Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 07 / 2206
Uitspraak van de meervoudige kamer
in het geding tussen
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Schinnen,
zetelende te Schinnen, eiser,
en
het College van Gedeputeerde Staten van de Provincie Limburg,
zetelende te Maastricht, verweerder.
Bestreden besluit: brief van verweerder van 16 oktober 2007 met kenmerk 2007/41191
Behandeling ter zitting: 20 augustus 2008
1. Procesverloop
Bij brief van 16 oktober 2007, verzonden op 22 oktober 2007, heeft verweerder zich niet bevoegd geacht tot het al dan niet goedkeuren van de opheffing van het Streekgewest Westelijke Mijnstreek alsmede het liquidatieplan dat in verband hiermee is vastgesteld.
Eiser heeft bij brief van 29 november 2007 met bijlage bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen de brief van 16 oktober 2007. Verweerder heeft dit bezwaarschrift op de voet van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de rechtbank omdat het was ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan. De rechtbank heeft de brief van 29 november 2007 aangemerkt als een beroepschrift.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken zijn in kopie aan eiser gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift.
De tijdens de loop van het geding aan het dossier toegevoegde stukken zijn in kopie aan partijen gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 20 augustus 2008, waar eiser zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. B. Weijenberg, ambtenaar bij de gemeente Schinnen.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mw. M.A.P. Schins-Van Luijtelaar en mr. M.P.T. Rongen, ambtenaren bij de provincie Limburg.
2. Overwegingen
De Regeling Streekgewest Westelijke Mijnstreek (hierna: de regeling) is een in 1965 voor onbepaalde tijd tussen de (rechtsvoorgangers van de) gemeenten Schinnen, Beek, Sittard-Geleen, Stein en Echt-Susteren aangegane gemeenschappelijke regeling. Bij deze gemeenschappelijke regeling is het te Geleen zetelende Streekgewest Westelijke Mijnstreek (hierna: het streekgewest) als openbaar lichaam ingesteld. Het streekgewest is aldus een publiekrechtelijk samenwerkingsverband van voormelde gemeenten.
Bij brief van 24 april 2007 heeft het streekgewest aan verweerder medegedeeld dat de gewestraad - het algemeen bestuur van het streekgewest - op 19 april 2007 het liquidatieplan heeft vastgesteld inzake de opheffing van het streekgewest. De brief vervolgt dan:
“Gelet op het feit dat in onze statuten vermeld staat dat ook de opheffing moet worden goedgekeurd, bieden wij U het plan, met bijlagen, ter goedkeuring aan.”
In antwoord heeft verweerder bij brief van 16 oktober 2007 aan het streekgewest doen weten dat verweerder hiertoe, gelet op het ontbreken van een wettelijke grondslag, niet bevoegd is. Concluderend heet het:
“Dit betekent in concreto dat uw besluit niet aan onze goedkeuring onderhevig is
c.q. wij niet bevoegd zijn tot het al dan niet goedkeuren van de opheffing/het liquidatieplan.”
In beroep is, kort gezegd, aangevoerd dat “opheffing/liquidatieplan van het streekgewest” (wel) is onderworpen aan goedkeuring door verweerder. De rechtbank begrijpt hieruit dat eiser zowel de opheffing van het streekgewest als het liquidatieplan dat in verband hiermee is vastgesteld aan verweerders toezicht onderworpen wenst te zien.
Alvorens tot bespreking van deze beroepsgrond(en) over te gaan ziet de rechtbank zich evenwel gesteld voor de vraag of zij bevoegd is van het beroep kennis te nemen. Bij de beantwoording van deze vraag is van belang of er sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Volgens voormeld artikellid wordt onder ‘besluit’ verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat met ‘rechtshandeling’ bedoeld wordt een handeling die gericht is op rechtsgevolg. Kenmerkend hiervoor is dat het om een handelen gaat waarmee het bestuursorgaan geacht moet worden enig zelfstandig rechtsgevolg te hebben beoogd. Nu met de brief van 16 oktober 2007 het standpunt wordt vertolkt dat verweerder de bevoegdheid mist om een besluit te nemen omtrent de goedkeuring van de opheffing van het streekgewest en het hiermee gemoeide liquidatieplan, waarmee een (vermeend) instrument van bestuurlijk toezicht illusoir wordt, kan deze brief als een besluit worden aangemerkt.
De schriftelijke weigering om een besluit te nemen, als hier aan de orde, wordt in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Gelet op artikel 7:1, eerste lid, onder b en c, van de Awb, waarin, voor zover van belang, is bepaald dat tegen een besluit dat aan goedkeuring is onderworpen respectievelijk de weigering van die goedkeuring inhoudt, rechtstreeks beroep dient te worden ingesteld, is de rechtbank bevoegd van het beroep kennis te nemen.
Ten aanzien van de beroepsgrond(en) overweegt de rechtbank als volgt.
Op de regeling, die in 1994 in verband met de invoering van de Awb op onderdelen is gewijzigd, is hoofdstuk I van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van toepassing. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wgr houdt een voor onbepaalde tijd getroffen regeling bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding en uittreding, hetgeen is uitgewerkt in hoofdstuk XII van de regeling.
Vanaf haar inwerkingtreding in 1984 tot 1 januari 2006 bevatte de Wgr in hoofdstuk I een paragraaf (4) met als titel “Goedkeuring van regelingen.” Deze paragraaf, bestaande uit de artikelen 36 tot en met 39, zag op een goedkeuringsbevoegdheid van gedeputeerde staten met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen van gemeenten. In dat kader was van belang om onderscheid te maken tussen gemeenschappelijke regelingen die waren opgelegd enerzijds en gemeenschappelijke regelingen die niet waren opgelegd en derhalve op vrijwillige basis waren aangegaan anderzijds.
Artikel 8, eerste lid, van de Wgr luidt:
“Bij de regeling kan een openbaar lichaam worden ingesteld. Het openbaar lichaam is rechtspersoon.”
In artikel 36, eerste lid, van de Wgr was bepaald:
“Een regeling waarbij gebruik is gemaakt van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 8, behoeft goedkeuring van gedeputeerde staten.”
Artikel 39, tweede en derde lid, van de Wgr luidden respectievelijk:
“Een besluit tot opheffing van een regeling die niet is opgelegd, wordt aan gedeputeerde staten toegezonden.“
“Op een besluit tot opheffing van een regeling die is opgelegd, zijn de artikelen
36, 37 en 38 van overeenkomstige toepassing.”
Aldus gold voor een besluit tot opheffing van een gemeenschappelijke regeling die niet was opgelegd, dat het niet aan goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen was, maar slechts aan gedeputeerde staten toegezonden diende te worden. Een besluit tot opheffing van een regeling die wel was opgelegd, was aan goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen. Het antwoord op de vraag of een regeling al of niet is opgelegd - partijen hebben zich op deze rechtsvraag geconcentreerd - ligt in paragraaf 1 van hoofdstuk X van de Wgr, genaamd “Oplegging van een regeling”, besloten.
Ingevolge artikel I, onder I, van de wet van 24 november 2005 tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in verband met de afschaffing van de verplichte bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen in samenwerkingsgebieden en daarmee samenhangende wijzigingen (Staatsblad 2005, 668), is inmiddels echter paragraaf 4 van hoofdstuk I - artikelen 36 tot en met 39 - geschrapt. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de ratio hiervan is het zoveel mogelijk terugdringen van provinciaal toezicht op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Gelet op artikel V van de wijzigingswet blijft de Wgr zoals deze luidde vóór de inwerkingtreding van deze wet tot 1 januari 2005 van toepassing op een samenwerkingsgebied als bedoeld in artikel 1, onder b, van de Kaderwet bestuur in verandering, waartoe het onderhavige samenwerkingsgebied niet behoort.
In het licht van deze laatste bepaling komt het de rechtbank, gelet ook op hetgeen door eiser is aangevoerd, geraden voor langer stil te staan bij de systematiek van de onmiddellijke werking van wet- en regelgeving. Van belang in dat verband zijn de Aanwijzingen voor de regelgeving (zie de zesde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, regeling van de minister-president van 14 oktober 2004, nr. 04M469558, Staatscourant 2004, 213, in werking getreden op 1 januari 2005).
Aanwijzing 166 luidt als volgt:
“1. Een nieuwe regeling is niet slechts van toepassing op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen (onmiddellijke werking).
2. Indien beoogd wordt af te wijken van het eerste lid, wordt dit uitdrukkelijk bepaald.”
Uit de toelichting op deze aanwijzing blijkt dat onmiddellijke werking de hoofdregel van overgangsrecht is.
Gelet op de heldere bewoordingen van en de toelichting op deze aanwijzing moet de wetgever worden geacht aan de wijzigingswet van 24 november 2005, buiten de gevallen die zien op een samenwerkingsgebied als bedoeld in artikel 1, onder b, van de Kaderwet bestuur in verandering, onmiddellijke werking te hebben toegekend. Anders dan in genoemd geval blijkt immers niet dat de wetgever een afwijking van de hoofdregel beoogd heeft. Dat brengt mee dat er vanaf de datum van inwerkingtreding van de meergenoemde wijzigingswet, te weten 1 januari 2006, geen wettelijke grondslag voor de litigieuze goedkeuringsbevoegdheid van verweerder kan worden aangewezen. Ter zitting expliciet naar een wettelijke grondslag voor het gewenste bestuurlijk toezicht gevraagd, heeft de vertegenwoordiger van eiser het antwoord hierop dan ook schuldig moeten blijven.
Dit leidt tot de slotsom dat het betreffende besluit tot opheffing van de regeling niet aan goedkeuring door verweerder is onderworpen.
Wat de aan de orde gestelde goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van het in verband met de opheffing vastgestelde liquidatieplan betreft, stelt de rechtbank vast dat in artikel 31, derde lid, van de regeling is bepaald dat de gewestraad in geval van opheffing van de regeling, de bestuursorganen van de gemeenten gehoord, een liquidatieplan vaststelt onder goedkeuring van gedeputeerde staten. Indien hiermee is beoogd een zelfstandig goedkeuringsvereiste aan het liquidatieplan te verbinden, wijst de rechtbank erop dat ingevolge artikel 10:26 van de Awb slechts besluiten aan goedkeuring kunnen worden onderworpen in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen. In het onderhavige geval valt een dergelijke wettelijke grondslag niet aan te wijzen.
Gelet hierop is het beroep ongegrond.
Op grond van artikel 8:70 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. R.P.J. Quaedackers als voorzitter en mr. J.N.F. Sleddens en mr. R.M.M. Kleijkers als leden in tegenwoordigheid van C.H.C.M. Lennertz als griffier en in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2008.
w.g. Lennertz w.g. Quaedackers
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 29 augustus 2008
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.