de beoordeling van het onderhavige verzoek om planschadevergoeding dient in de eerste plaats te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologisch regime, waardoor eiser in een nadeligere positie is komen te verkeren en ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. In dat verband is in beginsel niet bepalend hoe de feitelijke situatie onder het voorheen geldende planologische regime was, doch hetgeen - in theorie - maximaal onder dat regime mogelijk was, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Zijn er verschillende opeenvolgende planologische maatregelen ten gevolge waarvan een betrokkene stelt schade te ondervinden, dan moet, ter vaststelling van de beweerdelijk schadelijke gevolgen, per planologische maatregel een vergelijking worden gemaakt tussen het planologische regime zoals dat gold onmiddellijk vóór en na de schadeveroorzakende planologische maatregel.
Bij dit alles verdient aantekening dat Houdringe, op wiens rapport verweerder zijn besluit heeft gebaseerd, is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade en dat verweerder in beginsel op de door Houdringe uitgebrachte adviezen mag afgaan. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het advies van Houdringe onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
De rechtbank stelt voorop dat de namens eiser ter zitting voor het eerst aangevoerde beroepsgrond, luidende dat in het bestreden besluit “slechts is opgeschreven wat een derde partij, met een eigen belang om JVO onderuit te halen, onderhands aan verweerder heeft medegedeeld”, als tardief moet worden aangemerkt. Deze grond zal dan ook niet in de beoordeling van het beroep worden betrokken.
In het op verzoek van eiser opgestelde rapport van JVO wordt uitgegaan van een zoge-naamde dakpansgewijze vergelijking. Aldus is er met juistheid een vergelijking gemaakt tussen het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak” en het vrijstellingsbesluit van 29 oktober 1979, tussen laatstgenoemd vrijstellingsbesluit en het vrijstellingsbesluit van 17 december 1991, en tussen vrijstellingsbesluit van 17 december 1991 en de desbetreffende bepalingen van het bestemmingsplan “Buitengebied”. Per planologische verslechtering is vervolgens de schade begroot in de vorm van waardever-mindering van het perceel van eiser. Aan verweerder kan worden toegegeven dat de wet voor honorering van een planschadeverzoek op grond van de gecumuleerde gevolgen van verschillende opvolgende planologische maatregelen geen ruimte laat, maar hiervan is in de opstelling van JVO ook geen sprake.
Ook Houdringe past in zijn advies de dakpansgewijze vergelijking toe, doch in haar uitwerking is de gehanteerde systematiek niet geheel correct. Waar het de vergelijking tussen het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak” en het vrijstellingsbesluit van 29 oktober 1979 betreft, neemt hij tot uitgangspunt dat op de betreffende gronden vóór de planologische maatregel “een begraafplaats mogelijk was” (pagina 15, tweede alinea, rapportage Houdringe). Nu echter de bestemming, te weten “agrarische doeleinden”, onverkort gehandhaafd werd kan een planologische vergelijking met een begraafplaats niet als juist worden aangemerkt. Ter zitting is namens verweerder erkend dat de rapportage op dit punt aan een gebrek lijdt.
Verweerder heeft, onder verwijzing naar de rapportage van Houdringe, aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de schade waar het de bedrijfsruimte van eiser betreft zich beperkt tot de vraag of er sprake is van een beperking in de uitoefening van het bedrijf en/of een verlies aan uitbreidingsmogelijkheden, oftewel of er inkomensschade is. In de optiek van eiser is dit onjuist. Volgens de rapportage van JVO heeft naast de woonruimte immers ook de bedrijfsruimte een rechtens relevante waardevermindering ten gevolge van geluids- en geurhinder ondergaan.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt het, gelet op de sterke verwevenheid van de woon- en bedrijfsruimte zoals hier aan de orde, in de rede uit te gaan van hetgeen een redelijk handelend koper voor de carréboerderij als geheel zou bedingen. In zijn algemeenheid kan overigens met betrekking tot een bedrijfsruimte, die pal naast een mortuarium met aula en een crematorium is gelegen, niet worden gesteld dat de waarde daarvan als het gaat om geluids- en geurhinder niet nadelig wordt beïnvloed. Gelet daarop had een benadering waarbij het complex als geheel wordt bezien, niet buiten beschouwing mogen worden gelaten, nu niet op voorhand aannemelijk is dat door middel van een zodanige benadering de schadevergoeding op eenzelfde bedrag zou uitkomen (vergelijk ABRS 3 april 2002, BR 2001, 124). De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op de rapportage van Houdringe, die in dit opzicht als onvolledig moet worden beschouwd, heeft kunnen baseren.
Anders dan JVO voorstaat, heeft verweerder, waar het de aan het bestemmingsplan “Buitengebied” toe te rekenen schadecomponenten betreft, geen rekening gehouden met de maximale gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan, maar is, in navolging van de rapportage van Houdringe, uitgegaan van de maximale gebruiksmogelijkheden die de ten behoeve van de inrichting verleende milieuvergunning toestaat.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aldus een onjuiste maatstaf gehanteerd. In het licht van het bepaalde in artikel 49 van de WRO in het algemeen en de systematiek van de planvergelijking in het bijzonder had verweerder van de gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan dienen uit te gaan (zie bijvoorbeeld ABRS 4 april 2007, LJN: BA2220). Dat kan alleen anders zijn, indien met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zou vaststaan dat de maximale invulling niet mogelijk is, maar hiervan is de rechtbank niet gebleken. Geoordeeld moet daarom worden dat verweerder het advies van Houdringe op dit punt niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen.
De zo-even vastgestelde onvolkomenheden brengen met zich dat Houdringe zijn taxaties respectievelijk gehanteerde schadepercentages op een onjuiste planvergelijking heeft gestoeld, zodat mutatis mutandis aan de door Houdringe begrote schade goede zin komt te ontvallen. Ook in zoverre heeft verweerder deze rapportage bij zijn besluitvorming niet mogen volgen. In dit kader is de rechtbank de grote discrepantie opgevallen tussen de waarde die Houdringe aan het pand van eiser toekent en die welke kennelijk JVO voorstaat. Zo gaat Houdringe per 2001 uit van een waarde van € 520.000,-, terwijl JVO per 2001 een waarde van € 1.000.000,- aan het pand van eiser toekent. De rechtbank heeft dit grote verschil niet kunnen verklaren.
Verweerder stelt zich, andermaal in het spoor van de rapportage van Houdringe, op het standpunt dat de vader van eiser het betreffende perceel in 1970 van de gemeente Kerkrade heeft aangekocht in de wetenschap dat ter plaatse van het belendende perceel een begraaf-plaats zou worden gerealiseerd. Eiser zou dit tijdens een hoorzitting aan Houdringe ook hebben toegegeven. Medio/najaar 1973 is de aanleg van een begraafplaats aangevat op het naastgelegen perceel. Aldus is sprake van voorzienbaarheid waar het de gerealiseerde begraafplaats betreft met als gevolg dat een waardeverminderend effect ter zake hiervan voor rekening van eiser dient te blijven. Eiser is met JVO van oordeel dat van voorzienbaarheid geen sprake is geweest.
De wetgever heeft met artikel 49 van de WRO de schade die een belanghebbende lijdt ten gevolge van een planologische wijziging die hem in een nadeliger positie brengt niet voor diens rekening willen laten, behoudens in zoverre de schadeveroorzakende planologische wijziging voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van de betrokken onroerende zaak of de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd. Of sprake is van voorzienbaarheid van een planologische wijziging, dient volgens vaste jurisprudentie te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie voor omwonenden in nadelig opzicht zou veranderen (zie bijvoorbeeld ABRS 26 september 2001, AB 2001, 379). Er dient in dat geval sprake te zijn van een “concreet beleidsvoornemen” dat ter openbare kennis is gebracht (zie bijvoorbeeld ABRS 28 maart 2007, LJN: BA1682). Dat ten tijde van de aankoop van het meergenoemde perceel door de vader van eiser in 1970 door verweerder een concreet beleidsvoornemen ter zake van de realisering van een begraafplaats op het belendende perceel ter openbare kennis was gebracht, is echter niet aannemelijk geworden. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van verweerder te kennen gegeven hiervan geen wetenschap te hebben. Bij deze stand van zaken moet geoordeeld worden dat van voorzienbaarheid in voormelde zin geen sprake is geweest. Het enkele feit dat de vader van eiser (mogelijk) geweten heeft van het voornemen van verweerder, zoals door verweerder is benadrukt, leidt niet tot een ander oordeel. Hieraan komt, in het licht van voormelde jurisprudentie, immers niet het gewicht toe dat verweerder daaraan toegekend wil zien. De conclusie moet zijn dat verweerder de rapportage van Houdringe ook op het stuk van de voorzienbaarheid niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Ten slotte is tussen partijen in geschil de vraag of de kosten van eiser in verband met door door hem ingeschakelde deskundige Jonk voor vergoeding in aanmerking komen. In het bestreden besluit worden deze kosten niet vergoed omdat deze kosten zijn gemaakt reeds voordat het primaire schadebesluit was genomen.
Ook al voordat het primaire schadebesluit is genomen kan het inschakelen van een deskundige redelijkerwijs noodzakelijk zijn om tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen. Dit kan het geval zijn indien betrokkene wenst te reageren op het aan dat besluit ten grondslag te leggen advies (ABRS 25 februari 2004, BR 2004, 690). Deze situatie is hier aan de orde. Aangezien voorts niet is gesteld noch is gebleken dat de hoogte van de betreffende kosten (€ 4.284,-) onredelijk is, mocht verweerder deze kosten bij het bestreden besluit niet voor rekening voor eiser laten.
Ten overvloede merkt de rechtbank nog het volgende op. Verweerder heeft in zijn verweerschrift aandacht gevraagd voor het feit dat een van de woningen die in de carré-boerderij van eiser zijn ondergebracht, niet wordt bewoond door eiser maar door diens zoon. Ter zitting hiernaar gevraagd heeft eiser bevestigd dat zijn zoon deze woning van hem huurt. De rechtbank onderschrijft niet de aan dit feitelijk substraat - dat in de verschillende rapportages als zodanig niet was onderkend - door verweerder verbonden gevolgtrekking dat zulks de planschade die eiser lijdt in negatieve zin beïnvloedt. De door verweerder in dat verband getrokken parallel met de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 9 april 2003 (LJN: AF7018) gaat immers niet op nu de in die zaak aan de orde zijnde situatie - bedrijfsmatige verhuur van een pand als beleggingsobject - zich in het onderhavige geval niet voordoet.
Alles overziend moet de slotsom luiden dat aan het advies van Houdringe zodanige gebreken kleven dat verweerder niet op dat advies mocht afgaan.
De rechtbank oordeelt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet op een deugdelijke motivering berust, waarmee het in strijd is genomen met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Zij zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Met het oog op verdere besluitvorming geeft de rechtbank verweerder in overweging om, behalve vanzelfsprekend aan de reeds aan de orde gestelde aspecten in verband met de gebreken die aan het bestreden besluit kleven, alsdan ook aandacht te besteden aan de vooralsnog volstrekt onvoldoende inzichtelijk gemaakte discrepantie tussen de verschillende waardebepalingen van het perceel van eiser, zoals hiervóór overwogen.
Verweerder zal worden veroordeeld in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,- toe voor de indiening van het beroepschrift en de verschijning ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld. Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve € 644,-.
Gelet op de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser;
bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,- wordt vergoed door de gemeente Kerkrade;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,- wegens de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door de gemeente Kerkrade aan eiser.
Aldus gedaan door mr. R.P.J. Quaedackers als voorzitter en mr. J.N.F. Sleddens en mr. R.M.M. Kleijkers als leden in tegenwoordigheid van C.H.C.M. Lennertz als griffier en in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2008.
w.g. Lennertz w.g. Quaedackers
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 29 augustus 2008
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.