Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr. AWB 03 / 772 BESLU ZWA
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder.
Datum bestreden besluit: 20 mei 2003.
Kenmerk: 2003/21642.
Behandeling ter zitting: 2 september 2003.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen verweerders besluit om aan de Faunabeheereenheid Zuid-Limburg een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Flora- en Faunawet voor het doden van vossen te verlenen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Bij beschikking van 6 juni 2003 heeft de rechtbank het verzoek van eiseres om het beroep versneld te behandelen toegewezen.
De Faunabeheereenheid Zuid-Limburg is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan de partijen gezonden. De Faunabeheereenheid Zuid-Limburg heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen met de registratienummers 03/767, 03/768, 03/769, 03/770 en 03/771 op 2 september 2003. Op deze zitting is eiseres verschenen bij haar gemachtigde mevrouw A.P. de Jong, secretaris van eiseres. Verweerder is op deze zitting verschenen bij gemachtigden de heer mr. J.J.M. Pouw en de heer L.J.J. Heijkers, ambtenaren der provincie. De faunabeheereenheden zijn niet ter zitting verschenen.
De rechtbank heeft op deze zitting het onderzoek geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om nadere gegevens die aan het bestreden besluit ten gronslag hebben gelegen in te dienen. Nadat deze gegevens door de rechtbank waren ontvangen en doorgezonden, hebben eiseres respectievelijk de Faunabeheereenheden schriftelijk commentaar gegeven op voormelde gegevens. Op dit commentaar van de andere partijen hebben vervolgens eiseres en verweerder nog schriftelijk commentaar geleverd. De door een partij ingezonden stukken zijn in kopie aan de andere partijen gezonden.
Partijen hebben desgevraagd toestemming gegeven om in deze zaak zonder nadere zitting uitspraak te doen, waarop de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
II. OVERWEGINGEN.
Bij besluit van 7 maart 2003 heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid Zuid-Limburg (hierna: de FBE Z-L) een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Flora-en Faunawet (hierna: Ffw) verleend voor het met het geweer doden van vossen ter voorkoming van belangrijke schade aan niet-bedrijfsmatig gehouden vee.
De ontheffing is verleend voor de gronden in het werkgebied van de FBE Z-L welke zijn gelegen in de gemeenten Susteren, Sittard-Geleen, Stein, Beek, Schinnen, Onderbanken, Brunssum, Meerssen, Nuth, Heerlen, Landgraaf, Valkenburg aan de Geul, Voerendaal, Simpelveld, Kerkrade, Maastricht, Eijsden, Margraten, Gulpen-Wittem en Vaals. De ontheffing kan onder bepaalde voorwaarden worden doorgeschreven naar jachtaktehouders. De ontheffing is verleend voor de periode 1 september 2003 tot en met 29 februari 2004 en de periode 1 september 2004 tot en met 15 november 2004.
De ontheffing is verleend voor het doden van maximaal 75 vossen per kalenderjaar. Voorts zijn aan de ontheffing voorwaarden verbonden, onder andere met betrekking tot de wijze waarop van de ontheffing gebruik dient te worden gemaakt. Zo mag slechts gebruik worden gemaakt van de ontheffing indien andere bevredigende oplossingen, voor zover deze redelijkerwijs van de grondgebruiker kunnen worden gevergd, onvoldoende soelaas bieden om schade door vossen te voorkomen. Andere oplossingen zijn in dit verband het 's nachts ophokken van dieren en het plaatsen van een vossenwerend hekwerk dat voldoet aan de specificaties van een onderzoeksrapportage van het Brussels Instituut voor Milieubeheer. Aan het gebruik van de ontheffing is ook de voorwaarde verbonden dat dit tenminste 24 uur tevoren bij de FBE Z-L wordt gemeld.
De ontheffing is gepubliceerd in de Staatscourant van 18 maart 2003 (Stcrt. 2003, 54).
Eiseres heeft daartegen bij schrijven van 21 maart 2003 bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift is aangevuld bij schrijven van 18 april 2003. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om op het bezwaar te worden gehoord. De Awb-commissie als bedoeld in artikel 7 van Pro de Procedureverordening Limburg 2000 heeft op 7 mei 2003 aan verweerder advies uitgebracht over de op het bezwaar te nemen beslissing.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, in navolging van het advies van de Awb-commissie, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. Eiseres heeft daartoe aangevoerd:
- dat aan de ontheffing geen enkele aanvraag ten grondslag ligt;
- dat niet is aangetoond dat door vossen aan hobbyvee schade wordt toegebracht;
- dat niet aannemelijk is dat er geen andere bevredigende oplossing mogelijk is om schade aan hobbyvee tegen te gaan, nu het in vrijwel alle gevallen technisch mogelijk is dat het hobbyvee na het invallen van de schemering wordt opgehokt en een deugdelijke voswerende afrastering wordt geplaatst, en dat deze maatregelen, indien goed uitgevoerd, voldoende soelaas geven;
- dat van eigenaren van hobbydieren verwacht mag worden dat ze hun dieren beschermen met behulp van deugdelijke rasters en goed afgesloten nachtverblijven ;
- dat wanneer toepassing van die maatregelen in een uitzonderlijke situatie echt onmogelijk is, niet de gebruiker van de ontheffing, maar verweerder de situatie dient te beoordelen;
- dat afschot van vossen geen effectief middel is tot verlaging van de vossenstand, aangezien de vossenpopulatie niet wordt gereguleerd door afschot maar door andere factoren zoals voedselaanbod en ziekten, en dat vossen in staat zijn verliezen via extra aanwas snel te compenseren;
- dat verlaging van de vossenstand niet of nauwelijks tot een vermindering van schade aan hobbyvee zal leiden.
- dat de beperking van het afschot tot 75 exemplaren, nu controle daarop onmogelijk is, een wassen neus is;
- dat het verlenen van toestemming om vossen te doden terwijl de eigenaar van het kleinvee in gebreke blijft zijn dieren te beschermen tegen predatoren, in strijd is met de Ffw die de intrinsieke waarde van het dier als uitgangspunt heeft;
- dat de Ffw de intrinsieke waarde van het dier als uitgangspunt heeft en dat gelet op die waarde bij twijfel over de noodzaak van een schadebestrijdingsmaatregel of over de effectiviteit daarvan het voordeel van de twijfel aan het dier dient te worden gegeven;
- dat de ontheffing ingevolge artikel 68, tweede lid, van de Ffw alleen op basis van een (door verweerder goedgekeurd) faunabeheerplan mocht worden verleend, maar een dergelijk plan ontbrak.
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
De vos is een beschermde diersoort als bedoeld in artikel 4 van Pro de Ffw.
Op grond van de artikelen 9 en 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen en opzettelijk te verontrusten.
Artikel 68 van Pro de Ffw luidt:
1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen belangen.
2. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 80, onderdeel e, worden ontheffingen als bedoeld in het eerste lid, verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren.
4. In afwijking van het tweede lid kan de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend indien:
a. de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan gelet op de soort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen;
b. de noodzaak ontbreekt dat de te verrichten handelingen worden verricht door tussenkomst van een faunabeheereenheid;
c. het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.
5. Gedeputeerde staten maken besluiten als bedoeld in het eerste en vierde lid bekend in de Staatscourant alsmede in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Een afschrift van deze besluiten sturen zij aan Onze Minister.
In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de Ffw aangewezen:
de voorkoming en bestrijding van schade veroorzaakt door vossen aan niet bedrijfsmatig gehouden vee.
Verweerder heeft zowel in het verweerschrift als ter zitting het volgende gesteld:
Van de ontheffing mag niet direct gebruik worden gemaakt. Pas als blijkt dat schade aan niet-bedrijfsmatig gehouden vee dreigt, schade die niet op een andere bevredigende wijze is te voorkomen- meestal zal een goede afrastering en een goed nachthok voldoende zijn- kan, nadat verweerder in de gelegenheid is gesteld om vast te stellen dat de in de wet bedoelde situatie echt aanwezig is, van de ontheffing gebruik gemaakt worden, zolang het nodig is om schade te voorkomen. Bij de beoordeling van de aanvrage om ontheffing is uitgegaan van de op dat moment bij verweerder bekende gebieden. Indien in andere gebieden van deze ontheffing gebruik gemaakt moet worden, zullen eerst de benodigde gegevens aan verweerder beschikbaar gesteld moeten worden. Na accordering door verweerder geldt dan voor dat gebied de ontheffing en de hiervoor beschreven beperkingen.
Deze uitleg door verweerder van zijn besluit van 7 maart 2003 strookt niet met dat besluit. Het besluit houdt in dat een ontheffing wordt verleend en dat daarvan ook meteen gebruik mag worden gemaakt. Dat het gebruik van de ontheffing volgens het besluit tevoren moet worden gemeld, betekent niet dat verweerder dat gebruik nog zou moeten accorderen. Verweerders visie dat er nog een moment zou komen waarop verweerder toetst of aan artikel 68 van Pro de Ffw is voldaan, zou erop neerkomen dat het besluit van 7 maart 2003 geen rechtsgevolgen heeft.
Verder geeft verweerder aan het besluit van 7 maart 2003 een ruimere uitleg dan in het besluit kan worden gelezen. In het besluit wordt immers geen ontheffing voor bestrijding van vossen in andere gebieden dan het grondgebied van de in het besluit vermelde gemeenten binnen het werkgebied van de FBE Z-L verleend. Pas zodra ten aanzien van andere gebieden aan de voorwaarden van artikel 68 van Pro de Ffw is voldaan, kan ook voor bestrijdingshandelingen in die gebieden aan de FBE Z-L een ontheffing worden verleend. Anders dan verweerder meent, is de rechtbank van oordeel dat verweerder alsdan opnieuw een besluit dient te nemen, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Belanghebbenden kunnen alsdan tegen die ontheffing bezwaar maken.
Ter beoordeling aan de rechtbank is derhalve een ingevolge artikel 68 van Pro de Ffw aan de FBE Z-L verleende ontheffing ten behoeve van de bestrijding van vossen op het grondgebied van de in de ontheffing vermelde gemeenten binnen het werkgebied van de FBE Z-L.
Uitgangspunt van de Ffw is blijkens de Memorie van Antwoord bij het wetsvoorstel, de bescherming van soorten. Die wens tot bescherming stoelt op het besef van de intrinsieke waarde van dieren, waaronder wordt verstaan de notie dat elk dier een eigen waarde heeft, onafhankelijk van het nut of het belang ervan voor de mens. Die bescherming vertaalt zich in algemene verbodsbepalingen die beogen te waarborgen dat in het wild levende dieren in beginsel met rust gelaten worden. De wet opent de mogelijkheid dat ter wille van andere, zwaarwegende belangen een inbreuk wordt gemaakt op de bescherming van het dier. Gelet op het uitgangspunt van de wet zal dat echter met terughoudendheid dienen te gebeuren en met inachtneming van het uitgangspunt van de intrinsieke waarde.
Wanneer het bestreden besluit tegen deze achtergrond wordt bezien valt op dat in dit besluit de bescherming die de wet aan de in het wild levende vossen biedt in vergaande mate wordt opgeheven. Dat is alleen te rechtvaardigen indien als vaststaand kan worden aangenomen dat zonder die vergaande onbeschermdverklaring het doel, voorkoming van schade aan niet-bedrijfsmatig gehouden vee, niet kan worden bereikt. Zolang daarover geen zekerheid bestaat, brengt het uitgangspunt van de Ffw mee dat niet mag worden overgegaan tot de maximale onbeschermdverklaring, teneinde zeker te zijn dat het doel in ieder geval wordt bereikt, maar dient te worden gekozen voor een minder vergaande onbeschermd-verklaring, zoveel mogelijk “op maat” en in ieder geval met mate.
In dat verband is verweerder blijkens artikel 68 van Pro de Ffw pas bevoegd om een ontheffing te verlenen wanneer aan een aantal voorwaarden is voldaan.
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de ontheffing is verleend aan de FBE Z-L, doch dat er geen faunabeheerplan is, zodat verweerder in ieder geval in strijd met artikel 68, tweede lid, van de Ffw heeft gehandeld.
Een van de voorwaarden is dat er niet bij of krachtens enig ander artikel van de Ffw een vrijstelling is of kan worden verleend. Aan deze voorwaarde is in dit geval voldaan. De bij of krachtens de andere artikelen van de Ffw geldende regelgeving, waaronder met name het bepaalde bij en krachtens de artikelen 65 en 67, biedt namelijk niet de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen voor het doden van vossen ter voorkoming van schade aan niet-bedrijfsmatig gehouden vee.
Een andere voorwaarde voor het verlenen van een ontheffing is dat door de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de betreffende diersoort. Ook aan deze voorwaarde is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voldaan. Partijen hebben niet bestreden en naar het oordeel van de rechtbank mag ook worden aangenomen dat de onderhavige ontheffing er niet toe zal leiden dat de vos niet meer in een gunstige staat van instandhouding verkeert.
Voorwaarde voor de toepassing van artikel 68 is Pro voorts dat het doel van voorkoming van schade niet op een andere bevredigende wijze kan worden bereikt. Deze voorwaarde is duidelijk een uitvloeisel van het uitgangspunt dat schadebestrijdingsmiddelen terughoudend moeten worden ingezet.
De rechtbank is van oordeel dat aan die voorwaarde in dit geval niet is voldaan. De rechtbank is namelijk van oordeel dat het plaatsen van een vossenwerend hekwerk conform de specificaties van door het Brussels Instituut voor Milieubeheer geteste prototypen, mede gelet op de daaraan verbonden kosten (ongeveer € 10,00 per lopende meter), een bevredigende oplossing is voor schade door vossen aan niet-bedrijfsmatig gehouden vee. De rechtbank vindt hiervoor steun in het door eiseres ter zitting aangehaalde advies van het Faunafonds d.d. 24 februari 2003 inzake een ontheffing ten behoeve van wildbeheereenheid Beesel-Reuver-Swalmen, waarin het Faunafonds zich op het standpunt stelt dat door vossen aangerichte schade voorkomen of beperkt kan worden door het plaatsen van een deugdelijk voswerend raster en daarom adviseert een ontheffing te verlenen totdat de betreffende percelen van een voswerend raster zijn voorzien. Daarvoor is ook steun te vinden in een door eiseres in het geding gebrachte kopie van een brief van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 23 april 2002. Daaruit blijkt dat de Staatssecretaris op grond van de tests van het Brussels Instituut voor Milieubeheer van mening is dat omheiningen vrij gemakkelijk 100% voswerend zijn te maken.
Naar het oordeel van de rechtbank is daarom in casu niet voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
Verweerder was gelet op voormelde overwegingen niet bevoegd om aan de FBE Z-L de onderhavige ontheffing te verlenen. Het bestreden besluit kan daarom wegens strijd met artikel 68 van Pro de Ffw niet in stand blijven en het beroep dient voor gegrond te worden gehouden.
Eiseres heeft de rechtbank ter zitting verzocht om de onderhavige ontheffing te schorsen. Naar aanleiding hiervan en in het belang van de bescherming van de dieren ten aanzien waarvan de ontheffing is verleend, zoals dat in de Ffw en de totstandkoming van die wet tot uitdrukking is gebracht, ziet de rechtbank aanleiding gebruik te maken van de haar in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid om de hierna onder rubriek III te vermelden voorlopige voorziening te treffen.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om verweerder in deze zaak te veroordelen tot vergoeding van de reiskosten die eiseres in verband met de aanwezigheid van haar gemachtigde ter zitting heeft gemaakt, nu verweerder reeds in de zaak met registratienummer 03/767 daartoe is veroordeeld. Van overige proceskosten is niet gebleken.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van 21 maart 2003 met inachtneming van deze uitspraak;
3. schorst het besluit van 7 maart 2003 waarbij aan de Faunabeheereenheid Zuid-Limburg ten aanzien van vossen een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Ffw is verleend tot zes weken na de dag waarop verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar zal hebben genomen;
4. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 wordt vergoed door de provincie Limburg.
Aldus gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, in tegenwoordigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, als griffier en in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2004
door mr. Vluggen voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. A. Zweipfenning w.g. F.A.G.M. Vluggen
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 26 januari 2004
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.