Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 05 / 141 ZFW
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiseres] e/v [echtgenoot],
wonende te [woonplaats], eiseres,
tegen
de Stichting Ziekenfonds VGZ,
gevestigd te Nijmegen, verweerster.
Datum bestreden besluit: 28 december 2004
Kenmerk: klantnummer 0602117913/Z
Behandeling ter zitting: 11 juli 2005
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 28 december 2004 heeft verweerster een door eiseres ingediend bezwaarschrift van 1 september 2004 tegen een door verweerster genomen besluit van 28 juli 2004 kennelijk ongegrond verklaard.
Tegen eerstgenoemd besluit is bij brief van 25 januari 2005 namens eiseres beroep ingesteld bij deze rechtbank door mr. I.E. Mussche, stafmedewerkster Sociale Zekerheid bij De Unie te Culemborg.
Bij brief van 21 februari 2005 zijn de nadere gronden waarop het beroep berust bij de rechtbank ingediend.
De door verweerster ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden, evenals het door verweerster ingediende verweerschrift van 14 maart 2005.
Bij brief van 9 juni 2005 met bijlagen heeft de gemachtigde van eiseres op dit verweerschrift gereageerd.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 11 juli 2005, waar namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde mr. Mussche voornoemd en haar echtgenoot dhr. [echtgenoot]. Verweerster heeft zich ter zitting niet doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1. De feiten
Eiseres heeft bij verweerster een aanvraag d.d. 28 juni 2004 ingediend voor verstrekking ten laste van de verplichte ziekenfondsverzekering van ziekenvervoer per auto, anders dan per ambulance, het zogenaamd zittend ziekenvervoer. Daarbij is aangegeven, dat zij langer dan vijf maanden minimaal twee keer per week een behandeling moet ondergaan als gevolg van een langdurige ziekte of aandoening en dan een reisafstand groter dan 25 kilometer enkele reis of langer dan één uur enkele autoreistijd moet afleggen naar het UMC te Utrecht.
Bij eiseres is sprake van Subacute Cutane Lupus Erythematodes met sterke zonlicht- en daglichtovergevoeligheid (UVA en UVB). Eiseres kan geen gebruik maken van openbaar vervoer en/of taxivervoer, aangezien deze vorm van vervoer niet is voorzien van geblindeerde vensters. Voor het vervoer is bovendien begeleiding door haar echtgenoot noodzakelijk.
Bij het primaire besluit van 28 juli 2004 heeft verweerster voormelde aanvraag afgewezen.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 1 september 2004 bezwaar gemaakt.
Daarbij is aangevoerd, dat eiseres in verband met haar chronische ziekte en de als gevolg daarvan speciale vervoersvoorziening wél voor vergoeding van zittend ziekenvervoer in aanmerking komt. De vensters van haar auto zijn namelijk beplakt met speciale lichtfilterende folie. Daarom is reizen per openbaar vervoer of taxi niet aan de orde.
Met (kennelijke) toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is ervan afgezien eiseres op haar bezwaren te doen horen.
Verweerster heeft vervolgens het College voor zorgverzekeringen (Cvz) gevraagd advies ter zake uit te brengen. Blijkens de brief van 9 december 2004 heeft het Cvz als zijn oordeel te kennen gegeven dat eiseres geen aanspraak kan maken op zittend ziekenvervoer en is verweerster geadviseerd in dit geval niet van de door haar gehanteerde beleidsregels af te wijken.
2.2. Het besluit
Overeenkomstig dat advies heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaarschrift van eiseres kennelijk ongegrond verklaard. Zakelijk weergegeven is daartoe het volgende overwogen. Met ingang van 1 juni 2004 heeft de minister van VWS de aanspraak op het zittend ziekenvervoer beperkt tot vier gevallen, te weten: het vervoer van en/of naar nierdialyse en chemo- en bestralingstherapie, het vervoer van rolstoelgebruikers die geen aangepast vervoer hebben en het vervoer van visueel gehandicapten die niet zonder begeleiding kunnen reizen. Voorts kunnen verzekerden die langdurig zijn aangewezen op vervoer als gevolg van een behandeling voor een langdurige ziekte of aandoening, maar niet tot één van de vier groepen behoren, een beroep doen op de hardheidsclausule. Aangezien in casu geen sprake is van één van de vier in artikel 2, eerste lid, van de Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet omschreven gevallen, kan het aangevraagde ziekenvervoer niet voor vergoeding ten laste van de verplichte ziekenfondsverzekering in aanmerking komen.
Volgens verweerster, gehoord haar medisch adviseur, leidt in het geval van eiseres de afweging tussen het belang van de Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet en de gevolgen van het handhaven van de Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet voor eiseres niet tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3 van de Regeling. De daarvoor geformuleerde beleidsregels, die inhouden dat de verzekerde, buiten de vier gevallen als bedoeld in artikel 2, slechts in aanmerking komt voor vergoeding indien is voldaan aan de volgende cumulatieve voorwaarden:
- er moet een verklaring van een behandelend arts zijn waarin wordt aangegeven dat eiseres is aangewezen op vervoer in verband met langdurige ziekte of aandoening, en
- het moet gaan om een aaneengesloten periode van vijf maanden waarin minimaal twee keer per week gereisd moet worden (zowel heen- als terugreis), en
- enkele reisafstand is ten minste 25 kilometer of de reisduur van de enkele reisafstand bedraagt ten minste één uur,
bieden daartoe geen enkele mogelijkheid. Daarbij wordt overwogen dat een bestuursorgaan in beginsel is gehouden overeenkomstig de beleidsregels te beslissen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Daarvan is gelet op de beleidsregels die verweerster ter invulling van die bevoegdheid hanteert geen sprake.
2.3. Het beroep
Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Daartoe is in beroep aangevoerd, dat zij sedert 1996 een reiskostenvergoeding ontvangt voor het ziekenvervoer met eigen auto van en naar het UMC te Utrecht. Niet alleen werden de gemaakte reiskosten vergoed, maar ook de kosten van het poliklinisch onderzoek, de kosten van opname en ontslag uit het ziekenhuis, alsmede kosten gemaakt voor het ontvangen van bezoek in het ziekenhuis.
Eiseres is er dan ook in gerechtvaardigd vertrouwen van uitgegaan, dat na de invoering van de nieuwe regeling “oude” rechten gerespecteerd zouden worden. Het feit dat eiseres thans geconfronteerd wordt met een afwijzing van de aanvraag voor vergoeding levert bij eiseres een grote mate van rechtsonzekerheid op.
Eiseres is bekend met de aandoening Subacute Cutane Lupus Erythematodes. Dit houdt in, dat eiseres een extreme gevoeligheid heeft voor UV-A en UV-B. Zij dient iedere blootstelling aan (zon)licht te voorkomen. Vanwege deze aandoening is eiseres aangewezen op vervoer met eigen auto, die dusdanig is aangepast met raamfilters, zogenaamde lichtfilterende folie AT 35, dat het voor haar mogelijk is om zich buitenshuis te verplaatsen. Zonder deze auto is het voor eiseres niet mogelijk om op normale wijze deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer. Daarom is het niet mogelijk om per taxi of openbaar vervoer te reizen, aangezien deze vervoersmiddelen niet over aangepaste raamfilters beschikken. Daarnaast is zij bij het vervoer afhankelijk van haar 73-jarige echtgenoot, aangezien hij haar chauffeur is. Eiseres dient vanuit Maastricht voor behandeling naar het UMC te Utrecht te reizen. Dit is een afstand van 182 kilometer enkele reis, 364 kilometer retour. Deze reis dient eiseres gemiddeld 10 maar per jaar te ondernemen, zulks nog afgezien van eventuele opname(n) in het ziekenhuis.
Blijkens een uitspraak van de rechtbank Den Haag d.d. 8 oktober 2004, RZA 2004, 187, kan niet simpelweg worden volstaan met de vaststelling dat de verzekerde niet voldoet aan de criteria van de beleidsregel. Ook in andere individuele omstandigheden, die evenzeer belastend zijn, zal sprake kunnen zijn van onbillijkheden van overwegende aard. Door zich alleen te baseren op de beleidsregel geeft verweerster een te beperkte uitleg aan de hardheidsclausule.
Opvallend is voorts dat uit de stukken niet blijkt, dat er bij de beoordeling van de aanvraag een medisch specialist betrokken is geweest. Evenmin blijkt uit de stukken dat er informatie is opgevraagd bij de behandelend specialist van eiseres. Overigens heeft verweerster ten onrechte afgezien van een hoorzitting. Ter onderbouwing van het beroep heeft eiseres een verklaring d.d. 27 augustus 2004 van haar dermatoloog dr. C.A.F.M. Bruijnzeel-Koomen overgelegd, alsmede een verklaring d.d. 11 augustus 2004 van de maatschappelijk werker F.J. van Sandwijk.
2.4. Het verweer
Verweerster heeft in het verweerschrift nog naar voren gebracht, dat zij overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:3 van de Awb heeft kunnen en mogen afzien van het houden van een hoorzitting, aangezien zij van mening is dat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Daarvan is sprake wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt, dat de bezwaren ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. In casu is dat het geval.
Het is hier niet toegestaan om de regelgeving van de minister te bestrijden, maar enkel en alleen de uitvoering van het beleid. Daarom faalt het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel.
De frequentie van de bezoeken van eiseres aan haar behandelend artsen is onvoldoende, namelijk 8 à 10 maal per jaar. Er wordt niet voldaan aan het vereiste dat sprake is van een periode waarin minimaal twee keer per week behandeld (gereisd) wordt. Verweerster heeft geen redenen gezien om met toepassing van artikel 4:84 Awb van de beleidsregel af te wijken. Ook zijn er geen andere omstandigheden gebleken, die kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Zoals blijkt uit de toelichting op de Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet gaat de minister ervan uit dat een verzekerde in beginsel een zwaar beroep op mantelzorg moet doen.
2.5. De beoordeling
De rechtbank staat in dit geding voor beantwoording van de vraag of verweerster terecht en op goede gronden heeft geweigerd eiseres in aanmerking te brengen voor het door haar gevraagde zittend ziekenvervoer ten laste van de verplichte ziekenfondsverzekering.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Ziekenfondswet hebben de verzekerden, voor zover daarop geen aanspraak bestaat ingevolge de AWBZ, ter voorziening in hun verzorging aanspraak op de in dat artikel genoemde verstrekkingen.
Ingevolge artikel 8, derde lid, van de Ziekenfondswet kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de inhoud en omvang van de aanspraken nader worden geregeld en kunnen voor het tot gelding brengen van de aanspraken voorwaarden worden gesteld.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering hebben de verzekerden naast de verstrekkingen, genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Ziekenfondswet, aanspraak op ziekenvervoer.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering omvat het ziekenvervoer medisch noodzakelijk vervoer in de omvang en onder de voorwaarden bij ministeriële regeling vast te stellen. Daarbij kan worden bepaald dat aanspraak bestaat op vergoeding voor vervoer in de laagste klasse van een openbaar middel van vervoer.
In de Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet van 2 april 2004, Stcrt. 2004, 73 (hierna de Regeling) wordt aan het voorgaande nader inhoud gegeven.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling heeft de verzekerde aanspraak op ziekenvervoer per auto, anders dan per ambulance als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet ambulancevervoer, dan wel op vergoeding voor vervoer in de laagste klasse van een openbaar middel van vervoer voor zover:
a. de verzekerde nierdialyses moet ondergaan;
b. de verzekerde oncologische behandelingen met chemotherapie of radiotherapie moet ondergaan;
c. de verzekerde zich uitsluitend met een rolstoel kan verplaatsen;
d. het gezichtsvermogen van de verzekerde zodanig is beperkt dat hij zich niet zonder begeleiding kan verplaatsen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling bestaat in afwijking van artikel 2 ook aanspraak op vervoer of vergoeding voor vervoer, als bedoeld in de aanhef van het eerste lid van dat artikel, in andere gevallen of voor andere groepen van verzekerden dan als bedoeld in de onderdelen a tot en met d, van het eerste lid van dat artikel, indien volgens een verklaring van de behandelende arts de verzekerde in verband met de behandeling van een langdurige ziekte of aandoening langdurig is aangewezen op vervoer en het ziekenfonds daarvoor vooraf toestemming heeft gegeven.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Regeling kan het ziekenfonds slechts toestemming geven voor vervoer als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen a tot en met f, indien het weigeren van die toestemming voor de verzekerde zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Bij het bestreden besluit heeft verweerster geweigerd eiseres ten laste van de verplichte ziekenfondsverzekering in aanmerking te brengen voor vergoeding van ziekenvervoer per auto, anders dan per ambulance, kort samengevat, omdat eiseres niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Regeling en een beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 3 van de Regeling haar evenmin kan baten. Verweerster heeft daarbij overwogen dat een hoorzitting achterwege gelaten is, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond werd geacht.
Om te beginnen ziet de rechtbank aanleiding kort stil te staan bij de, op zijn zachtst gezegd, enigermate ongelukkig wijze van formuleren van artikel 3, tweede lid, van de Regeling.
Met de verwijzing in dat tweede lid naar “vervoer als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen a tot en met f” kan immers licht de indruk ontstaan, dat toepassing van de hardheidsclausule enkel aan de orde kan komen wanneer een aanspraak op vervoer als bedoeld in artikel 1 van de Regeling, te weten ziekenvervoer per ambulance, in het geding is. Gelet op de hierna te bespreken toelichting op de Regeling en het onmiskenbare verband tussen het eerste en het tweede lid van artikel 3 van de Regeling, ziet de rechtbank nochtans geen aanknopingspunten daarvoor dat deze uitleg juist zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan de regelgever met zijn verwijzing naar bedoeld artikel 1, eerste lid, niets anders hebben beoogd dan tot uitdrukking te brengen dat de verzekerde aan de hardheidsclausule slechts aanspraak kan ontlenen op vervoer per auto, anders dan per ambulance, van en naar de in artikel 1, eerste lid, onderdelen a tot en met f omschreven bestemmingen. Van die uitleg zal ook de rechtbank bij de beoordeling van het onderhavige beroep uitgaan.
Vervolgens moet worden vastgesteld dat eiseres aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Regeling geen aanspraak op vergoeding van ziekenvervoer per auto, anders dan per ambulance, kan ontlenen. Tussen partijen is dat ook - en terecht - niet in geschil. Het niet weersproken feit dat eiseres daarvoor jarenlang wél een vergoeding heeft ontvangen, kan daaraan niets afdoen. Die aanspraken ontleende zij immers aan andere regelgeving dan de Regeling waarvan de toepassing thans in het geding is.
Daarmee rijst de vraag of verweerster zich met recht op het standpunt kon stellen dat het weigeren van toestemming voor eiseres niet zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. In dat verband heeft verweerster in het bestreden besluit toegelicht, dat deze vraag pleegt te worden beantwoord aan de hand van de door de ziekenfondsen in onderling overleg en in overleg met het Cvz en de Zorgverzekeraars Nederland, ter bevordering van een uniforme toepassing van de hardheidsclausule vastgestelde beleidsregels. Dientengevolge dient te worden bezien of de vervoersbehoefte van betrokkene vanaf de behandeldatum langer dan vijf maanden aaneengesloten aanwezig is, waarbij betrokkene minimaal twee keer per week een reisafstand langer dan 25 kilometer enkele reis moet afleggen dan wel een enkele reistijd met de auto heeft die meer dan één uur bedraagt. Strikte toepassing van deze beleidsregels brengt mee dat aan de betrokkene die aan al deze voorwaarden voldoet, toch toestemming zal worden verleend voor ziekenvervoer ten laste van de verplichte ziekenfondsverzekering.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerster volstaan met te overwegen, dat eiseres niet voldoet aan de criteria van de beleidsregels. Daartegenover staat dan de verklaring van eiseres, dat zij gemiddeld tien keer per jaar vanuit haar woonplaats Maastricht ter behandeling naar het Universitair Medisch Centrum in Utrecht moet reizen. Daar de aard van haar ziekte meebrengt dat elke blootstelling aan (zon)licht dient te worden vermeden is, zij voor dat vervoer aangewezen op de eigen auto, die daartoe speciaal is voorzien van lichtwerende zonnefilters op de ramen.
Wat daar verder ook van zij, die stelling is niet voldoende om eiseres geslaagd te kunnen achten in het bewijs dat zij wel degelijk voldoet aan de voorwaarden die verweerster pleegt te hanteren bij de beoordeling van een beroep op de hardheidsclausule in een concreet geval. De conclusie van verweerster in het bestreden besluit, dat eiseres niet valt binnen de criteria van de beleidsregels blijft daarmee overeind.
Onder verwijzing naar de inhoud van het persbericht van de Minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport van 22 juni 2004 en de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 8 oktober 2004, RZA 2004, 187 heeft eiseres voorts doen betogen dat verweerster door vast te houden aan de criteria van de beleidsregels, een te enge toepassing geeft aan de hardheidsclausule. Ook in andere individuele omstandigheden immers, die evenzeer uitermate belastend kunnen zijn voor de verzekerde, kan sprake zijn van onbillijkheden van overwegende aard. Door onverkort vast te houden aan de beleidsregels miskent verweerster zulks.
Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
De Regeling die het oude Besluit ziekenvervoer ziekenfondsverzekering 1980, dat ruimhartiger van opzet was, vervangt is op 1 juni 2004 in werking getreden. Blijkens de toelichting behorende bij de Regeling moet de directe aanleiding voor haar invoering worden gezocht in de zeer hoge groei van de uitgaven voor de gezondheidszorg die Nederland de laatste jaren als gevolg van de vergrijzing en technologisch en maatschappelijke trends heeft gekend. Het is deze vergrijzing die Nederland plaatst voor de noodzaak een nieuw evenwicht te zoeken tussen de omvang en de noodzaak van de voorzieningen, de kwaliteitseisen die daaraan gesteld moeten worden en de betaalbaarheid. Dat vergt bovendien heldere keuzes.
Met het Hoofdlijnenakkoord (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19) is besloten de geplande bezuinigingen in te bedden in een structurele hervorming van het Nederlandse zorgstelsel. In dat verband is aangegeven dat een beperking van het verzekerde pakket noodzakelijk is vanwege een sterke stijging van de collectief verzekerde zorguitgaven.
Een van deze pakketbeperkingen betreft het niet meer vergoeden van het zogenoemd zittend ziekenvervoer. Tijdens de algemene politieke beschouwingen heeft de Tweede Kamer evenwel aangegeven bezwaar te hebben tegen het schrappen van het zittend ziekenvervoer. Het kabinet heeft daarop bij brief van 24 oktober 2003 (Kamerstukken II 2003/04, 29200 XVI, nr. 19) voorgesteld de regeling te beperken tot die groepen verzekerden waarvan in redelijkheid niet kan worden verwacht dat zij zelfstandig voor vervoer naar of van de zorgverlener kunnen zorgdragen en de kosten van het vervoer voor die groepen onredelijk hoog kunnen oplopen gezien hun ziektelast, frequentie en duur van vervoer. Tijdens het algemeen overleg met de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de Tweede Kamer doen weten niet te willen instemmen met de beperking van het zittend ziekenvervoer tot de vier genoemde groepen. Uiteindelijk heeft de Tweede Kamer bij de behandeling van de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de motie van de leden Schippers en Lambrechts aangenomen, waarin werd opgeroepen een hardheidsclausule in de Regeling te doen opnemen. Na ampele overweging is het kabinet uiteindelijk overstag gegaan en aldus is de hardheidsclausule in artikel 3 van de Regeling terechtgekomen.
Uit de toelichting behorende bij artikel 3 van de Regeling komt naar voren dat een ziekenfonds bij de toepassing van de hardheidsclausule telkens het belang van het onthouden van vergoeding voor de kosten van het gebruik van de regeling tegenover het belang van het individuele geval zal moeten afwegen. Blijkens de toelichting zal het ziekenfonds het daarbij zonder algemene regels moeten stellen. Dergelijke algemene regels zijn voor de toepassing van de hardheidsclausule nu eenmaal niet te geven. Wel is in de toelichting een voorbeeld gegeven om enige richting aan de toepassing van dit deel van de regeling te geven en wel dat van de patiënt die zeer geregeld (bijvoorbeeld twee keer per week) en gedurende langere tijd (bijvoorbeeld vijf maanden) niet met eigen vervoer of openbaar vervoer naar de zorgverlenende persoon of instelling kan reizen, terwijl er geen sprake is van mantelzorg. In dat geval is de verzekerde in kwestie aangewezen op het gebruik van taxivervoer. Bij deze frequentie en duur kan het volgens de toelichting, wanneer ook de afstand tussen de woonplaats en de locatie van behandeling in beschouwing wordt genomen, tot een bijzondere hardheid leiden wanneer artikel 2 onverkort wordt toegepast. Daarmee zou, in dat geval, de grond voor toepassing van de hardheidsclausule zijn gegeven. In de toelichting wijst de regelgever er tot slot met nadruk op dat met evenveel recht ook andere situaties dan deze grond kunnen opleveren voor de toepassing van de hardheidsclausule.
Met de regelgever is de rechtbank van oordeel dat het niet doenlijk is om algemene regels te geven voor de toepassing van een hardheidsclausule. Dat strookt in wezen ook niet met het doel, de aard en de strekking van dit instrument. Verder moet worden vastgesteld dat de door verweerster gehanteerde beleidsregels naadloos aansluiten bij - en zich tegelijkertijd beperken tot - het voorbeeld dat in de toelichting op artikel 3 van de Regeling wordt gegeven. Daarmee heeft de regelgever onmiskenbaar enige richting willen geven aan de toepassing van de hardheidsclausule. Niet meer, maar ook niet minder. Tegelijkertijd maakt de toelichting op de Regeling duidelijk, dat zich ook in andere situaties dan die van het daarin gegeven voorbeeld, feiten en omstandigheden van dien aard kunnen voordoen dat het onverkort toepassen van artikel 2 van de Regeling tot een zodanig onredelijke uitkomst leidt, dat het van bijzondere hardheid of onredelijkheid zou getuigen de desbetreffende verzekerde het recht op vergoeding van ziekenvervoer per auto, ander dan per ambulance, te onthouden. Dat de regelgever zich heeft voorgesteld een beroep op de hardheidsclausule enkel te beperken tot het in de toelichting afgeschilderde voorbeeld blijkt dan ook uit niets.
Door de beleidsregels desondanks te beperken tot het door de regelgever in de toelichting geschetste voorbeeld, heeft verweerster uit het oog verloren dat, gelet op de in artikel 8:84 van de Awb neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid, ook andere feiten of omstandigheden dan die genoemd in de beleidsregels grond kunnen opleveren voor toepassing van de hardheidsclausule. Derhalve moet bovenal worden geoordeeld dat verweerster, nu haar beleidsregels buiten het gegeven voorbeeld kennelijk geen ruimte laten voor toepassing van de hardheidsclausule, een veel te beperkte en daardoor ook een onjuiste uitleg geeft aan artikel 3 van de Regeling.
Daaruit volgt dat verweerster in het onderhavige geval bij beantwoording van de vraag of het weigeren van de toestemming voor ziekenvervoer als door eiseres verzocht, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard zich ten onrechte heeft beperkt tot een toetsing aan de op grond van de door haar gehanteerde beleidsregels geldende criteria. In plaats van daarmee te volstaan had het op de weg van verweerster gelegen om aan de hand van alle door eiseres naar voren gebrachte relevante feiten en omstandigheden, mede in het licht van de ziektelast en de frequentie en de duur van het vervoer, na te gaan of het weigeren van de toestemming voor eiseres zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dat vergt niet alleen dat een afweging wordt gemaakt tussen de (budgettaire) doelstelling die de regelgever bij invoering van de Regeling voor ogen heeft gestaan en de gevolgen van het onverkort handhaven van artikel 2 van de Regeling voor eiseres, maar ook dat deze afweging en de uitkomst daarvan in het bestreden besluit inzichtelijk wordt gemaakt. Dat deze belangenafweging inderdaad is geschied, is de rechtbank niet kunnen blijken. Uit het bestreden besluit zelf blijkt daar nochtans niets van en ook anderszins is voor de rechtbank niet helder geworden of deze belangenafweging kenbaar heeft plaatsgevonden. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat verweerster geen oog heeft gehad voor de eventuele aanwezigheid van niet in de beleidsregels genoemde maar niettemin als bijzonder aan te merken omstandigheden van het concrete geval. Daarvan uitgaande moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit in zoverre, en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, een toereikende motivering ontbeert. Reeds daarom is het beroep van eiseres gegrond.
Het voorgaande betekent bijna als vanzelfsprekend ook dat eiseres zich terecht erover heeft beklaagd dat verweerster de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:2 van de Awb heeft geschonden. De rechtbank overweegt hiertoe dat, gelet op het belang dat de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb, hecht aan het horen van belanghebbenden tijdens de bezwaarprocedure, de uitzonderingsmogelijkheden op de hoorplicht restrictief dienen te worden gehanteerd, hetgeen meebrengt dat reeds de geringste vorm van twijfel omtrent de uitkomst van de bezwaarprocedure eraan in de weg staat, dat van het horen wordt afgezien.
In een geval als het onderhavige, waarin het om toepassing van de hardheidsclausule gaat, acht de rechtbank, juist gezien aard en omvang van de in dat verband aan te leggen toetsing, moeilijk voorstelbaar dat zich een situatie voordoet die dusdanig helder is dat daarin voorshands voldoende grond kan worden gevonden om tijdens de bezwaarprocedure van het horen af te zien. In ieder geval is de situatie waarin eiseres zich bevindt niet van dien aard, dat na kennisneming van haar bezwaren, verweerster zich aanstonds met recht en rede op het standpunt mocht stellen dat er redelijkerwijs geen twijfels mogelijk waren over de conclusie dat de bezwaren van eiseres kennelijk ongegrond waren.
Derhalve heeft verweerster ten onrechte gemeend aan artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb het recht te kunnen ontlenen ervan af te zien eiseres te horen alvorens op het bezwaar te beslissen. Gezien de aard van de onderhavige zaak en de belangen die voor eiseres te dezen in geding zijn, acht de rechtbank het derhalve aangewezen om het bestreden besluit (ook) wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb te vernietigen.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat, nu het beroep van eiseres gegrond is, het in geding zijnde besluit niet in stand kan blijven. Dat besluit zal derhalve voor vernietiging in aanmerking worden gebracht, waarna verweerster met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zal zijn gehouden om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren van eiseres.
De rechtbank acht tot slot termen aanwezig om verweerster te veroordelen in de kosten, die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het beroepschrift en de verschijning ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x € 322,-- x 1 = € 644,--.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerster op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eiseres;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,00 wordt vergoed door de Stichting Ziekenfonds VGZ;
4. veroordeelt verweerster in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 644,00 wegens de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door de Stichting Ziekenfonds VGZ aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, rechter, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. Kavelaars als griffier en in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2005 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van mr. M.A.C. Heyltjes als griffier.
w.g. M. Heyltjes w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 20 juli 2005
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.