Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 07 / 399 WWB
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiser]
wonende te Maastricht, eiser,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht,
gevestigd te Maastricht, verweerder.
Datum bestreden besluit: 6 april 2007
Kenmerk: 100000445
Behandeling ter zitting: 13 november 2007 en 29 november 2007
1. Procesverloop
Namens eiser heeft mr. H.E. Helmink, advocate te Maastricht, beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van eiser tegen het besluit van verweerder van 27 juli 2006, waarbij de uitkering aan eiser ingevolge de Wet werk en inkomen kunstenaars (hierna: Wwik) is beëindigd.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden. De door eiser ingediende nadere stukken zijn in kopie aan verweerder toegezonden.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder alsnog een beslissing genomen op het bezwaar van eiser. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het beroep van eiser geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit. Verweerder heeft voor zijn verweer verwezen naar de inhoud van de op de zaak betrekking hebbende stukken.
Voorafgaand aan de zitting heeft de rechtbank verweerder verzocht om nadere stukken in te zenden, waaronder de door de stichting Kunstenaars & Co gehanteerde handreiking ten behoeve van de beoordeling van de beroepsmatigheid van eiser als kunstenaar (hierna: de handreiking).
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 13 november 2007, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M. van der Maas, advocate te Maastricht en te dezen vervangende voor haar kantoorgenote mr. Helmink voornoemd.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. M. Overhof, werkzaam bij de gemeente Maastricht.
Verweerder heeft de handreiking ter zitting aan de rechtbank overhandigd, waarbij verweerder met een beroep op artikel 8:29 van de Awb heeft verzocht om de inhoud van deze handreiking alleen ter kennis van de rechtbank te laten komen. De rechtbank heeft daarop met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb het onderzoek ter zitting geschorst. Het verzoek tot beperkte kennisneming is vervolgens door een andere rechter behandeld.
Bij beslissing van 19 november 2007 heeft de rechtbank beslist dat de door verweerder verzochte beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is. Verweerder heeft daarop desgevraagd schriftelijk te kennen gegeven geen gevolgen te zullen verbinden aan deze beslissing van de rechtbank. De handreiking is vervolgens in kopie aan eiser toegezonden.
Op 29 november 2007 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waar de zaak is hervat in de stand waarin zij zich bevond. Eiser is daarbij in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Helmink voornoemd. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door L. Heuts, werkzaam bij de gemeente Maastricht.
2. Overwegingen
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser ontving sinds 1 augustus 2003 een uitkering ingevolge de Wwik. Bij brief van 9 mei 2006 heeft verweerder de stichting Kunstenaars & Co verzocht om een advies over eiser in het kader van het zogenoemde heronderzoek beroepsmatigheid in de zin van de Wwik, aan welk verzoek gevolg is gegeven. Deze stichting heeft bij de totstandkoming van het advies gebruik gemaakt van een door haarzelf opgestelde handreiking, die niet openbaar is en die verweerder noch eiser bekend was ten tijde van het bestreden besluit. Verweerder heeft in het advies van de stichting Kunstenaars & Co aanleiding gezien de uitkering van eiser bij besluit van 27 juli 2006 met ingang van 28 juli 2006 te beëindigen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen door eiser ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Met betrekking tot het beroep van eiser tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep vervalt het procesbelang bij een beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar op het moment dat deze beslissing alsnog wordt genomen. Het beroep van eiser dient om die reden niet-ontvankelijk te worden verklaard. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat het belang van eiser bij een uitspraak op zijn beroep niet is gelegen in zijn verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van de Awb. Dit verzoek is immers gegrond op een gestelde overschrijding van de redelijke termijn – als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag betreffende de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) – van de gehele procedure tot het moment van deze uitspraak. Om die reden is de toewijzing van dit verzoek niet afhankelijk van een gegrondverklaring van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar, maar kan hierop ook worden beslist in het kader van het beroep tegen het bestreden besluit.
Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt – zakelijk weergegeven – dat de beroepsmatigheid van de kunstenaar in de zin van de Wwik dient te worden beoordeeld aan de hand van de ijkpunten die de stichting Kunstenaars & Co hanteert bij haar advisering in dit verband. Deze ijkpunten betreffen: productie, presentatie en positie en inkomsten uit kunstenaarschap. Verweerder neemt het ter zake door de stichting Kunstenaars & Co uitgebrachte advies ten behoeve van de bezwaarprocedure over. In dit advies wordt geconcludeerd dat eiser in de referteperiode van 1 mei 2005 tot en met 30 april 2006 een gebruikelijke productie had binnen zijn vakgebied, een gemiddelde presentatie, een zwakke positie en lage inkomsten uit kunstenaarschap. Om die reden kan eiser niet als beroepsmatig kunstenaar worden aangemerkt. Bij de beroepsmatigheidstoets in het kader van de Wwik kan geen rekening kan worden gehouden met de invloed van eventuele ziekte van eiser op zijn inkomsten. Gelet op het bepaalde in artikel 11, eerste lid, onderdeel c, van de Wwik dient de uitkering van eiser daarom te worden beëindigd.
Eiser betoogt in beroep – zakelijk weergegeven – dat verweerder in het bestreden besluit is uitgegaan van een onjuiste referteperiode. De beoordeling van de beroepsmatigheid in het kader van het heronderzoek dient plaats te vinden over de referteperiode van augustus 2005 tot en met juli 2006, omdat de beroepsmatigheid iedere twaalf maanden dient te worden getoetst en de eerste beoordeling van de beroepsmatigheid plaatsvond over de periode van augustus 2002 tot en met juli 2003. Nu in de Wwik geen criteria zijn vastgelegd voor de vaststelling van de beroepsmatigheid, dienen voorts alle feiten en omstandigheden te worden meegewogen. In het bestreden besluit wordt echter alleen uitgegaan van de door de stichting Kunstenaars & Co vastgestelde criteria. Om die reden is het bestreden besluit in strijd met het bepaalde in artikel 3:2, artikel 3:4 en artikel 7:12, van de Awb. Eiser betoogt bovendien dat verweerder niet heeft voldaan aan de ingevolge artikel 3:9 van de Awb op hem rustende vergewisplicht, nu hij ten tijde van het bestreden besluit geen beschikking had over het door eiser in het kader van de beroepsmatigheidtoets ingevulde vragenformulier, noch over de door de stichting Kunstenaars & Co ten behoeve van die toets gehanteerde richtlijnen. Eiser stelt voorts dat hij voldoet aan de criteria die in deze richtlijnen zijn opgenomen en dat hij derhalve wel kan worden aangemerkt als beroepsmatig kunstenaar in de zin van de Wwik. Voor zover moet worden geoordeeld dat eiser niet voldoet aan die criteria, dient bij de beoordeling van de beroepsmatigheid van eiser rekening te worden gehouden met zijn ziekte in de referteperiode.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik wordt (…) het recht op uitkering beëindigd, indien de kunstenaar niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wwik onderzoekt het college regelmatig of de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, onderdelen (…) c, zich voordoen.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwik wijst Onze Minister één adviserende instelling aan die tot taak heeft het college van advies te dienen of de uitkering moet worden beëindigd om de reden, bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c.
In artikel 1, aanhef en onderdeel b, van de Aanwijzingsregeling adviserende instelling uitvoering Wet werk en inkomen kunstenaars wordt de stichting Kunstenaars & CO te Amsterdam aangewezen als instelling die tot taak heeft het college in het kader van de uitvoering van de Wwik van advies te dienen of de uitkering moet worden beëindigd om de reden, bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik.
In het Uitvoeringsbesluit Wwik (hierna: het Uitvoeringsbesluit) is uitvoering gegeven aan de Wwik. In het Uitvoeringsbesluit zijn echter geen voorwaarden als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik opgenomen. Blijkens de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit heeft het kabinet er van afgezien om criteria op te nemen waaraan de beroepsmatigheid van een kunstenaar moet worden getoetst. Opname van dergelijke criteria zou het risico van bureaucratisering en regulering met zich brengen, hetgeen naar het oordeel van het kabinet niet opweegt tegen een geringe toename van rechtszekerheid. Dit temeer omdat de huidige systematiek van beoordeling van de beroepsmatigheid, die in de uitvoeringspraktijk van het adviserend orgaan tot stand is gekomen en gaandeweg is geperfectioneerd, blijkens de evaluatie niet zou hebben geleid tot situaties waarin de rechtszekerheid van de kunstenaar in het gedrang is gekomen.
De rechtbank overweegt dat het college ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik dient te besluiten tot beëindiging van het recht op uitkering op het moment dat uit het ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wwik door hem te houden onderzoek naar voren komt dat de kunstenaar niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden. Daarmee heeft de wetgever voorzien in een in artikel 11, eerste lid, van de Wwik – een wet in formele zin – verankerd en bij algemene maatregel van bestuur nader uit te werken vereiste voor het beëindigen door het college van het recht op uitkering van de kunstenaar. De keerzijde van de medaille is dat het college vanzelfsprekend niet met toepassing van dat artikel tot beëindiging van het recht op uitkering van de kunstenaar kan besluiten indien niet aan dat wettelijk vereiste is voldaan.
De rechtbank dient derhalve in deze zaak te toetsen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat eiser ten tijde als in geding niet heeft aangetoond als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorwaarden, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik. Blijkens de memorie van toelichting bij de Wwik heeft de formele wetgever beoogd dat de beoordelingscriteria en systematiek van de beroepsmatigheidstoets in deze algemene maatregel van bestuur nader zouden worden uitgewerkt. In het voorgaande is reeds overwogen dat deze door de formele wetgever opgedragen en uitdrukkelijk gewilde nadere uitwerking in een algemene maatregel van bestuur nooit heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft zijn conclusies over de beroepsmatigheid van eiser daarom gebaseerd op het door de stichting Kunstenaars & Co ter zake geformuleerd advies. Dit advies behelst de resultaten van een door die stichting uitgevoerde toets van de beroepsmatigheid van eiser aan de hand van door die stichting zelf geformuleerde beoordelingscriteria en systematiek, welke zijn vastgelegd in een handreiking die niet openbaar is en die verweerder noch eiser bekend was ten tijde van het bestreden besluit. Wat er ook zij van de kennis en kunde die de stichting op het vlak van het beoordelen van het kunstenaarschap in huis heeft, de rechtbank is van oordeel dat dergelijke door een adviserende instelling gehanteerde systematiek en criteria niet in de plaats kunnen worden gesteld van de door de formele wetgever opgedragen uitwerking daarvan in een algemene maatregel van bestuur.
Waar die uitwerking dus, zoals in dit geval, ontbreekt, moet worden geoordeeld dat verweerder ook niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, onderdeel c, van de Wwik heeft kunnen besluiten tot beëindiging van eisers recht op uitkering op de enkele grond dat aan door die adviserende instelling vastgestelde criteria was voldaan. Die criteria immers zijn door de formele wetgever niet verheven tot een wettelijk vereiste waaraan moet zijn voldaan opdat het college kan besluiten tot beëindiging van het recht op uitkering van de kunstenaar wiens kunstenaarschap in geding is. Het staat de rechtbank overigens ook niet toe zich hierover in het kader van deze procedure een oordeel aan te meten, nu dat in het licht van de duidelijke tekst van de wet, haar rechtsvormende taak te buiten zou gaan.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond zal worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Nu in bezwaar, gelet op de voorgaande overwegingen, geen andere beslissing mogelijk is dan herroeping van het in bezwaar bestreden besluit van 27 juli 2006, zal de rechtbank daarin zelf voorzien en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
Met betrekking tot het verzoek van eiser om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overweegt de rechtbank als volgt. Deze termijn begint in een procedure als de onderhavige te lopen op het moment waarop de belanghebbende bezwaar maakt tegen het primaire besluit, tenzij in de bijzondere omstandigheden van het geval moet worden geoordeeld dat de toegang tot de rechter al op een eerder moment in geding is. Van dergelijke omstandigheden is de rechtbank in deze procedure echter niet gebleken. De rechtbank stelt vast dat eiser op 14 augustus 2006 bezwaar heeft gemaakt en dat de rechtbank in beroep op 19 februari 2008 uitspraak doet. Daarmee is gegeven dat de onderhavige procedure een jaar en zes maanden heeft geduurd. De rechtbank is van oordeel dat daardoor de in artikel 6 van het EVRM bedoelde redelijke termijn niet is overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal om die reden worden afgewezen.
De rechtbank ziet in het vorenstaande aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank kent ter zake 1 punt toe voor de indiening van het bezwaarschrift, de verschijning ter hoorzitting in bezwaar, de indiening van het beroepschrift, de indiening van het aanvullend beroepschrift en de verschijning ter zitting van deze rechtbank. De rechtbank kent voorts 0,5 punt toe voor de verschijning ter nadere zitting van deze rechtbank. De rechtbank bepaalt het gewicht van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zeer licht (wegingsfactor 0,25). De rechtbank bepaalt het gewicht van het beroep tegen het bestreden besluit, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1). De waarde per punt in bezwaar en in beroep is vastgesteld op € 322,-- Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 1 x € 322,-- x 0,25 = € 80,50, te vermeerderen met 4,5 x € 322,-- x 1= € 1449,--.
Nu aan eiser ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient het bedrag van de kosten van beroep ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden betaald aan de griffier van deze rechtbank.
Gelet op de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
2. verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
3. herroept het besluit van 27 juli 2006 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
4. wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af;
5. bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 38,-- wordt vergoed door de gemeente Maastricht;
6. veroordeelt verweerder in de kosten van bezwaar en beroep gerezen aan de zijde van eiser, in bezwaar begroot op € 644,--, te vergoeden door de gemeente Maastricht aan eiser, en in beroep begroot op € 885,50, te vergoeden door de gemeente Maastricht aan de griffier van de rechtbank Maastricht.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, rechter, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Willems-Cremers als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2008
door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. Willems-Cremers w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 20 februari 2008
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.