Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 06 / 1692 WWB
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiser]
wonende te Hoensbroek, eiser,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Heerlen,
gevestigd te Heerlen, verweerder.
Datum bestreden besluit: 28 juni 2006
Kenmerk: 03.21/20051004-B/SQ
Behandeling ter zitting: 28 december 2006
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 28 juni 2006, verzonden 29 juni 2006, heeft verweerder een namens eiser ingediend bezwaarschrift van 29 oktober 2005 tegen een door verweerder genomen besluit van 29 september 2005 gegrond verklaard.
Op daartoe bij brief van 25 juli 2006 aangevoerde gronden is tegen eerstgenoemd besluit namens eiser beroep ingesteld door zijn gemachtigde mr. W.A.M. Maatman-Abarbanel, advocaat te Hoensbroek.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 28 december 2006, waar voor eiser is verschenen zijn gemachtigde mr. Maatman-Abarbanel voornoemd en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. P.S.P. Vanderheyden en mr. J.P.H.M. Quaedvlieg, beiden werkzaam bij de gemeente Heerlen.
2. Overwegingen
Eiser ontvangt een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB). Bij het primaire besluit van 29 september 2005 heeft verweerder de uitkering van eiser met ingang van 1 september 2005 gedurende drie maanden verlaagd met 100% vanwege door eiser aangerichte vernielingen alsook gelet op het feit dat hij medewerkers van de gemeente fysiek en verbaal heeft belaagd, bedreigd en mishandeld. Gezien de ernst van de gedragingen heeft verweerder gemeend in dit geval niet te kunnen volstaan met de standaardmaatregel van een verlaging van de uitkering van 100 % gedurende één maand.
Bij uitspraak van 22 november 2005, inzake Reg.nr.: Awb 05 / 2197 WWB, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit van 19 september 2005 geschorst en bepaald dat verweerder overgaat tot onverwijlde (na)betaling van de bijstand. Daarbij heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat er geen enkel verband is tussen het eiser verweten wangedrag en de mogelijkheid voor het college van het vaststellen van het recht op uitkering, zodat de verlaging van de uitkering van 100% gedurende drie maanden in dit geval niet als een reparatoire maar als een punitieve sanctie moet worden aangemerkt. Dat laatste, zo heeft de voorzieningenrechter voorshands geoordeeld, behoort sedert de inwerkingtreding van de WWB niet langer tot de mogelijkheden.
Bij het bestreden besluit van 28 juni 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 29 september 2005 gegrond verklaard en de verlaging herroepen voor zover deze een periode van één maand te boven gaat.
In beroep is namens eiser betwist dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan bedreiging en belaging. Eiser is in strafrechtelijke zin slechts veroordeeld voor vernieling en is voor het overige vrijgesproken. Voorts heeft eiser betwist dat er een verband bestaat tussen de hem verweten bedreiging en belaging en een mogelijke belemmering voor verweerder om het recht op uitkering vast te stellen. Volgens eiser brengt dat mee, dat het voorkomen en bestraffen van dat gedrag uitsluitend via strafrechtelijke weg mogelijk is. Voor een bestuursrechtelijke maatregel als het verlagen van de uitkering biedt dat gedrag daarentegen geen toereikende grondslag.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB luidt, voor zover hier van belang, dat het college, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoorde¬lijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of niet voldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand verlaagt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Verordening Wet werk en bijstand (hierna: de verordening) legt het college, indien de belanghebbende zich jegens het college of diens medewerkers zeer ernstig misdraagt, een maatregel op. Op grond van het tweede lid bedraagt die maatregel:
a) vijftig procent van de bijstandsnorm gedurende een maand indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als vernieling;
b) honderd procent van de bijstandsnorm gedurende een maand indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als bedreiging, belaging of mishandeling.
In verband met de in dit geding aan te leggen toets merkt de rechtbank allereerst, in algemene zin, het volgende op. Blijkens de memorie van toelichting bij artikel 18 van de WWB (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 47-48) komt artikel 18 van de WWB volledig in de plaats van het boeten- en maatregelenbeleid in de Abw.
Het opleggen van een boete of maatregel wordt vervangen door een aanpassing van de uitkering. Wanneer het college constateert dat de belanghebbende zich niet aan de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen houdt of anderszins onvoldoende besef van verantwoordelijkheid toont, is het gehouden de bijstand te verlagen. Daarop gelet, als ook gelet de aard van de in artikel 18 omschreven normschendingen, is de rechtbank van oordeel dat de wetgever uitdrukkelijk niet heeft beoogd om, in afwijking van de Abw, aan het betrokken bestuursorgaan (ruimere) beoordelingsvrijheid toe te kennen met betrekking tot de vraag of in het concrete geval sprake is van handelen of nalaten van de belanghebbende dat een grondslag oplevert voor het opleggen van een (bestuurlijke) sanctie. De bestuursrechter dient een dergelijke vaststelling van het bestuursorgaan dan ook ‘vol’ te toetsen.
Uit de voorhanden gedingstukken leidt de rechtbank af dat aan eiser met ingang van 26 maart 2001 voor de duur van zes maanden en met ingang van 5 augustus 2002 voor onbepaalde tijd, de toegang tot het gebouw van de dienst Welzijn, Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de gemeente Heerlen (hierna: de dienst) is ontzegd vanwege, kort samengevat, in maatschappelijke zin onacceptabel gedrag jegens medewerkers van de dienst. Vervolgens blijkt uit de gedingstukken dat eiser zich op 13 september 2005 in weerwil van het hem opgelegde verbod toch heeft gemeld bij de voordeur van het gebouw van de dienst, naar zijn eigen zeggen om zich te informeren over het tijdstip waarop de maandelijkse uitkering aan hem betaalbaar zou worden gesteld. De daar aanwezige receptionist heeft eiser toen gewezen op het voor hem van kracht zijnde toegangsverbod en hem medegedeeld dat hij voor het antwoord op zijn vragen tijdens de gebruikelijke tijden contact kon opnemen met de hem toegewezen contactpersoon. Eiser heeft hiermee kennelijk geen genoegen genomen en heeft niettemin het gebouw van de dienst betreden en daar (in ieder geval) vernielingen aangericht. Volgens verweerder zou eiser daarbij tevens medewerkers van de dienst verbaal en fysiek hebben belaagd, bedreigd en mishandeld, wat eiser op zijn beurt heeft betwist.
De rechtbank stelt vast dat eiser ter zake het voorval op 13 september 2005 door de politierechter is veroordeeld voor vernieling en vrijgesproken van lokaalvredebreuk en wapenbezit. Voor belaging en bedreiging is hij daarentegen niet vervolgd. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder, kennelijk als vrucht van de heroverweging in bezwaar, de vernieling als grondslag voor de door eiser bestreden verlaging van de uitkering laten vallen.
In het licht van de voorhanden gedingstukken leidt hetgeen eiser ter rechtvaardiging van zijn gedrag heeft doen aanvoeren de rechtbank, ‘vol toetsend’, niet tot de conclusie dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiser zich op 13 september 2005 schuldig heeft gemaakt aan bedreiging en belaging van ten minste één medewerker van de dienst. De rechtbank wijst er in dit verband op dat eiser tijdens de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening zelf heeft toegegeven dat hij, toen de receptionist hem verwees naar zijn vaste contactpersoon, kwaad is geworden, het gebouw heeft betreden en dat hij toen zijn woede (enkel) op goederen heeft afgereageerd. Dat een dergelijke gang van zaken door de receptionist, die bekend was met de reputatie van eiser en het toegangsverbod dat daarvan het gevolg was, als bedreigend wordt ervaren, acht de rechtbank alleszins voorstelbaar. De vraag of in dat verband schade aan personen is berokkend, wat eiser dus ontkent, acht de rechtbank daarbij niet van belang. Ook zonder persoonsschade valt dergelijk gedrag niet te tolereren. Terecht heeft verweerder zich bij het bestreden besluit dan ook op het standpunt gesteld dat het wangedrag van eiser op die bewuste 13 september 2005 moet worden aangemerkt als gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.
Gelet op de door de wetgever blijkens de memorie van toelichting daarvoor gehanteerde definitie, staat hierdoor tevens vast dat sprake is van gedrag dat het predikaat ‘zeer ernstig misdragen’ verdient.
Daarop gelet staat de rechtbank in dit geding vervolgens voor de vraag of in dit concrete geval sprake is van handelen dat een toereikende grondslag oplevert voor toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en, in het spoor daarvan, artikel 43 van de verordening. Anders gezegd: wettigt het ‘zeer ernstig misdragen’ van eiser het opleggen van een (bestuurlijke) sanctie als door verweerder bij het bestrede besluit gedaan.
Anders dan de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat de in de tekst van artikel 18, tweede lid, van de WWB vervatte zinsnede ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ niet zozeer een vorm van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan is, maar veeleer moet worden opgevat als een bijzondere vorm van niet of niet voldoende nakomen van de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen.
Ook de gemeentelijke regelgever lijkt daar, gelet op de toelichting bij artikel 43 van de verordening, van uit te gaan. De rechtbank acht hiertoe verder van belang dat de bewoordingen waarin artikel 18, tweede lid, van de WWB is geformuleerd op zich zelf duidelijk zijn en dat ook in grammaticaal opzicht geen discussie kan bestaan waar de tussenzin ‘waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ op terugslaat. Er bestaat derhalve geen aanleiding deze duidelijke tekst niet te laten prevaleren boven in de wetsgeschiedenis aan de orde gestelde, maar niet in de tekst van de wet tot uitdrukking gebrachte bedoeling van de wetgever die bovendien (wel) ruimte laat voor twijfel [zie bestreden besluit, blz. 4, laatste alinea].
Een en ander betekent dat het door verweerder aan eiser verweten gedrag niet alleen moet kunnen worden aangemerkt als een vorm van ‘zich jegens het college zeer ernstig misdragen’, maar bovendien ook ertoe moet hebben geleid dat eiser kan worden tegengeworpen dat hij hierdoor een uit de WWB voortvloeiende verplichting niet of onvoldoende is nagekomen. Of, zoals de voorzieningenrechter het heeft geformuleerd, de toe te passen sanctie dient verband te houden met het doel van de wet, te weten het vaststellen van het recht op bijstand en waar dit verband niet aanwezig is, treedt het sanctieopleggend orgaan buiten zijn bevoegdheid. Pas wanneer aan beide cumulatieve vereisten is voldaan, kan er naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn van de door de wetgever bedoelde situatie, waarin gedrag dat in alle gevallen als onacceptabel wordt bestempeld overeenkomstig de verordening moet leiden tot een verlaging van de uitkering. De onmiskenbaar veel ruimere uitleg die verweerder blijkens het bestreden besluit voorstaat [zie blz. 4, onder 4. geen punitieve sanctie], namelijk dat het zich zeer ernstig misdragen jegens het college een zelfstandig aan de bijstand verbonden verplichting is geworden, moet dan ook worden verworpen. Hiernaast geldt nog in het bijzonder dat uit een oogpunt van rechtszekerheid en teneinde een adequate rechtsbescherming te waarborgen, zoveel mogelijk duidelijk moet zijn welk gedrag wél en welk gedrag geen aanleiding kan geven tot verlaging van de uitkering. Hantering van de in artikel 18, tweede lid, van de WWB aan het betrokken bestuursorgaan toegekende - imperatieve - bevoegdheid op een wijze zoals verweerder die blijkens het bestreden besluit hier voor ogen staat, zou daarmee niet stroken.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit de voorhanden gedingstukken alsmede gelet op het verhandelde ter zitting, naar voren komt dat eiser zich op 13 september 2005 geheel op eigen initiatief tot verweerder, althans tot de dienst heeft gewend teneinde zich daar te laten informeren over het beweerdelijk uitblijven van de uitbetaling van zijn uitkering. Eiser was door verweerder niet opgeroepen en ook overigens bestond er in het kader van de uitvoering van de WWB voor eiser geen verplichting om op 13 september 2005 te verschijnen op het kantoor van voormelde dienst. Uit de voorhanden gedingstukken blijkt evenmin dat de uitbetaling van de uitkering was opgeschort of dat verweerder op dat moment onderzoek verrichtte naar de hoogte van, of het recht op, deze uitkering. Dat lag ook allerminst voor de hand, gelet op de - door eiser weliswaar betwiste - mededeling van de receptionist dat er niets aan de hand was en dat de uitkering gewoon op de 15e zou worden uitbetaald, wat gebruikelijk is in de gemeente Heerlen. Verder is niet gebleken dat verweerder inlichtingen in relatie tot de uitkering of de voortzetting daarvan aan eiser had gevraagd en ten slotte blijkt uit niets dat eisers medewerking op dat moment redelijkerwijs nodig was voor de uitvoering van de WWB.
Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volgehouden dat eiser in dit geval de gevraagde medewerking niet heeft verleend en aldus, bijvoorbeeld, de uit artikel 17, tweede lid, van de WWB voortvloeiende medewerkingsverplichting danwel enige andere uit de WWB voortvloeiende verplichting niet of niet voldoende is nagekomen. Hierop gelet kan de rechtbank geen andere conclusie trekken dan dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat eisers gedrag op 13 september 2005, behalve als ‘zeer ernstig misdragen’, tevens moet worden beschouwd als een niet of niet voldoende nakomen van een uit de WWB voortvloeiende verplichting.
Derhalve moet worden geoordeeld dat verweerder in dit geval niet de bevoegdheid toekomt om de WWB-uitkering van eiser overeenkomstig de verordening te verlagen.
Gezien het vorenstaande dient het beroep van eiser voor gegrond te worden gehouden en wordt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking gebracht.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,00 toe voor de indiening van het beroepschrift en de verschijning ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1). Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x € 322,00 x 1 = € 644,00.
Nu aan eiser ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient het bedrag van de kosten ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden betaald aan de griffier van deze rechtbank.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser;
3. bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 38,00 wordt vergoed door de gemeente Heerlen;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,00 wegens kosten van rechtsbijstand, te betalen door de gemeente Heerlen aan de griffier van de rechtbank Maastricht.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, rechter, in tegenwoordigheid van mr. R.J.G. Welters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2007 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. R. Welters w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 9 februari 2007
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiser]
wonende te Hoensbroek, eiser,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Heerlen,
gevestigd te Heerlen, verweerder.
Datum bestreden besluit: 28 juni 2006
Kenmerk: 03.21/20051004-B/SQ
Behandeling ter zitting: 28 december 2006
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 28 juni 2006, verzonden 29 juni 2006, heeft verweerder een namens eiser ingediend bezwaarschrift van 29 oktober 2005 tegen een door verweerder genomen besluit van 29 september 2005 gegrond verklaard.
Op daartoe bij brief van 25 juli 2006 aangevoerde gronden is tegen eerstgenoemd besluit namens eiser beroep ingesteld door zijn gemachtigde mr. W.A.M. Maatman-Abarbanel, advocaat te Hoensbroek.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 28 december 2006, waar voor eiser is verschenen zijn gemachtigde mr. Maatman-Abarbanel voornoemd en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr.
P.S.P. Vanderheyden en mr. J.P.H.M. Quaedvlieg, beiden werkzaam bij de gemeente Heerlen.
2. Overwegingen
Eiser ontvangt een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB). Bij het primaire besluit van 29 september 2005 heeft verweerder de uitkering van eiser met ingang van 1 september 2005 gedurende drie maanden verlaagd met 100% vanwege door eiser aangerichte vernielingen alsook gelet op het feit dat hij medewerkers van de gemeente fysiek en verbaal heeft belaagd, bedreigd en mishandeld. Gezien de ernst van de gedragingen heeft verweerder gemeend in dit geval niet te kunnen volstaan met de standaardmaatregel van een verlaging van de uitkering van 100 % gedurende één maand.
Bij uitspraak van 22 november 2005, inzake Reg.nr.: Awb 05 / 2197 WWB, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit van 19 september 2005 geschorst en bepaald dat verweerder overgaat tot onverwijlde (na)betaling van de bijstand. Daarbij heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat er geen enkel verband is tussen het eiser verweten wangedrag en de mogelijkheid voor het college van het vaststellen van het recht op uitkering, zodat de verlaging van de uitkering van 100% gedurende drie maanden in dit geval niet als een reparatoire maar als een punitieve sanctie moet worden aangemerkt. Dat laatste, zo heeft de voorzieningenrechter voorshands geoordeeld, behoort sedert de inwerkingtreding van de WWB niet langer tot de mogelijkheden.
Bij het bestreden besluit van 28 juni 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 29 september 2005 gegrond verklaard en de verlaging herroepen voor zover deze een periode van één maand te boven gaat.
In beroep is namens eiser betwist dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan bedreiging en belaging. Eiser is in strafrechtelijke zin slechts veroordeeld voor vernieling en is voor het overige vrijgesproken. Voorts heeft eiser betwist dat er een verband bestaat tussen de hem verweten bedreiging en belaging en een mogelijke belemmering voor verweerder om het recht op uitkering vast te stellen. Volgens eiser brengt dat mee, dat het voorkomen en bestraffen van dat gedrag uitsluitend via strafrechtelijke weg mogelijk is. Voor een bestuursrechtelijke maatregel als het verlagen van de uitkering biedt dat gedrag daarentegen geen toereikende grondslag.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB luidt, voor zover hier van belang, dat het college, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoorde¬lijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of niet voldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand verlaagt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Verordening Wet werk en bijstand (hierna: de verordening) legt het college, indien de belanghebbende zich jegens het college of diens medewerkers zeer ernstig misdraagt, een maatregel op. Op grond van het tweede lid bedraagt die maatregel:
a) vijftig procent van de bijstandsnorm gedurende een maand indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als vernieling;
b) honderd procent van de bijstandsnorm gedurende een maand indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als bedreiging, belaging of mishandeling.
In verband met de in dit geding aan te leggen toets merkt de rechtbank allereerst, in algemene zin, het volgende op. Blijkens de memorie van toelichting bij artikel 18 van de WWB (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 47-48) komt artikel 18 van de WWB volledig in de plaats van het boeten- en maatregelenbeleid in de Abw.
Het opleggen van een boete of maatregel wordt vervangen door een aanpassing van de uitkering. Wanneer het college constateert dat de belanghebbende zich niet aan de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen houdt of anderszins onvoldoende besef van verantwoordelijkheid toont, is het gehouden de bijstand te verlagen. Daarop gelet, als ook gelet de aard van de in artikel 18 omschreven normschendingen, is de rechtbank van oordeel dat de wetgever uitdrukkelijk niet heeft beoogd om, in afwijking van de Abw, aan het betrokken bestuursorgaan (ruimere) beoordelingsvrijheid toe te kennen met betrekking tot de vraag of in het concrete geval sprake is van handelen of nalaten van de belanghebbende dat een grondslag oplevert voor het opleggen van een (bestuurlijke) sanctie. De bestuursrechter dient een dergelijke vaststelling van het bestuursorgaan dan ook ‘vol’ te toetsen.
Uit de voorhanden gedingstukken leidt de rechtbank af dat aan eiser met ingang van 26 maart 2001 voor de duur van zes maanden en met ingang van 5 augustus 2002 voor onbepaalde tijd, de toegang tot het gebouw van de dienst Welzijn, Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de gemeente Heerlen (hierna: de dienst) is ontzegd vanwege, kort samengevat, in maatschappelijke zin onacceptabel gedrag jegens medewerkers van de dienst. Vervolgens blijkt uit de gedingstukken dat eiser zich op 13 september 2005 in weerwil van het hem opgelegde verbod toch heeft gemeld bij de voordeur van het gebouw van de dienst, naar zijn eigen zeggen om zich te informeren over het tijdstip waarop de maandelijkse uitkering aan hem betaalbaar zou worden gesteld. De daar aanwezige receptionist heeft eiser toen gewezen op het voor hem van kracht zijnde toegangsverbod en hem medegedeeld dat hij voor het antwoord op zijn vragen tijdens de gebruikelijke tijden contact kon opnemen met de hem toegewezen contactpersoon. Eiser heeft hiermee kennelijk geen genoegen genomen en heeft niettemin het gebouw van de dienst betreden en daar (in ieder geval) vernielingen aangericht. Volgens verweerder zou eiser daarbij tevens medewerkers van de dienst verbaal en fysiek hebben belaagd, bedreigd en mishandeld, wat eiser op zijn beurt heeft betwist.
De rechtbank stelt vast dat eiser ter zake het voorval op 13 september 2005 door de politierechter is veroordeeld voor vernieling en vrijgesproken van lokaalvredebreuk en wapenbezit. Voor belaging en bedreiging is hij daarentegen niet vervolgd. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder, kennelijk als vrucht van de heroverweging in bezwaar, de vernieling als grondslag voor de door eiser bestreden verlaging van de uitkering laten vallen.
In het licht van de voorhanden gedingstukken leidt hetgeen eiser ter rechtvaardiging van zijn gedrag heeft doen aanvoeren de rechtbank, ‘vol toetsend’, niet tot de conclusie dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiser zich op 13 september 2005 schuldig heeft gemaakt aan bedreiging en belaging van ten minste één medewerker van de dienst. De rechtbank wijst er in dit verband op dat eiser tijdens de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening zelf heeft toegegeven dat hij, toen de receptionist hem verwees naar zijn vaste contactpersoon, kwaad is geworden, het gebouw heeft betreden en dat hij toen zijn woede (enkel) op goederen heeft afgereageerd. Dat een dergelijke gang van zaken door de receptionist, die bekend was met de reputatie van eiser en het toegangsverbod dat daarvan het gevolg was, als bedreigend wordt ervaren, acht de rechtbank alleszins voorstelbaar. De vraag of in dat verband schade aan personen is berokkend, wat eiser dus ontkent, acht de rechtbank daarbij niet van belang. Ook zonder persoonsschade valt dergelijk gedrag niet te tolereren. Terecht heeft verweerder zich bij het bestreden besluit dan ook op het standpunt gesteld dat het wangedrag van eiser op die bewuste 13 september 2005 moet worden aangemerkt als gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.
Gelet op de door de wetgever blijkens de memorie van toelichting daarvoor gehanteerde definitie, staat hierdoor tevens vast dat sprake is van gedrag dat het predikaat ‘zeer ernstig misdragen’ verdient.
Daarop gelet staat de rechtbank in dit geding vervolgens voor de vraag of in dit concrete geval sprake is van handelen dat een toereikende grondslag oplevert voor toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en, in het spoor daarvan, artikel 43 van de verordening. Anders gezegd: wettigt het ‘zeer ernstig misdragen’ van eiser het opleggen van een (bestuurlijke) sanctie als door verweerder bij het bestrede besluit gedaan.
Anders dan de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat de in de tekst van artikel 18, tweede lid, van de WWB vervatte zinsnede ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ niet zozeer een vorm van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan is, maar veeleer moet worden opgevat als een bijzondere vorm van niet of niet voldoende nakomen van de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen.
Ook de gemeentelijke regelgever lijkt daar, gelet op de toelichting bij artikel 43 van de verordening, van uit te gaan. De rechtbank acht hiertoe verder van belang dat de bewoordingen waarin artikel 18, tweede lid, van de WWB is geformuleerd op zich zelf duidelijk zijn en dat ook in grammaticaal opzicht geen discussie kan bestaan waar de tussenzin ‘waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ op terugslaat. Er bestaat derhalve geen aanleiding deze duidelijke tekst niet te laten prevaleren boven in de wetsgeschiedenis aan de orde gestelde, maar niet in de tekst van de wet tot uitdrukking gebrachte bedoeling van de wetgever die bovendien (wel) ruimte laat voor twijfel [zie bestreden besluit, blz. 4, laatste alinea].
Een en ander betekent dat het door verweerder aan eiser verweten gedrag niet alleen moet kunnen worden aangemerkt als een vorm van ‘zich jegens het college zeer ernstig misdragen’, maar bovendien ook ertoe moet hebben geleid dat eiser kan worden tegengeworpen dat hij hierdoor een uit de WWB voortvloeiende verplichting niet of onvoldoende is nagekomen. Of, zoals de voorzieningenrechter het heeft geformuleerd, de toe te passen sanctie dient verband te houden met het doel van de wet, te weten het vaststellen van het recht op bijstand en waar dit verband niet aanwezig is, treedt het sanctieopleggend orgaan buiten zijn bevoegdheid. Pas wanneer aan beide cumulatieve vereisten is voldaan, kan er naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn van de door de wetgever bedoelde situatie, waarin gedrag dat in alle gevallen als onacceptabel wordt bestempeld overeenkomstig de verordening moet leiden tot een verlaging van de uitkering. De onmiskenbaar veel ruimere uitleg die verweerder blijkens het bestreden besluit voorstaat [zie blz. 4, onder 4. geen punitieve sanctie], namelijk dat het zich zeer ernstig misdragen jegens het college een zelfstandig aan de bijstand verbonden verplichting is geworden, moet dan ook worden verworpen. Hiernaast geldt nog in het bijzonder dat uit een oogpunt van rechtszekerheid en teneinde een adequate rechtsbescherming te waarborgen, zoveel mogelijk duidelijk moet zijn welk gedrag wél en welk gedrag geen aanleiding kan geven tot verlaging van de uitkering. Hantering van de in artikel 18, tweede lid, van de WWB aan het betrokken bestuursorgaan toegekende - imperatieve - bevoegdheid op een wijze zoals verweerder die blijkens het bestreden besluit hier voor ogen staat, zou daarmee niet stroken.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit de voorhanden gedingstukken alsmede gelet op het verhandelde ter zitting, naar voren komt dat eiser zich op 13 september 2005 geheel op eigen initiatief tot verweerder, althans tot de dienst heeft gewend teneinde zich daar te laten informeren over het beweerdelijk uitblijven van de uitbetaling van zijn uitkering. Eiser was door verweerder niet opgeroepen en ook overigens bestond er in het kader van de uitvoering van de WWB voor eiser geen verplichting om op 13 september 2005 te verschijnen op het kantoor van voormelde dienst. Uit de voorhanden gedingstukken blijkt evenmin dat de uitbetaling van de uitkering was opgeschort of dat verweerder op dat moment onderzoek verrichtte naar de hoogte van, of het recht op, deze uitkering. Dat lag ook allerminst voor de hand, gelet op de - door eiser weliswaar betwiste - mededeling van de receptionist dat er niets aan de hand was en dat de uitkering gewoon op de 15e zou worden uitbetaald, wat gebruikelijk is in de gemeente Heerlen. Verder is niet gebleken dat verweerder inlichtingen in relatie tot de uitkering of de voortzetting daarvan aan eiser had gevraagd en ten slotte blijkt uit niets dat eisers medewerking op dat moment redelijkerwijs nodig was voor de uitvoering van de WWB.
Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volgehouden dat eiser in dit geval de gevraagde medewerking niet heeft verleend en aldus, bijvoorbeeld, de uit artikel 17, tweede lid, van de WWB voortvloeiende medewerkingsverplichting danwel enige andere uit de WWB voortvloeiende verplichting niet of niet voldoende is nagekomen. Hierop gelet kan de rechtbank geen andere conclusie trekken dan dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat eisers gedrag op 13 september 2005, behalve als ‘zeer ernstig misdragen’, tevens moet worden beschouwd als een niet of niet voldoende nakomen van een uit de WWB voortvloeiende verplichting.
Derhalve moet worden geoordeeld dat verweerder in dit geval niet de bevoegdheid toekomt om de WWB-uitkering van eiser overeenkomstig de verordening te verlagen.
Gezien het vorenstaande dient het beroep van eiser voor gegrond te worden gehouden en wordt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking gebracht.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,00 toe voor de indiening van het beroepschrift en de verschijning ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1). Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x € 322,00 x 1 = € 644,00.
Nu aan eiser ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient het bedrag van de kosten ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden betaald aan de griffier van deze rechtbank.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser;
3. bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 38,00 wordt vergoed door de gemeente Heerlen;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,00 wegens kosten van rechtsbijstand, te betalen door de gemeente Heerlen aan de griffier van de rechtbank Maastricht.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, rechter, in tegenwoordigheid van mr. R.J.G. Welters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2007 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. R. Welters w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 9 februari 2007
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.