Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 03 / 520 WRO HEM
UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
Gedeputeerde Staten van Limburg te Maastricht, eisers,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer -Centrale Directie Juridische Zaken-, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 7 maart 2003.
Kenmerk: MJZ2003057553.
Behandeling ter zitting: 20 februari 2004.
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 7 maart 2003 heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van het College van Gedeputeerde Staten van Limburg (verder: eisers) tegen verweerders beschikking van 26 augustus 2002, waarbij verweerder het besluit van eisers van 2 juli 2002 (verzonden: 4 juli 2002) heeft vervangen door een weigering van de verlening van de verklaring van geen bezwaar.
Tegen dat besluit is namens eisers tijdig beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan eisers gezonden. De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd. De tijdens de loop van het geding aan het dossier toegevoegde stukken zijn aan partijen verzonden.
Het beroep is gevoegd behandeld met de zaak bekend onder registratienummer
AWB 03 / 602 WRO ter zitting van deze rechtbank op 20 februari 2004. Namens eisers zijn
mr. W.H. Janssen en drs. R.J. Paulussen verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mw.drs. C.Y. Mandersloot, drs. M.A.J. Burgering en drs. F.M.A. Verputten.
Na de behandeling ter zitting zijn de beroepen gesplitst, zodat in iedere zaak afzonderlijk uitspraak kan worden gedaan.
II. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 2 juli 2002 (verzonden: 4 juli 2002) hebben eisers -in weerwil van het negatieve advies van 8 maart 2002 van de regionaal inspecteur VROM-inspectie Regio Zuid- positief beslist omtrent de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van de gemeente Kessel voor het oprichten van een manege en dierenartsenpraktijk ten behoeve van WIFRAMA B.V. en ruiterclub ‘ De Maasruiters’ aan de [adres] in de gemeente Kessel.
Het bouwplan betreft het oprichten van een dierenartsenpraktijk en manege op het perceel, kadastraal bekend gemeente Kessel, sectie I, nummer 105 en 106 en plaatselijke aanduiding [adres] ongenummerd. Bedoeld perceel is gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied” (GS-besluit 14 januari 1997) en heeft hierin de bestemming “Agrarische doeleinden A”. De manege heeft een bruto vloeroppervlakte van 1017 m² en een bruto inhoud van 5900 m³. De dierenartsenpraktijk heeft een bruto vloeroppervlakte van 636 m² en een bruto inhoud van 2638 m³. Op de beoogde bouwlocatie zijn thans geen gebouwen aanwezig.
Bij brief van 23 juli 2002 heeft verweerder eisers en het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Kessel in kennis gesteld van zijn voornemen de verklaring van geen bezwaar te vervangen door een weigering van deze verklaring wegens strijd met het nationaal ruimtelijk beleid.
Eisers hebben tegen dat voornemen zienswijzen ingediend bij verweerder.
Op grond van artikel 19a, tiende lid, van de WRO heeft verweerder de Rijksplanologische Commissie (RPC) gehoord. Voornoemde commissie heeft verweerder op 22 augustus 2002 geadviseerd. Hieruit blijkt dat de meerderheid van de Commissie de opvatting van de VROM-Inspectie onderschrijft dat de voorgestelde nieuwvestiging van een manege en dierenartsenpraktijk in strijd is met het geldend nationaal ruimtelijk beleid (de Planologische kernbeslissing (PKB) Actualisering Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (AcVinex). Voornoemde Commissie heeft verweerder in meerderheid geadviseerd over te gaan tot vervanging van de verklaring van geen bezwaar.
Bij besluit van 26 augustus 2002 heeft verweerder het besluit van eisers vervangen wegens kennelijke strijd met het vigerend nationaal ruimtelijk beleid. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat:
? In de Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (PKB NRB) is opgenomen dat nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen in het buitengebied wordt tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse. Het onderhavige project betreft geen agrarische productfuncties en is derhalve in strijd met het vigerend nationaal ruimtelijk beleid;
? De gemeente Kessel geen ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in artikel 19,eerste lid, van de WRO, heeft gegeven;
? Aangezien het Strategisch Regeerakkoord, waarbij voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid meer eigen verantwoordelijkheid wordt gelegd bij provincie en gemeente, nog niet nader is uitgewerkt, het onderhavige plan niet getoetst kan worden aan toekomstig rijksbeleid;
? Het plan voorts in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: POL). In het POL ligt het perceel in een P4 (perspectief 4) gebied: vitaal landelijk gebied. Voor een dergelijk gebied wordt behoud van landschappelijke kwaliteit en identiteit voorgestaan. In de Handleiding Bestemmingsplannen, een handreiking voor Limburgse gemeente, waarin vastgesteld beleid is geformuleerd, is voorts gesteld dat de vestiging van nieuwe niet agrarische bedrijven in het buitengebied, dient te worden uitgesloten;
? Verweerder geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken die het oprichten van het onderhavige project op deze plaats noodzakelijk of dringend gewenst maken.
Tegen dat besluit hebben eisers een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Eisers hebben daarbij het navolgende aangevoerd.
? Het bouwplan is getoetst aan het vigerend bestemmingsplan, het Streekplan Noord- en Midden Limburg, het vigerend provinciaal beleid, zoals verwoord in het POL en het rijksbeleid;
? Over dat bouwplan heeft in de periode 1997-2000 langdurig overleg plaatsgevonden, waardoor bij het gemeentebestuur en belanghebbenden verwachtingen zijn gewekt;
? Het project is inpasbaar daar zowel het vigerend bestemmingsplan als het voorheen geldende streekplan niet uitgaat van een absoluut bouwverbod;
? Natuurcompensatie is niet bedoeld en ook niet nodig als legitimatie van dit project. Niet enkel is voorzien in een inhoudelijke beoordeling hiervan, maar het gaat om het verankeren van de (landelijke) omgeving, vandaar de kwaliteitsslag;
? Aan de keuze van de bewuste locatie is een uitgebreid locatieonderzoek voorafgegaan. Eisers stellen aangetoond te hebben dat er geen sprake is van onnodige verstening in het buitengebied;
? In het vervangingsbesluit wordt de functie van het landelijk gebied ten principale aan de orde gesteld met een beroep op het vigerende en toekomstige ruimtelijk nationaal beleid, waarmee de 5e Nota Ruimtelijke Ordening wordt bedoeld. Voornoemde Nota is inmiddels geparkeerd, waarbij het nog niet duidelijk is of en in welke vorm op korte termijn het rijksbeleid verder vorm zal krijgen. Desondanks is de provinciale toets aan de 5e Nota positief uitgevallen;
? De aanvraag is van bijzondere aard, een toeristische recreatieve voorziening (manege) met een specifiek daarop gerichte dierenartsenpraktijk, zodat er geen gevaar zal zijn voor precedentwerking;
? De beoogde toeristisch recreatieve voorziening is niet in strijd met het contourenbeleid, welk beleid overigens nog niet is vastgesteld;
? De ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de in artikel 19 van de WRO gestelde eisen;
? Het vigerend rijksbeleid voor gebieden met de gele koers beoogt geen monofunctionele ontwikkeling.
Eisers zijn in de gelegenheid gesteld de bezwaren toe te lichten tijdens een hoorzitting, welke op 11 december 2002 heeft plaatsgevonden. Van dit horen is verslag opgemaakt.
Vervolgens heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen, waarbij eisers bezwaren ongegrond zijn verklaard.
Eisers kunnen zich met dat besluit niet verenigen en hebben daartoe beroep ingesteld bij deze rechtbank. In beroep hebben eisers verwezen naar de inhoud van het bezwaarschrift. Voorts hebben zij -zakelijk weergegeven- aangevoerd dat:
? Ten onrechte geen rekening wordt gehouden met het feit dat in het buitengebied ook bepaalde andere functies kunnen worden gerealiseerd, zoals in perspectief 4 toeristisch-recreatieve functies (hoofdstuk 5, p. 102 van het POL);
? Alleen bij evidente strijdigheid met het rijksbeleid een ingrijpen van verweerder is gerechtvaardigd. Eisers zijn van mening dat daar in het onderhavige geval geen sprake van is;
? Het rijksbeleid in gebieden met een gele koers niet uit gaat van een absoluut bouwverbod.
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Daarbij heeft verweerder geconcludeerd dat realisering van het project in het buitengebied van de gemeente Kessel in flagrante strijd is met het rijksbeleid in de PKB Vinac ter bescherming van landelijke gebieden tegen aantasting door de vestiging van niet-agrarische functies, neergelegd in de beslissing van wezenlijk belang aangeduid als gele koers. Voorts is de verklaring van geen bezwaar van eisers in flagrante strijd met het provinciaal beleid waarin het rijksbeleid is verankerd.
De rechtbank dient thans te beoordelen of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vraag of sprake is van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De volgende bepalingen zijn relevant.
Artikel 19a, lid 9, van de WRO
Indien de inspecteur van de ruimtelijke ordening aan gedeputeerde staten te kennen heeft gegeven dat de beoogde vrijstelling in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid en gedeputeerde staten niettemin besluiten tot verlening van de verklaring van geen bezwaar, treedt het besluit van gedeputeerde staten niet in werking. Gedeputeerde staten doen hiervan mededeling bij de bekendmaking van hun besluit aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders, onder gelijktijdige verzending van een afschrift aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening.
Artikel 19a, lid 10, van de WRO
Onze Minister kan gedurende acht weken na verzending aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening van de mededeling, bedoeld in het negende lid, het besluit van gedeputeerde staten vervangen door een eigen besluit inhoudende weigering van de verklaring. Alvorens te besluiten hoort hij de Rijksplanologische Commissie en gedeputeerde staten. Indien Onze Minister binnen die termijn geen besluit heeft bekendgemaakt dan wel zoveel eerder als hij heeft medegedeeld van vervanging af te zien, treedt het besluit van gedeputeerde staten in werking. Gedeputeerde staten doen daarvan mededeling aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders.
Blijkens het bestreden besluit is verweerder van mening dat de afgifte van een verklaring van geen bezwaar door eisers kennelijke strijd oplevert met het nationaal ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de PKB NRB, neergelegd in de VINEX inclusief de AcVinex. Het onderhavige project is gelegen in landelijk gebied waarvoor in de PKB de gele koers is aangewezen.
In de PKB NRB is aangegeven dat deze koersbepaling als een wezenlijk belang als bedoeld in artikel 3, lid 2, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 geldt. Dit betekent dat afwijking daarvan slechts mogelijk is na herziening of intrekking van (delen van) de PKB.
Voor de gele koers is onder II.2.e van de PKB als beslissing van wezenlijk belang aangegeven dat de ontwikkeling van agrarische produktiefuncties, geconcentreerd in regionale complexen, richtinggevend is voor de ruimtelijke ontwikkeling. De uitwerking daarvan is te vinden onder III.4.1b van de PKB en wordt als volgt verwoord:
“ Agrarische produktierichtingen, die zich in verband met regionale concentratie van kennis, kapitaal en afzetstructuur geconcentreerd in regionale complexen, ontwikkelen, kunnen zich binnen gebieden met een gele koers optimaal ontwikkelen. Het betreft onder meer de (glas)tuinbouw, de boomkwekerij, de bloembollenteelt en de intensieve veehouderij. Door deze geconcentreerde ontwikkeling blijft ruimte beschikbaar voor niet-agrarische functies.
Aan andere functies, zoals natuur, recreatie en energievoorziening wordt binnen deze gebieden alleen ruimte geboden wanneer zij in hydrologische en landschappelijk duidelijk begrensde eenheden kunnen worden gesitueerd zodat ze ecologisch beheersbaar en handhaafbaar zijn (gescheiden van de omgeving), en de ontplooiingsmogelijkheden van de agrarische complexen niet wezenlijk in de weg staan.
Combinatie van functies kan in deze gebieden slechts incidenteel worden toegestaan. Wel dienen de ruimtelijke mogelijkheden te worden opengehouden voor toekomstige combinatie van sommige vormen van geconcentreerde landbouw met stedelijke bedrijvigheid. In deze bedrijvenparken kan ook verwante functies, zoals mestverwerkingsfabrieken, een plaats worden geboden, terwijl ook combinatie met energiewinning goed mogelijk is.”.
In de beleidsuitspraak onder III.4.10 van de PKB wordt (voor zover hier van belang) het navolgende aangegeven:
“ Nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen wordt in het buitengebied tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse.”.
Niet in geschil is dat het in geding zijnde project als geheel (manege met een groeps-dierenartsenpraktijk) niet valt onder de kwalificatie “agrarisch bedrijf”. Evenmin is in geschil dat het project een niet-agrarische functie heeft die niet in het buitengebied thuishoort. Voorts is niet betwist dat het project is gesitueerd op een perceel in landelijk gebied waarvoor de gele koers is aangewezen. Tenslotte is niet in geding dat het betreffende perceel niet is gelegen in een aangewezen bundelingsgebied.
Ingevolge artikel 19, tiende lid, van de WRO heeft verweerder de bevoegdheid het besluit van Gedeputeerde Staten inzake een verlening van een verklaring van geen bezwaar te vervangen door een eigen besluit, voor zover het besluit van Gedeputeerde Staten in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid.
Daarbij dient hij er rekening mee te houden dat deze vervangingsbevoegdheid een zwaar middel is dat slechts in uitzonderlijk situaties dient te worden toegepast. De beslissing van Gedeputeerde Staten moet een flagrante doorkruising van het nationaal ruimtelijk beleid betekenen die de minister niet voor zijn verantwoordelijkheid kan nemen. De rechtbank kan slechts tot vernietiging van het besluit van verweerder overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Verweerder heeft zich bij het thans bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het in geding zijnde project een substantiële voorgenomen bouwkundige ingreep van niet-agrarische aard in het buitengebied betreft, die blijkens de PKB aan strikte voorwaarden zou dienen te voldoen. Gebleken is dat de voorgenomen bouw van het project in het geheel niet is te beschouwen als onderdeel van de in de PKB bedoelde agrarische complexgewijze productiefuncties. Evenmin is gebleken dat sprake is van wel toegelaten functies in gebieden met een gele koers, zoals natuur, recreatie, energievoorziening en dergelijke.
Gelet op het hiervoor weergegeven relevante nationaal ruimtelijk beleid, de grootschaligheid van het bouwplan (manege annex dierenartsenpraktijk) en de vaststaande feiten (het project is niet te kwalificeren als een agrarisch bedrijf en heeft geen agrarische functie, het perceel is gelegen in het landelijk gebied waarvoor een gele koers is aangewezen, het perceel ligt niet in een bundelingsgebied), is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het besluit van eisers van 2 juli 2002 in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid in de zin van artikel 19, negende lid, van de WRO.
Eisers hebben betoogd dat het vigerend rijksbeleid voor gebieden met de gele koers geen monofunctionele ontwikkeling beoogt en derhalve geen sprake is van een absoluut bouwverbod.
Uit de hiervoor geciteerde beleidsuitspraak onder III.4.10 van de PKB blijkt dat nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen in het buitengebied wordt tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse. De rechtbank stemt in met verweerders standpunt dat het rijksbeleid geen ruimte biedt om het project op de beoogde locatie toe te staan, mede gezien de omvang van het bouwwerk (in totaal 8500 m³), de functie manege annex dierenartsenpraktijk, de bestemming van het perceel (agrarische doeleinden A) en het gegeven dat sprake is van niet-agrarische nieuwe bebouwing. Ook hetgeen door eisers is aangevoerd met betrekking tot natuurcompensatie, heft de strijdigheid met het nationaal ruimtelijk beleid niet op.
Eisers grief dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat in het buitengebied ook andere functies kunnen worden gerealiseerd, zoals toeristisch-recreatieve functies, faalt eveneens.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank niet gebleken dat het in geschil zijnde project een toeristisch-recreatieve functie zou hebben.
Tenslotte kan de rechtbank verweerders standpunt onderschrijven dat instemming van het rijk met het onderhavige bouwplan, gelet op de functie maar ook vooral gelet op het bouwvolume, een zeer ongewenste precedentwerking kan hebben.
Op grond van voorgaande overwegingen ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat verweerder bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid van de hem ingevolge artikel 19a, tiende lid, van de WRO toekomende bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Daarbij neemt de rechtbank mede in overweging dat gezegd moet worden dat bij het onderhavige bouwplan sprake is van ernstige strijdigheid met het nationaal ruimtelijk beleid. Het bestreden besluit waarbij verweerder een vervangingsbesluit ingevolge voornoemd artikel heeft genomen kan derhalve de rechterlijke toets doorstaan.
Het beroep van eisers moet dan ook voor ongegrond worden gehouden.
Op grond van artikel 8:70 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. M.C.A.E. van Binnebeke, voorzitter, en de mrs. T.E.A. Willemsen en
F.L.G. Geisel in tegenwoordigheid van mr. J.A.L. Devoi als griffier en in het openbaar
uitgesproken op 25 maart 2004
w.g. J. Devoi w.g. M.C. van Binnebeke
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden:25 maart 2004
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuurs-rechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.