Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummers: AWB 06 / 1403 WRO en AWB 06 / 1404 GEMWT
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[naam],
wonende te Geleen, eiser,
tegen
1. het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Maastricht (Domein Stadsontwikkeling, Economie en Beheer, Afdeling Bouwtoezicht),
gevestigd te Maastricht,
2. de Burgemeester van de Gemeente Maastricht,
gevestigd te Maastricht,
Datum bestreden besluiten:
1. 28 maart 2006
2. 10 april 2006
Kenmerk: 1. SOG 05-0182 I
2. 2005.35446/2005.39357
Behandeling ter zitting: 4 april 2007
1. Procesverloop
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 28 maart 2006 (bekendgemaakt bij brief van 3 april 2006), heeft verweerder sub 1 het namens eiser ingediende bezwaar¬schrift tegen zijn - hieronder nader te duiden - besluit van 26 augustus 2005 ongegrond verklaard.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 10 april 2006 (verzonden op 13 april 2006) heeft verweerder sub 2 het namens eiser ingediende bezwaarschrift tegen zijn - eveneens hieronder nader te duiden - besluit van 26 augustus 2005 ongegrond verklaard.
Tegen beide besluiten is namens eiser bij brief van 15 mei 2006 beroep ingesteld bij deze rechtbank.
De door verweerders ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden, evenals de door verweerders ingediende verweerschriften.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van deze rechtbank op 4 april 2007, waar voor eiser is verschenen zijn gemachtigde mr. drs. H.M.G. Duijsters, advocaat te Maastricht.
Verweerder sub 1 heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. D.A. Nymeijer.
Verweerder sub 2 heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. J. de Jonge.
2. Overwegingen
Bij besluit van 14 januari 2005 heeft verweerder sub 2 de door eiser geëxploiteerde smart- en headshop [naam inrichting], gelegen aan de [adres] te Maastricht, met ingang van 15 januari 2005, 12.00 uur, voor onbepaalde duur gesloten.
Bij brief van 18 maart 2005 heeft de toenmalige gemachtigde van eiser verweerder sub 2 verzocht om de sluiting van het pand [adres] zo spoedig mogelijk op te heffen teneinde eiser in staat te stellen in dit pand een detailhandel in mobiele telefoons te vestigen.
Bij brief van 6 april 2005 heeft verweerder sub 2 aan de gemachtigde van eiser medegedeeld in principe bereid te zijn medewerking te verlenen aan voormeld verzoek “mits het niet gaat om een inrichting zoals bedoeld in de Algemene Plaatselijke Verordening waarvoor een vergunning is vereist en pas nadat [eiser] toestemming heeft dat op het adres [adres] te Maastricht een detailhandel in mobiele telefoons bestemmingsplanmatig is toegestaan”. In deze brief heeft verweerder sub 2 voorts aangegeven dat hij op het verzoek van 18 maart 2005 zal beslissen nadat vrijstelling van het geldende bestemmingsplan is verleend.
Vervolgens is namens eiser bij brief van 13 april 2005 aan verweerder sub 1 verzocht vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het bestemmingsplan “Binnenstad West” ten behoeve van de vestiging van een winkel in mobiele telefoons in het pand [adres].
Bij het in de rubriek 1 genoemde besluit van 26 augustus 2005 heeft verweerder sub 1 positief op dit verzoek beslist en aan eiser vrijstelling verleend van de voorschriften van het bestemmingsplan Binnenstad-West voor het toestaan van reguliere detailhandel (mobiele telefoons) op de begane grond van het pand [adres] te Maastricht.
Onder verwijzing naar voormeld besluit van verweerder sub 1, heeft verweerder sub 2 bij zijn (in rubriek 1 genoemde) besluit van 26 augustus 2005 (verzonden op 29 augustus 2005) de sluiting van het pand [adres] per direct opgeheven.
Namens eiser is tegen beide besluiten van 26 augustus 2005 bezwaar gemaakt. Eiser is in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren toe te lichten tijdens een hoorzitting op 6 januari 2006 (met betrekking tot het besluit van verweerder sub 2) respectievelijk 16 februari 2006 (met betrekking tot het besluit van verweerder sub 1). Namens eiser is van deze mogelijkheden gebruik gemaakt.
Bij het thans bestreden besluit van 28 maart 2006 heeft verweerder sub 1 het bezwaarschrift van eiser tegen de verleende vrijstelling ongegrond verklaard. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd - zakelijk weergegeven - dat eiser in de loop van 2003 uit eigen beweging het gebruik van het pand [adres] ten behoeve van detailhandel heeft beëindigd. Immers, eiser heeft, door het vestigen van een smart- en headshop, medio 2003 een functie in het pand gevestigd die niet valt aan te merken als detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan. Door de bestaande situatie als bedoeld in de zin van het bestemmingsplan, te weten de reguliere detailhandelsfunctie, doelbewust en gedurende een aanmerkelijke periode te onderbreken, is er naar het oordeel van verweerder sub 1 geen sprake meer van bestaand gebruik. De functiewijziging na de onderbreking in - wederom - reguliere detailhandel dient dan ook te worden aangemerkt als nieuwvestiging, die uitsluitend middels vrijstelling is toegestaan.
Bij het bestreden besluit van 10 april 2006 heeft verweerder sub 2, onder verwijzing naar de motivering van het besluit van verweerder sub 1 van 28 maart 2006, het bezwaarschrift van eiser tegen de opheffing van de sluiting ongegrond verklaard.
Eiser heeft zich met deze besluiten niet kunnen verenigen en heeft hiertegen beroep doen instellen. In beroep is - zakelijk weergegeven - allereerst aangevoerd dat op grond van de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan géén vrijstelling vereist is voor de door eiser gewenste exploitatie van een winkel in mobiele telefoons. Ten onrechte is gesteld dat voornoemde exploitatie slechts mogelijk was nadat een vrijstellingsprocedure zou zijn gevolgd.
Voorts is gesteld dat eiser door deze ten onrechte opgelegde verplichting tot het volgen van een vrijstellingsprocedure, alsmede de daarmee verband houdende opheffing van de sluiting van het betreffende pand, schade heeft geleden. Deze schade betreft de door eiser betaalde huur van het pand over de periode van de aanvraag tot opheffing van de sluiting van het pand op 18 maart 2005, tót de datum van bekendmaking van het besluit tot het opheffen van de sluiting op 29 augustus 2005. Eiser verzoekt op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb om vergoeding van de geleden schade ad € 4.235,94, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag.
Ten slotte is namens eiser verzocht om vergoeding van de proceskosten in de gerechtelijke voorprocedure in beide zaken.
De rechtbank oordeelt allereerst als volgt.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken verstaan. Ter zitting is komen vast te staan dat eiser op dit moment geen huurder meer is van het betreffende pand. Tussen partijen is echter ook komen vast te staan dat eiser ten tijde hier in geding nog wel de huurder was van het onderhavige pand. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat eiser, als huurder van het litigieuze pand en geadresseerde van het besluit, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient te worden aangemerkt.
De rechtbank oordeelt vervolgens ambtshalve als volgt. Verweerders zijn met hun respectieve besluiten van 26 augustus 2005 geheel tegemoetgekomen aan de aanvragen van eiser tot verlening van de vrijstelling en tot opheffing van de sluiting. De rechtbank dient daarom te bezien of eiser thans nog enig belang heeft bij een gegrondverklaring van zijn beroepen. Dat belang kan gelegen zijn in een aanspraak op schadevergoeding, omdat schade die gevorderd wordt ingevolge artikel 8:73 Awb Pro of middels een zelfstandig schadebesluit alleen dan vergoed kan worden indien het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit onrechtmatig is bevonden. Eiser heeft in zijn beroepschrift een daartoe strekkend verzoek gedaan, zodat eiser een belang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
In dat kader dient de rechtbank te beoordelen of verweerder sub 1 met juistheid heeft geoordeeld dat voor het door eiser voorgestane gebruik van het pand [adres] als winkel in mobiele telefoons een vrijstelling van de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan diende te worden verleend. Voorts dient de rechtbank te oordelen over de vraag of verweerder sub 2 zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen eerst na verlening van deze vrijstelling tot opheffing van de sluiting over te (kunnen) gaan.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
De rechtbank stelt vast dat verweerder sub 1 in zijn verweerschrift, alsook ter zitting, het standpunt heeft ingenomen dat de tekst van de begripsbepaling ‘bestaande situatie (bebouwing en gebruik)’ in de planvoorschriften, voor zover relevant, ziet op bij de tervisielegging van het ontwerpplan bestaand gebruik dat ook daadwerkelijk als zodanig op de plankaart is aangegeven. Op de plankaart is de functie ‘detailhandel’ enkel opgenomen voor de panden [adressen]. Daar waar deze functie op de plankaart niet is aangegeven, is dus ook géén sprake van ‘bestaand gebruik’ conform de begripsbepaling in het bestemmingsplan, zo ook voor het pand van eiser. Gegeven het gestelde in artikel 5 van Pro de planvoorschriften kunnen de overige panden ter plaatse dan ook uitsluitend middels vrijstelling voor detailhandel in gebruik genomen worden. Ter zitting is namens verweerder sub 1 nader toegelicht dat bij het opstellen van het bestemmingsplan bepaalde panden op de plankaart positief zijn bestemd. Verweerder heeft derhalve bepaalde panden aangewezen waarop de specifieke gebruiksbestemming ‘detailhandel’ is gevestigd. Ten aanzien van de panden die in het bestemmingsplan niet uitdrukkelijk positief zijn bestemd voor detailhandel, maar waar wel reeds detailhandel werd uitgeoefend ten tijde van de tervisielegging van het bestemmingsplan, hanteert verweerder sub 1 een zogenaamde uitsterf-constructie. Ter zake van deze panden kan geen beroep worden gedaan op een ‘bestaande situatie’ als bedoeld in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan. De functie detailhandel kan op deze panden gevestigd worden middels vrijstelling op grond van artikel 5, lid 4.1a, sub 3, van de planvoorschriften dan wel middels een beroep op het overgangsrecht neergelegd in artikel 15 van Pro de planvoorschriften.
De rechtbank overweegt ten aanzien van het vorenstaande, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 oktober 2005 (JV 2005/462), dat niet is uitgesloten dat in een verweerschrift de motivering van een besluit wordt verduidelijkt of aangevuld. Het is echter niet mogelijk in een verweerschrift een geheel andere motivering te geven, dan wel aan het besluit een andere afwijzingsgrond ten grondslag te leggen.
In het onderhavige geval moet vastgesteld worden dat verweerder sub 1 aan zijn besluit van 28 maart 2006 - kort gezegd - ten grondslag heeft gelegd dat er in casu sprake is van een te lange onderbreking van de ‘bestaande situatie’ als bedoeld in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan, waardoor er in geval van vestiging van een winkel in mobiele telefoons sprake is van nieuwvestiging, zodat vrijstelling noodzakelijk is. In het verweerschrift heeft verweerder sub 1 echter gesteld dat er (zelfs) geen sprake is van een ‘bestaande situatie’ als bedoeld in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan, omdat het betreffende pand ten tijde van de tervisielegging van het bestemmingsplan niet positief bestemd is voor de functie van detailhandel. Verweerder sub 1 heeft vervolgens gesteld dat het litigieuze pand, op het moment dat het bestemmingsplan rechtskracht heeft gekregen, echter wel in gebruik was voor detailhandel, waardoor dit gebruik op grond van het overgangsrecht zou kunnen worden voortgezet. Een beroep op het overgangsrecht kan echter volgens verweerder sub 1 niet slagen, nu het gebruik van het pand ten dienste van detailhandel door de vestiging van een smartshop te lang onderbroken is geweest.
Naar het oordeel van de rechtbank impliceert het vorenstaande dat verweerder sub 1 in het verweerschrift een motivering heeft gebezigd welke niet (ook) in het bestreden besluit is opgenomen. Voorts heeft verweerder sub 1 een andere afwijzingsgrond gehanteerd. Het een noch het ander is ingevolge de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State toelaatbaar te achten. Derhalve zal de rechtbank het in het verweerschrift verwoorde standpunt bij de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit van verweerder sub 1 buiten beschouwing dienen te laten, en zal de rechtbank uitgaan van de in de bestreden beslissing opgenomen grondslag en motivering.
De rechtbank overweegt vervolgens als volgt.
Het perceel in kwestie is gelegen binnen het bestemmingsplan “Binnenstad West”. Op het perceel rust de bestemming “gemengde doeleinden”. Gronden met deze bestemming zijn ingevolge het bepaalde in artikel 5 van Pro de planvoorschriften onder meer bestemd voor detailhandel/dienstverlening. In genoemd voorschrift is voorts bepaald dat een bestaande (detailhandels)vestiging is toegestaan, maar dat nieuwvestiging enkel via vrijstelling is toegestaan.
Voor het antwoord op de vraag wat dient te worden verstaan onder een bestaande vestiging dient naar het oordeel van de rechtbank gekeken te worden naar hetgeen in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan wordt verstaan onder “bestaande situatie”. De rechtbank dient dit begrip ‘vol’ te toetsen.
Hoewel de omschrijving van “bestaande situatie” in artikel 1 van Pro de planvoorschriften de indruk zou kunnen wekken dat deze enkel ziet op bebouwing, dient uit het opschrift “bestaande situatie (bebouwing en gebruik)” geconcludeerd te worden dat de bepaling eveneens ziet op gebruik. Uit deze begripsbepaling volgt dat het als zodanig op de plankaart aangegeven gebruik, ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan, bepalend is.
De rechtbank is van oordeel dat uit de plankaart en de daarbij behorende ‘Bijlage 2’ blijkt dat de functie ‘detailhandel’ enkel is opgenomen voor de panden [adressen]. Nu het pand van eiser, aan de [adres], niet positief bestemd is voor detailhandel, is er ten aanzien van het litigieuze pand dus ook geen sprake van bestaand gebruik conform de begripsbepaling.
De rechtbank is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, nu het is gebaseerd op een onjuiste grondslag. Verweerder heeft immers aan de bestreden beslissing ten grondslag gelegd dat er wél sprake is van bestaand gebruik als bedoeld in het bestemmingsplan. Derhalve dient het beroep van eiser reeds vanwege het ontbreken van een deugdelijke motivering gegrond te worden verklaard en dient het bestreden besluit van 28 maart 2006 vernietigd te worden. Verweerder sub 1 zal een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen.
Uit het vorenstaande volgt dat ook het bestreden besluit van 10 april 2006 van verweerder sub 2 wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering dient te worden vernietigd. Verweerder sub 2 heeft immers als motivering aan dit bestreden besluit het (in rechte onhoudbaar gebleken) besluit van 28 maart 2006 ten grondslag gelegd. Wel bestaat aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 april 2006 geheel in stand blijven.
Ten aanzien van de gevorderde schadevergoeding overweegt de rechtbank dat het daartoe strekkende verzoek niet kan worden toegewezen, enerzijds omdat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 10 april 2006 in stand zal laten en anderzijds omdat voorshands niet met zekerheid is te zeggen of de door verweerder sub 1 te nemen nieuwe beslissing op bezwaar zal leiden tot een voor eiser gunstiger resultaat. In dat kader overweegt de rechtbank - zij het geheel ten overvloede - dat van de zijde van eiser ter zitting is verklaard dat de huurkosten over de periode tussen 18 maart 2005 en 29 augustus 2006 dienen worden aangemerkt als schade, nu eiser in die betreffende periode geen detailhandel in het pand heeft kunnen uitoefenen en derhalve geen inkomsten heeft kunnen genereren. In de periode dat het pand gesloten was, was het voor eiser immers niet toegestaan het pand voor bezoekers geopend te hebben of bezoekers toe te laten of te laten verblijven. Eiser heeft derhalve in voornoemde periode huur betaald voor een pand dat hij ten onrechte niet heeft kunnen gebruiken voor het uitoefenen van detailhandel. De rechtbank is voorshands van oordeel dat het gevorderde bedrag aan huurkosten echter niet kan worden aangemerkt als schade. Huurkosten zijn immers kosten die eiser als huurder van het pand in ieder geval zou hebben gehad. De omstandigheid dat eiser het pand, in de periode dat het ten onrechte gesloten was, niet heeft kunnen gebruiken voor het doel waarvoor eiser het had willen gebruiken, namelijk het uitoefenen van detailhandel, kan aan dit oordeel niet afdoen.
Met betrekking tot het verzoek om verweerders te veroordelen in de door eiser in de bestuurlijke voorprocedure redelijkerwijs gemaakte proceskosten overweegt de rechtbank tot slot als volgt.
Voor zover dit verzoek betrekking heeft op de kosten in de voorprocedure met betrekking tot het besluit van 28 maart 2006 kan de rechtbank dit verzoek niet toewijzen, omdat de uitkomst van de procedure nog niet vaststaat. Deze hangt mede af van de inhoud van het nieuw te nemen besluit. Bij het nemen van een nieuwe beslissing zal verweerder sub 1 hier uitdrukkelijk aandacht aan dienen te besteden.
Ten aanzien van de gemaakte kosten in de voorprocedure met betrekking tot het besluit van 10 april 2006 is de rechtbank van oordeel dat de kosten van de bestuursrechtelijke voorprocedure ingevolge artikel 8:75, eerste lid, juncto artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, alleen dan vergoed worden indien het primaire besluit is herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van herroepen van het primaire besluit is alleen sprake indien het besluit wordt ingetrokken of - naar zijn rechtsgevolgen - wordt gewijzigd. Nu daarvan in casu geen sprake is, komen deze kosten derhalve niet voor vergoeding in aanmerking.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerders overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de onderhavige (samenhangende) procedures redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op het in rubriek III vermelde bedrag, waarbij voor de in aanmerking te brengen proceshandelingen van de gemachtigde van eiser twee punten zijn toegekend (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting) en het gewicht van de zaken is bepaald op gemiddeld (wegingsfactor 1,0). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
De rechtbank overweegt geheel ten overvloede nog als volgt.
Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan detailhandel werd uitgeoefend op het adres [adres]. Eiser heeft vervolgens (gedurende anderhalf jaar) een smart- en headshop op genoemd adres gevestigd. Het komt de rechtbank voor dat ook een smart- en headshop aangemerkt dient te worden als (een bijzondere vorm van) detailhandel. Dat het begrip ‘smartshop’ in de planvoorschriften afzonderlijk is gedefinieerd kan aan dit oordeel niet afdoen. De omstandigheid dat in ‘Bijlage 2’ bij de planvoorschriften expliciet wordt vermeld dat in de lijst van afwijkende functies en bestaande horeca met ‘detailhandel’ wordt bedoeld ‘detailhandel met uitzondering van smartshops’ bevestigt slechts het oordeel van de rechtbank. Immers, indien smartshops in de planvoorschriften reeds expliciet zouden zijn uitgezonderd van begrip ‘detailhandel’, zou het niet nodig zijn dit gegeven nogmaals te vermelden. Deze overweging geldt evenzeer voor het gestelde in artikel 2 van Pro het (later vastgestelde) facetbestemmingsplan.
Gelet op het vorenstaande kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het - met het bestemmingsplan strijdige - gebruik van het pand ten behoeve van detailhandel ten gevolge van de vestiging van een smart- en headshop is onderbroken. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat het gebruik op grond van het overgangsrecht kon worden voortgezet. In artikel 15, tweede lid en onder a, van de planvoorschriften is immers - voor zover van belang - bepaald dat het gebruik van bouwwerken, strijdig met het plan op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen, mag worden gehandhaafd. Derhalve is vrijstelling voor het vestigen van een winkel in mobiele telefoons op het adres [adres] niet vereist.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:73, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
2. draagt verweerder sub 1 op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser;
3. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van verweerder sub 2 van 10 april 2006 geheel in stand blijven;
4. wijst af de gevorderde schadevergoeding ex artikel 8:73 van Pro de Awb;
5. wijst af de gevorderde proceskosten in het kader van de bestuurlijke voorprocedure;
6. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedures bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,00 wegens de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door de gemeente Maastricht aan eiser;
7. bepaalt dat voormelde rechtspersoon aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 geheel vergoedt.
Aldus gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers in tegenwoordigheid van mr. D.H.J. Laeven als griffier en in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2007.
w.g. D. Laeven w.g. R. Kleijkers
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 26 juni 2007.
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.