Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 02/639 NABW Z en AWB 02/640 NABW Z
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
A te B, eiser,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Maastricht -Dienst Sociale en Economische Zaken-, gevestigd te Maastricht, verweerder.
Data bestreden besluiten: 20 maart 2002 en 27 maart 2002
Kenmerk: 61865501
Behandeling ter zitting: 28 november 2002
ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 20 maart 2002 heeft verweerder het door eiser ingediende bezwaarschrift van 16 augustus 2001 niet-ontvankelijk verklaard. Het als gevolg van het tegen dit besluit ingediende beroepschrift bij deze rechtbank aanhangige geschil wordt verder als procedure I aangeduid.
Bij besluit van 27 maart 2002 heeft verweerder vervolgens het door eiser ingediende bezwaarschrift van 10 december 2001 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Het als gevolg van het tegen dit besluit ingediende beroepschrift bij deze rechtbank aanhangige geschil wordt verder als procedure II aangeduid.
De in beide procedures door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken alsmede de verweerschriften zijn in kopie aan mr. J.A.G. van de Wouw, advocaat te Maastricht, gezonden, die op dat moment optrad als gemachtigde van eiser.
Op 15 augustus 2002 heeft ter zake beide procedures er een comparitiezitting plaatsgehad, alwaar eiser in persoon is verschenen bijgestaan door mr. van de Wouw voornoemd. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door de heer M.J.W. Bruijnzeels.
Bij brief van 7 oktober 2002 heeft eiser meegedeeld dat mr. van de Wouw uitsluitend als adviseur optreed.
De beroepen zijn behandeld ter openbare zitting van deze rechtbank op 28 november 2002, alwaar eiser in persoon is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door de heer Bruijnzeels voornoemd.
Op verzoek van eiser heeft de rechtbank de beide procedures afzonderlijk behandeld tijdens het onderzoek ter zitting, doch heeft deze, gelet op het onderliggende feitencomplex en de nauwe samenhang tussen beide procedures, na de zitting gevoegd ten behoeve van de onderhavige uitspraak.
OVERWEGINGEN
II.1. De feiten
Aan de stukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
II.1.1. Voorgeschiedenis
Eiser ontvangt sedert 1 augustus 1986 een uitkering op grond van de Algemene Bijstandswet en sedert 1 augustus 1996 op grond van de Algemene bijstandswet (Abw). Deze bijstandsuitkering is op 29 december 1999 kortstondig onderbroken, omdat eiser in aanmerking wenste te komen voor een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening kunstenaar (Wik).
Eiser heeft uiteindelijk zijn Wik-aanvraag ingetrokken, omdat hij verwachtte niet door middel van inkomsten uit zijn werkzaamheden als kunstenaar in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien, waarop verweerder vervolgens de bijstandsuitkering heeft gecontinueerd.
Eiser heeft nooit betaalde arbeid verricht. Hij wenst zich volledig toe te leggen op zijn kunstenaarschap. Wel probeert hij betaald werk te vinden in de wereld van de kunsten, doch slaagt hierin niet.
Met het oog op de toeleiding van eiser naar de arbeidsmarkt heeft verweerder een medisch onderzoek geëntameerd om vast te kunnen stellen of eventuele medische beperkingen de toetreding van eiser tot deze arbeidsmarkt belemmeren.
Uit het medisch advies van de GGD van 12 mei 2000 is gebleken dat eiser op grond van zijn persoonlijkheid op dat moment niet geschikt is voor andere beroepen dan aan de kunsten gerelateerde beroepen. Als conclusie verwoordt de arts dat een psychologisch onderzoek noodzakelijk is om vast te kunnen stellen of eiser onder therapeutische begeleiding beter in staat zal zijn toe te treden tot de arbeidsmarkt.
Bij besluit van 21 augustus 2000 heeft verweerder aan eiser de verplichting ex artikel 113, eerste lid, van de Abw opgelegd. Met toepassing van artikel 107, eerste lid, van de Abw heeft verweerder eiser vrijgesteld van de verplichtingen onder a en c van artikel 113, eerste lid, van de Abw en wel in afwachting van een psychologisch onderzoek.
Tegen laatstgenoemd besluit is namens eiser bezwaar ingediend. Verweerder heeft bij besluit van 28 mei 2001 het bezwaar gegrond verklaard in verband met het risico van psychische decompensatie. Verweerder heeft afgezien van het psychologisch onderzoek.
Verweerder heeft hierbij bepaald dat eiser thans ook de verplichtingen ex artikel 113, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Abw dient na te komen alsmede dient deel te nemen aan een vrijwilligersproject gericht op sociale activering van eiser.
Het tegen het besluit van 28 mei 2001 ingestelde beroep, geregistreerd onder nummer 01/911 NABW, heeft de rechtbank bij uitspraak van 21 februari 2002 niet-ontvankelijk verklaard wegens onvoldoende procesbelang. Van eiser werd niet langer verlangd dat hij zou deelnemen aan het vrijwilligersproject, tegen welke verplichting zich het beroep richtte. Tegen deze uitspraak is geen rechtsmiddel aangewend.
II.1.2. Procedure I
Inmiddels had verweerder bij besluit van 4 juli 2001 eiser meegedeeld dat diens uitkering ongewijzigd wordt voortgezet. Eiser is hierbij nogmaals op de verplichtingen ingevolge artikel 65 en Pro 113 van de Abw gewezen. Nogmaals is meegedeeld dat de verplichting ex artikel 113 van Pro de Abw zich beperken tot beroepen in de kunstsector.
Voorts vermeldt verweerder dat een samenwerkingsverband is aangegaan met de Stichting Traject, welke stichting een project “Ik doe mee” organiseert. Verweerder heeft vastgesteld dat eiser in aanmerking komt voor deelname aan dit project en dat hij te zijner tijd een oproep zal ontvangen om hierover te worden geïnformeerd. Voor de volledigheid is eiser op de mogelijke consequenties gewezen, indien hij geen gehoor geeft aan deze oproep dan wel geen of onvoldoende medewerking zal verlenen.
Bij schrijven van 16 augustus 2001 heeft eiser tegen het besluit van 4 juli 2001 bezwaar gemaakt bij verweerder en wel tegen het gestelde vanaf regel 20 op pagina 2 tot en met regel 15 op pagina 3 alsmede tegen de bijlage. Dit bezwaar is toegelicht tijdens een hoorzitting op 2 november 2001.
II.1.3. Procedure II
Bij besluit van 1 november 2001, verzonden 5 november 2001, heeft verweerder wederom aan eiser meegedeeld dat de uitkering ongewijzigd wordt voortgezet. In dit besluit zijn dezelfde mededelingen gedaan als in het eerdere besluit van 4 juli 2001.
Bij schrijven van 10 december 2001 heeft eiser ook tegen het besluit van 1 november 2001 bezwaar gemaakt en wel tegen het gestelde vanaf regel 12 op pagina 2 tot en met regel 6 op pagina 3 alsmede tegen de bijlage. Eiser heeft op 8 maart 2002 ook dit bezwaar toegelicht tijdens een hoorzitting.
II.2. De bestreden besluiten
II.2.1. Procedure I
Bij het thans bestreden besluit van 20 maart 2002 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Aan dit besluit ligt in de eerste plaats verweerders standpunt ten grondslag, dat deelname aan het project “Ik doe mee” niet meer aan de orde is en achterhaald door het besluit van verweerder van 1 november 2001; er is geen sprake meer van een verplichting tot deelname aan dit specifieke project. Evenmin heeft eiser in het besluit van 1 november 2001 gevolgen verbonden aan het niet deelnemen aan het genoemde project. Eiser heeft dientengevolge geen belang meer bij een inhoudelijke behandeling van diens bezwaarschrift.
Het bezwaar tegen de toegevoegde bijlage wordt niet-ontvankelijk verklaard nu de bijlage uitsluitend voorziet in nadere, voor eiser van belang zijnde informatie aan welke geen enkel rechtsgevolg is verbonden, zodat deze niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb.
II.2.2. Procedure II
Bij het thans bestreden besluit van 27 maart 2002 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
De niet-ontvankelijkheid stoelt verweerder op de vaststelling dat eiser ook met betrekking tot het besluit van 1 november 2001 geen belang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van het bezwaar voor zover dat zich richt tegen de deelname aan het project “Ik doe mee” nu dit project niet meer aan de orde is.
Ten aanzien van het bezwaar tegen het starten van het tweede traject stelt verweerder dat het bezwaar ook op dit punt niet-ontvankelijk is nu nergens uit blijkt dat dit traject reeds definitief in gang is gezet.
Ten aanzien van het bezwaar tegen hetgeen vermeld wordt over de mogelijke consequenties merkt verweerder op dat ook dit niet-ontvankelijk is nu het hier om een mededeling gaat welke niet gericht is op een rechtsgevolg. Dit geldt ook voor het bezwaar tegen de toegevoegde bijlage, welke geen impliciet onderdeel van het bestreden besluit vormt en welke uitsluitend voorziet in nadere voor eiser van belang zijnde informatie en waaraan geen enkel rechtsgevolg is verbonden.
Voor zover het bezwaar is gericht tegen de verplichting aan een in het bestreden besluit bedoeld traject deel te nemen, verklaard verweerder dit ongegrond. Verweerder voegt hieraan toe dat het bedoelde traject past binnen de grenzen van hetgeen de GGD in het eerdere advies van 12 mei 2000 heeft aangegeven. Hetgeen eiser in bezwaar heeft aangevoerd leidt verweerder niet tot de conclusie dat eiser op geen enkele wijze aan enig traject zal kunnen deelnemen.
II.3. De beroepen
Eiser kan zich met voormelde standpunten van verweerder niet verenigen.
II.3.1. Procedure I
In beroep stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder door de verplichting op te leggen ex de artikelen 65 en 113 van de Abw bij eiser het risico van sociale decompensatie legt met als gevolg dat eiser in een depressie terecht zal komen. Eiser wil niet meer in aanmerking komen voor trajectering.
Naar eisers mening is met deze omstandigheden niet of te weinig rekening gehouden bij het nemen van het besluit waardoor dit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Voorts acht eiser het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel nu verweerder de uitspraak van de rechtbank van 21 februari 2002 miskent.
Eiser stelt zich tot slot op het standpunt dat hij tijdens de hoorzitting op 8 maart 2002 door twee medewerkers van de juridische dienst van verweerder onder zware psychologische en lichamelijke druk is gezet.
II.3.2. Het beroep tegen het besluit van 27 maart 2002
In beroep stelt eiser zich in aanvulling op het onder II.3.1. vermelde op het standpunt dat de bij de sociale activering betrokken organisatie niets wil afweten van het beroep kunstenaar. Eiser wordt geacht naar een ander beroep te muteren.
II.4. Het verweer
In het verweerschrift heeft verweerder met betrekking tot artikel 65 van Pro de Abw opgemerkt dat de bepalingen in dit artikel op het gehele bijstandsproces van toepassing zijn. Indien betrokkene van deze verplichting ontheven wenst te worden, zou zijn recht op bijstand niet meer kunnen worden vastgesteld.
Met betrekking tot artikel 113 van Pro de Abw merkt verweerder op, dat uit de voorliggende stukken niet anders kan worden afgeleid dan dat eiser niet arbeidsongeschikt is. Dit houdt in dat hij tot arbeid in staat geacht moet worden, met die beperking dat eiser slechts geschikt is bevonden voor beroepen in de kunstsector. Deze beperking kan er niet toe leiden dat tot een algehele ontheffing van de betreffende verplichtingen zou moeten worden overgegaan.
Verweerder wijst er verder op dat eiser met betrekking tot het aangevoerde risico van sociale decompensatie en dreigende depressie geen contra-expertise heeft overgelegd. In het kader van het bezwaarschrift is dit laatste niet aan de orde gesteld.
Tenslotte bestrijdt verweerder dat eiser tijdens de op 8 maart 2002 gehouden hoorzitting onder zware psychologische en lichamelijke druk is gezet. Deze hoorzitting vond op de gebruikelijke wijze plaats.
Verweerder heeft desgevraagd bij schrijven van 15 augustus 2002 laten weten dat er geen specifiek beleid is ontwikkeld met betrekking tot kunstenaars en de Algemene bijstandswet, ook bestaat er geen specifieke gedragslijn. Elke situatie wordt individueel beoordeeld aan de hand van de bepalingen van de wet.
II.5. De beoordeling.
II.5.1. De rechtsvraag
Desgevraagd heeft eiser ter zitting verklaard dat zijn grieven van meet af aan uitsluitend zijn gericht tegen de verplichte deelname aan trajectplannen.
In de thans voorliggende gedingen dient de rechtbank dan ook uitsluitend te beoordelen of verweerder bij de thans bestreden besluiten de door eiser ingediende bezwaarschriften, voor zover deze zich richtten tegen een bepaald traject, terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang dan wel geen sprake is van een op een rechtsgevolg gericht besluit (procedure I en II) en, voor zover dit zich richt tegen de algemene verplichting deel te nemen aan trajectbegeleiding, ongegrond heeft verklaard (procedure II).
II.5.2. Wet- en regelgeving
Ingevolge artikel 106 van Pro de Abw kunnen burgemeester en wethouders naast de verplichtingen die ingevolge hoofdstuk VIII van de Abw in elk geval aan de bijstand zijn verbonden, dan wel daaraan door burgemeester en wethouders dienen te worden verbonden, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 68a, tweede lid, van de Abw, verplichtingen opleggen die strekken tot inschakeling in de arbeid in dienstbetrekking of in eigen bedrijf of zelfstandig beroep, dan wel die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of die strekken tot zijn vermindering of beëindiging.
Een verplichting kan, op advies van een arts, inhouden het zich onderwerpen aan een noodzakelijke behandeling van medische aard.
Ingevolge artikel 107, eerste lid, van de Abw kunnen burgemeester en wethouders besluiten verplichtingen als bedoeld in genoemd hoofdstuk niet op te leggen, dan wel van zodanige verplichtingen tijdelijk ontheffing te verlenen, in gevallen waarin daartoe naar hun oordeel aanleiding bestaat om redenen van medische of sociale aard, dan wel om redenen gelegen in de aard en het doel van de bijstand.
Tot de in hoofdstuk VIII opgenomen verplichtingen behoren die in artikel 113, eerste lid, van de Abw, op grond waarvan de belanghebbende die voor de zelfstandige voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 68a, tweede lid, verplicht is:
naar vermogen te trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen;
ervoor te zorgen dat hij als werkzoekende geregistreerd is bij de Centrale organisatie werk en inkomen en geregistreerd blijft, indien hem daartoe het recht toekomt op grond van artikel 25, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
passende arbeid te aanvaarden;
na te laten hetgeen inschakeling in de arbeid belemmert;
mee te werken aan een onderzoek naar de geschiktheid voor scholing of opleiding en aan een scholing of opleiding, die noodzakelijk wordt geacht;
beschikbaar te zijn voor de voorzieningen van de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW), mee te werken aan het verkrijgen van die voorzieningen, daarvan gebruik te maken en daartoe op een aangegeven tijd en plaats te verschijnen.
Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep in te stellen eerst tegen dat besluit bezwaar te maken.
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb definieert het begrip belanghebbende als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Indien geen sprake is van een belang in de hier bedoelde zin, dient het beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard. De indiener van een beroepschrift kan gedurende de procedure zijn belang verliezen. Op grond van inmiddels vaste jurisprudentie dient ook in dergelijke gevallen het beroep dan wel het daaraan voorafgaande bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard wegens onvoldoende procesbelang.
Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb definieert het begrip besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Volgens vaste jurisprudentie is een herhaald besluit slechts een besluit in de hier bedoelde zin, indien het rechtsgevolgen in het leven roept die niet reeds door het eerdere besluit teweeg waren gebracht. Indien geen sprake is van een dergelijk rechtsgevolg dient het beroep dan wel het daaraan voorafgaande bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Bij het onderzoek naar de ontvankelijkheid dient eerst de toegang tot de procedure te worden onderzocht, welke toegang zijn wettelijke regeling heeft gekregen in artikel 8:1, eerste lid, van de Awb (beroep) respectievelijk artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, van de Awb (bezwaar). Hieruit volgt dat het onderzoek naar de ontvankelijkheid zich eerst dient te richten op de vraag of sprake is van een besluit in de hier bedoelde zin en vervolgens op de vraag of de indiener van het bezwaar- dan wel beroepschrift als belanghebbende kan worden aangemerkt.
II.5.3. Herhaalde besluiten
Allereerst stelt de rechtbank vast dat de besluiten in primo in zowel procedure I als in procedure II een herhaling zijn van eerder genomen besluiten, waarin de verplichtingen ex artikel 113, eerste lid, van de Abw, onder de beperking voor beroepen in de kunsten, volledig zijn opgenomen. De in dit lid opgenomen verplichtingen onder b, d, e en f zijn van meet af aan verbonden geweest aan de aan eiser toegekende uitkering.
In procedure I is daaraan toegevoegd de verplichting deel te nemen aan een specifiek project, te weten het project “Ik doe mee”. In procedure II is geen specifiek traject genoemd, doch slechts de algemene mededeling dat verweerder samen met de Stichting Traject activiteiten gericht op de uitstroom uit de uitkering zal gaan ontplooien en dat eiser voor de daarmee samenhangende begeleiding in aanmerking komt en gevolg dient te geven aan oproepen daarvoor.
De genoemde verplichtingen vormen geen onderdeel van een trajectplan als bedoeld in artikel 70, derde lid, van de Abw.
De rechtbank is van oordeel dat in de beide primaire besluiten de opgenomen specifieke verplichting een nadere verbijzondering is van de algemene verplichtingen, welke zijn opgenomen in artikel 113, eerste lid, van de Abw, met name de aldaar genoemde verplichtingen onder d, e en f, en dan in het bijzonder het bepaalde onder f juncto artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de WIW. Ingevolge laatstgenoemde bepaling rust op de gemeente een zorgplicht voorzieningen aan te bieden waardoor de langdurig werkloze uitkeringsgerechtigde in staat wordt gesteld of gestimuleerd wordt deel te nemen aan activiteiten die bijdragen tot sociale activering, inschakeling in de arbeid en scholing.
Uit hetgeen eiser ter zitting heeft verklaard, volgt dat zijn grieven zich tegen deze algemene verplichting richten. Eiser wenst immers op geen enkele wijze ingezet te worden in welke vorm van ‘trajectering’ dan ook. Nu de algemene verplichtingen als hier bedoeld van meet af aan zijn opgelegd, richtten de ingediende bezwaarschriften zich dan ook tegen besluiten die niet op nieuwe rechtsgevolgen waren gericht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de beide bezwaarschriften op de hier bedoelde grond niet-ontvankelijk had behoren te verklaren.
Nu verweerder dit niet heeft gedaan, dient de beroepen dan ook, gelet op het openbare ordekarakter van de ontvankelijkheid, gegrond te worden verklaard en dienen de bestreden besluiten te worden vernietigd.
Omdat verweerder in beide procedures rechtens maar één besluit had kunnen nemen zal de rechtbank doen hetgeen verweerder had behoren te doen en de beide bezwaarschriften alsnog niet-ontvankelijk verklaren, omdat geen sprake is van een op rechtsgevolg gerichte besluiten.
II.5.4. Griffierecht
Uit het voorgaande volgt dat de gemeente Maastricht ingevolge artikel 8:74, eerste lid, van de Awb is gehouden aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
II.5.5. Proceskosten
Alhoewel de rechtbank op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb bevoegd is verweerder te veroordelen in de proceskosten, ziet zij daartoe, gelet op de hiervoor opgenomen overwegingen en het daaruit voortvloeiende dictum, geen enkele aanleiding.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:70, 8:72 en 8:73 van de Awb wordt als volgt beslist.
BESLISSING
De rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep in zowel procedure I als in procedure II gegrond;
vernietigt de zowel in procedure I als in procedure II bestreden besluiten en doet in beide procedures hetgeen verweerder had behoren te doen en verklaart de beide bezwaarschriften niet-ontvankelijk op de in de overwegingen genoemde grond;
bepaalt dat de gemeente Maastricht aan eiser het in zowel procedure I als in procedure II betaalde griffierecht vergoedt.
Aldus gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen in tegenwoordigheid van mr. M.J.G.E. Wolters
als griffier en in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2003
w.g. M. Wolters w.g. F. Vluggen
Voor eensluidend afschrift,
de wnd. griffier,
Verzonden: 16 januari 2003
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.