Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr: AWB 00 / 1637 WET Z
UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
Woningstichting Stein te Stein, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer -Centrale Directie Juridische Zaken-, gevestigd te
's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 23 november 2000.
Kenmerk: Awb73/SJB/212 IBS/30/14021210/971.
Behandeling ter zitting: dinsdag 20 november 2001.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit van 23 november 2000 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen verweerders besluit eiseres een bijdrage als bedoeld in artikel 44 van Pro de Huursubsidiewet (Hsw) op te leggen ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft mr. J.M.G.A. Sengers, advocaat te Best, namens eiseres beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezon-den stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gestuurd.
De namens eiseres bij brief van 9 november 2001 overgelegde stukken zijn in kopie aan verweerder gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 20 november 2001. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Sengers voornoemd en haar medewerker Buschman. Namens verweerder is verschenen mr. R.F. Thunnissen.
II. OVERWEGINGEN.
II.1. Bij besluit van 21 juli 2000 heeft verweerder bepaald dat eiseres wegens overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidietijdvak 1998-1999 aan het Rijk een financiële bijdrage is verschuldigd van ƒ 13.893,--.
Tegen dit besluit heeft eiseresses directeur bij brief van 22 augustus 2000 bezwaar gemaakt.
Op 11 oktober 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Bij deze gelegenheid heeft eiseres het bezwaar nader toegelicht en onderbouwd met cijfermateriaal.
Daarop heeft verweerder bij besluit van 23 november 2000 de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard onder handhaving van het besluit van 21 juli 2000.
In dit bestreden besluit heeft verweerder, kort samengevat,
§ uitleg gegeven over de wijze van berekening van de gemiddelde bijdrage,
§ geconstateerd dat de inkomensontwikkeling van eiseresses huursubsidiegerechtigden niet achter-gebleven is bij het landelijk gemiddelde,
§ gesteld dat de stijging van de normhuur van continuanten zo groot is geweest dat dit verhogend heeft gewerkt ten aanzien van de gemiddelde bijdrage,
§ gesteld dat het totaal van de huurprijsstijgingen een negatief effect heeft op de gemiddelde bijdra-ge ontwikkeling,
§ gesteld dat de gemiddelde huurverhoging van eiseres van 3,5% per 1 juli 1998 boven het landelijk gemiddelde van 3,1% over het tijdvak 1998/1999 ligt,
§ overwogen dat er geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard.
In beroep heeft eiseres tegen het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, aangevoerd dat
§ de opgelegde bijdrage een boete is in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM),
§ artikel 6 van Pro het EVRM is geschonden, nu het beginsel van hoor en wederhoor niet is toegepast,
§ het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd en in strijd is met doel en strekking van de rege-ling omdat
· uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder een onderscheid maakt tussen door eiseres wel en niet te beïnvloeden factoren en
· uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de eigen bijdrage rekening heeft gehouden met factoren waarop eiseres geen enkele invloed heeft, zoals de inkomensontwikkeling van huurders;
zo hebben in het subsidiejaar 1998/1999 31 van de 398 zittende huurders een nieuwe aan-vraag voor huursubsidie ingediend en een gemiddelde bijdrage ontvangen die hoger was dan de voor eiseres vastgestelde gemiddelde bijdrage van ƒ 2.805,--,
voorts hebben van de 88 nieuwe huurders in het subsidiejaar 1998/1999 32 personen een aanvraag om huursubsidie ingediend en 23 van hen hebben een bijdrage ontvangen die hoger is dan ƒ 2.805,-- (het gaat om urgente echtscheidingsgevallen en verhuringen van de goedkoopste woningen aan mensen met een minimuminkomen, welke personen een relatief groot beroep doen op de huursubsidieregeling, hetgeen van invloed is op de uitgavennorm, terwijl eiseres gehouden is woningen toe te wijzen),
§ het bestreden besluit slecht is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat de wijze waarop de uitgavennorm is vastgesteld en de gemiddelde bijdrage is berekend voor een belang-rijk deel is gebaseerd op ramingen en prognoses; de gemiddelde bijdrage is gebaseerd op de fictie dat alle aanvragers van huursubsidie het gehele jaar subsidie hebben ontvangen,
§ het bestreden besluit is gebaseerd op onjuiste gegevens, aangezien de gemiddelde huurverho-ging van eiseres per 1 juli 1998 niet 3,5% bedroeg, maar 3,0% en dus onder het landelijk gemid-delde van 3,1% lag,
§ de overschrijding van de uitgavennorm niet kan worden toegeschreven aan het gevoerde huurbe-leid, nu de gemiddelde huurverhoging 3,0% was en onder het landelijk gemiddelde lag,
§ wanneer de overschrijding mede veroorzaakt wordt door toewijzing van goedkope woningen aan personen met lage inkomens toepassing van de hardheidsclausule in de rede ligt.
Ter zitting is namens verweerder betoogd dat er geen sprake is van een punitieve sanctie in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. De wet spreekt immers over een financiële bijdrage. Het Rijk krijgt ook enkel dat deel van de huursubsidiesom terug dat de norm overstijgt.
II.2. De rechtbank dient in dit geding te beoordelen of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen en overweegt daartoe het volgende.
II.2.1. In de Hsw is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
Artikel 1, aanhef en onder i:
In deze wet en de bepalingen die daarop berusten wordt verstaan onder Onze Minister: Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Artikel 41:
1. Onze Minister stelt telkenjare, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daarop-volgende subsidiejaar.
2. De huursubsidie-uitgavennorm geeft weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
3. De huursubsidie-uitgavennorm wordt in de Staatscourant bekendgemaakt.
4. Onze Minister maakt de uit de huursubsidie-uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend aan die gemeente.
Artikel 42:
1. Burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
2. Daartoe kunnen burgemeester en wethouders en in die gemeente werkzame verhuurders, dan wel in die gemeente werkzame verhuurders onderling, afspraken maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de huursubsidie-uitgavennorm door de betrokken verhuurders. Als de afspraken worden gemaakt door verhuurders onderling, delen zij uiterlijk 15 september aan burgemeester en wethouders mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen. Uiterlijk 1 oktober delen burgemees-ter en wethouders aan Onze Minister mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deel-nemen.
Artikel 43:
Als Onze Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgaven-norm wordt overschreden, stelt hij een nader onderzoek in, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts de verhuurders betrokken die:
a. op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, tweede lid: als de in die medede-ling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.
Artikel 44:
1. De verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, is aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij Onze Minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidie-jaar.
2. Bij algemene maatregel van bestuur:
a. kunnen gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. kunnen regels worden gesteld omtrent de te volgen procedure en de te verstrekken gegevens om in aanmerking te komen voor geen of een lagere financiële bijdrage, en
c. kunnen nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.
Ter uitvoering van onder meer het bepaalde in artikel 44, tweede lid, van de Hsw is bij Besluit van
25 juni 1997 (Stb. 1997, 270) het Besluit prestatienormering huursubsidie (hierna: Besluit) vastgesteld.
Het in dezen relevante artikel 4 van Pro dit Besluit luidt als volgt:
1. De bijdrage, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de wet, wordt op nihil gesteld als deze ƒ 5000 of minder zou bedragen.
2. Onze Minister kan, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, eerste lid, van de wet, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
Krachtens artikel 41 van Pro de Hsw heeft de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) bij besluit van 24 april 1998 (Stcrt. 1998, 81) de uitgavennorm voor het subsi-diejaar 1998/1999 vastgesteld op 103,3%.
II.2.2. De rechtbank is van oordeel dat eerst beoordeeld moet worden of de opgelegde bijdrage een sanctie in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM is, omdat dit oordeel bepalend is voor de wijze van toet-sing door de rechtbank. Volgens vaste jurisprudentie dient de rechtbank een punitieve sanctie immers niet terughoudend te toetsen, maar - vol - op zijn evenredigheid (zie Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juni 1996, JB 1996/172 en Centrale Raad van Beroep van 5 november 1998, AB 1999/75).
De vraag of het in casu om een punitieve sanctie gaat, beantwoordt de rechtbank bevestigend aan de hand van de hieromtrent door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) te Straatsburg geformuleerde criteria, te weten 1) de classificatie volgens het nationale recht, 2) de aard van de overtreding en 3) de aard en zwaarte van de straf. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat niet aan alle criteria behoeft te zijn voldaan.
De rechtbank stelt vast dat de onderhavige bijdrage volgens de nationale wet geen strafrechtelijke sanctie is, maar een maatregel die behoort tot het terrein van het administratieve recht en dus in beginsel onder de werking van artikel 6 van Pro het EVRM kan vallen (criterium 1). In dit verband is van belang dat de sanctie in de Memorie van Antwoord van de Regering aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal en door de Staatssecretaris van VROM tijdens de beraadslagingen over het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is aan geduid met de term boete (zie Eerste Kamer 25090, nr. 197b, p.6 en Eerste Kamer 26-1213).
Voorts is van belang dat de maatregel punitief is en preventief beoogt te werken (criterium 2 en 3). Punitief, omdat het door de verhuurder te betalen bedrag, dat gelijk is aan de overschrijding van de norm, betrekking heeft op de aan de huurders verstrekte subsidie en derhalve nimmer door de ver-huurder is ontvangen. De verhuurder lijdt een financieel nadeel en wordt zo leed berokkend. Preventief, vanwege de aard van het in de Hsw neergelegde stelsel van prestatienormering, waarbij de verantwoordelijkheid voor de naleving van de huursubsidie-uitgavennorm bij de verhuurder en gemeenten is neergelegd met het oog op de beheersing van de huursubsidie-uitgaven. Het opleggen van de bijdrage als reactie op overschrijding van de norm is op preventie gericht.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een punitieve sanctie in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
Zoals hiervoor is overwogen, dient een punitieve sanctie vol te worden getoetst, hetgeen betekent dat moet worden beoordeeld of de opgelegde sanctie evenredig is aan de te sanctioneren gedraging. De rechtbank is van oordeel dat in casu sprake is van bedoelde evenredigheid en overweegt daartoe dat de berekening van de prestatienorm voldoet aan de daaraan uit het oogpunt van het beginsel van de zorgvuldigheid te stellen eisen. De norm is immers, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zit-ting nader toegelicht, gebaseerd op in totaal 1200 parameters, zodat rekening kan worden gehouden met een groot aantal factoren, waaronder niet door de verhuurder te beïnvloeden factoren. De recht-bank stemt ook in met de berekening van de gemiddelde subsidie op jaarbasis, gelet op de door ver-weerder hierover bij verweerschrift gegeven toelichting.
Voorts kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het enkele feit dat de boete gelijk is aan het bedrag van de overschrijding betekent dat die boete onevenredig is gelet op het te sanctioneren gedrag, mede gelet op het doel van de wet: het beheersen van het subsidievolume. Daarbij komt nog dat de wetgever de mogelijkheid van matiging van de sanctie in de wet heeft vast-gelegd, zodat ook om die reden geen sprake is van onevenredigheid.
Het voorafgaande betekent dat, nu tussen partijen niet in geschil is dat eiseres de subsidie-uitgaven-norm heeft overschreden, eiseres ten volle deze overschrijding is te verwijten en dat de boete terecht is opgelegd, tenzij zich een situatie voordoet waarvoor geldt dat geen boete mag worden opgelegd of dat deze moet worden gematigd. In casu betreft het dan, gelet op het wettelijk kader, de vraag of onverkorte toepassing van de sanctie, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. Ook op dit punt hanteert de rechtbank een volle toets, omdat verweerder een punitieve sanctie heeft opgelegd.
Naar de rechtbank begrijpt, stelt eiseres dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard en wel in de zin van een significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikkeling, één van de in het door verweerder bij verweerschrift als bijlage 4 overgelegde stuk van 12 februari 2001, kenmerk IBS 2001012493, beschreven gevallen, waarin sprake kan zijn van een onbillijkheid van overwegende aard. Eiseres heeft namelijk als rechtvaardiging voor de overschrijding aangevoerd dat deze het gevolg is van door haar niet te beïnvloeden factoren, met name de hoogte van de inkomens van haar huurders. De overschrijding is volgens eiseres het gevolg van zowel zittende huurders als nieuwe huurders die huursubsidie hebben aangevraagd en die een hogere bijdrage hebben ont-vangen dan de voor eiseres vastgestelde gemiddelde bijdrage.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een significant van het landelijk gemiddelde afwijken-de inkomensontwikkeling een onbillijkheid van overwegende aard kan zijn. De rechtbank stemt in met de door verweerder terzake gehanteerde criteria, te weten dat een beroep op een significant afwij-kende inkomensontwikkeling (voor de bijdragestijging tussen 1997-1998 en 1998-1999) in beginsel alleen wordt gehonoreerd, indien
§ in de gemeente een normhuurstijging van maximaal 1,3% plaats vindt (die valt in de categorie van 10% van de gemeenten met de sterkste afwijking van het landelijk gemiddelde);
§ en tegelijkertijd de huurontwikkeling van de verhuurder gelijk is aan of achterblijft bij het destijds verwachte landelijk gemiddelde van 3,1%.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in casu geen sprake is van een significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikkeling. Volgens verweerder is in het geval van eiseres niet gebleken van zodanig afwijkende omstandigheden dat zij in redelijkheid niet heeft kunnen voldoen aan de uitgavennorm. Bovendien is, aldus verweerder, de gemiddelde huurstijging van eiseres hoger dan de landelijk gemiddelde huurstijging van 3,1%, te weten 3,34% (blijkens het verweerschrift en niet 3,5% zoals in het bestreden besluit wordt gesteld). Het gaat in dit verband om een vergelijking van de gemiddelde rekenhuur over de jaren 1997-1998 en 1998-1999 van de subsidiewoningen. De huurstij-ging van het totale woningbezit van de verhuurder is dus niet relevant. Voorts stelt verweerder dat van de 23 toewijzingen van nieuwe huurders slechts in vijf gevallen sprake is van toewijzingen van woningen op grond van urgentie. Er kan daarom volgens verweerder niet worden geconcludeerd dat eiseres voldoende inspanning heeft gepleegd om de huursubsidie-uitgaven binnen haar huursubsidie-woningensegment niet bovenmatig te laten stijgen.
De rechtbank stelt vast dat eiseres tegen het standpunt van verweerder enkel heeft aangevoerd dat haar gemiddelde huurstijging in het subsidiejaar 1998-1999 3% was. Aldus heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval wel sprake is van een onbillijk-heid van overwegende aard op het punt van de inkomensontwikkeling. De rechtbank onderschrijft het door verweerder in dezen ingenomen standpunt.
Ook overigens is de rechtbank, gelet op het onderliggende dossier, niet gebleken van een onbillijkheid van overwegende aard.
Voor zover eiseres nog heeft betoogd dat het bestreden besluit wegens onzorgvuldige voorbereiding niet in stand kan blijven, omdat het beginsel van hoor- en wederhoor voorafgaand aan het opleggen van de boete niet is toegepast, honoreert de rechtbank deze stelling niet. Anders dan in een wet als de Algemene bijstandswet, waarin wettelijk is vastgelegd dat de betrokkene voorafgaand aan het opleggen van de boete moet worden geïnformeerd over dit voornemen en in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bedenkingen hierover kenbaar te maken, is in de Hsw een dergelijk voorschrift niet opgenomen. Ook uit artikel 6 van Pro het EVRM of een andere verdragsbepaling vloeit een dergelijke verplichting naar het oordeel van de rechtbank niet voort.
Het voorafgaande betekent dat het beroep van eiseres voor ongegrond moet worden gehouden.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:70 van Pro de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De Rechtbank Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. M.C.A.E. van Binnebeke, mr. J.N.F. Sleddens en mr. M. Senden in tegenwoordig-heid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning als griffier en in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2002
door mr. Van Binnebeke voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. A. Zweipfenning w.g. M.C. van Binnebeke
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op: 12 februari 2002
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.