Uitspraak
Vonnis : 31 mei 2001
Rolnummer : 50064/1999
De arrondissementsrechtbank te Maastricht, meervoudige kamer, belast met de behandeling van burgerlijke zaken, heeft het navolgende vonnis gewezen in de zaak van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[G.] B.V.,
gevestigd te Landgraaf,
eiseres,
procureur mr. P.E.C.M. Dahmen;
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE PROVINCIE LIMBURG,
waarvan de zetel is gevestigd te Maastricht,
gedaagde,
procureur mr. Ch.M.E.M. Paulussen.
1. Het verloop van de procedure
1.1 Eiseres, hierna te noemen "[G. B.V.].", heeft bij naar de dagvaarding verwijzende conclusie van eis gesteld en geconcludeerd voor eis overeenkomstig de inhoud van die dagvaarding. Bij conclusie van eis en bij vervolgens genomen akte heeft [G. B.V.]. producties overgelegd. Gedaagde, hierna te noemen "de Provincie", heeft daarna onder overlegging van producties geconcludeerd voor antwoord.
1.2 [G. B.V.]. heeft vervolgens onder overlegging van producties en met wijziging van eis gerepliceerd, waarna de Provincie een conclusie van dupliek heeft genomen.
1.3 Nadat [G. B.V.]. pleidooi had verzocht, hebben partijen de zaak doen bepleiten, waarbij door [G. B.V.]. nadere producties in het geding zijn gebracht. Van deze zitting is een audiëntieblad opgemaakt.
1.4 Ten slotte hebben partijen vonnis gevraagd op het rechtbankdossier. De uitspraak van het vonnis is nader bepaald op heden.
2. Het geschil
2.1 [G. B.V.]. bezit in Ubachs over Worms een groeve. Zij legt zich onder meer toe op de winning en verkoop van klei, grind en zand.
2.2. Teneinde ook granulaat (gebroken puin) te kunnen produceren, heeft [G. B.V.]. op 27 januari 1986 bij de Provincie een aanvraag om vergunning ex artikel 33 Afvalstoffenwet Pro (oud) ingediend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het opslaan en mobiel breken van bouw- en sloopafval.
2.3 Nadat [G. B.V.]. de Provincie bij brief van 29 september 1986 om toezending van de gevraagde vergunning had verzocht, heeft de Provincie haar bij brief van 14 oktober 1986 onder meer als volgt bericht:
"In antwoord op Uw aangetekende brief van 29 september jl. delen wij U mede, dat op grond van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne een Afvalstoffenwetvergunning geacht wordt te zijn geweigerd indien zij niet binnen de termijn van 7 maanden is verleend (artikel 43, lid 1 Wet ABM). U kunt hiertegen beroep instellen bij de Raad van State (artikel 45, lid 2, Wet ABM)."
2.4 Na door [G. B.V.]. ingesteld beroep bij de (voormalige) Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State (hierna: "de Afdeling"), heeft de Afdeling bij uitspraak van 13 januari 1989, na te hebben overwogen dat geen sprake was van een weigering een vergunning te verlenen, doch uitsluitend van een weigering om een beschikking te geven, die weigering vernietigd en bepaald dat de Provincie binnen een maand na de uitspraak op [G. B.V.].'s aanvraag moest beslissen.
2.5 Bij beslissing van 6 juni 1989 heeft de Provincie de gevraagde vergunning geweigerd, om reden dat verlening van de vergunning, getoetst aan het provinciale afvalstoffenplan (hierna: "PAP I") en de in juni 1988 door het college van Gedeputeerde Staten vastgestelde nota Bouw- en sloopafval, als ondoelmatig moest worden beschouwd.
2.6 Nadat door [G. B.V.]. andermaal beroep was ingesteld bij de Afdeling, heeft de Afdeling bij uitspraak van 4 oktober 1991 de beslissing van de Provincie van 6 juni 1989 vernietigd. De Afdeling overwoog daartoe onder meer:
"Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Afvalstoffenwet wordt een vergunning geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met een krachtens artikelen 4, 21, 25 of 26 voor de provincie geldend plan, of anderszins in strijd zou zijn met het belang van bescherming van het milieu.
In het eerder genoemde PAP I is aangegeven dat er in Limburg ruimte is voor twee grote bewerkingsinrichtingen voor bouw- en sloopafval alsmede voor kleinschalige initiatieven, voor zover deze milieuhygiënisch verantwoord en doelmatig zijn.
Blijkens de overwegingen in de bestreden beschikking hebben verweerders voor de toetsing van de doelmatigheid, die in PAP I niet nader was uitgewerkt, aansluiting gezocht bij de in juni 1988 door hen vastgestelde nota Bouw- en sloopafval, waarin nadere uitwerking gegeven werd aan de doelmatige verwijderingsstructuur voor bouw- en sloopafval.
Verlening van de gevraagde vergunning zou naar het oordeel van verweerders niet in overeenstemming zijn met hun in deze nota vervatte beleid met betrekking tot een doelmatige verwijdering van afvalstoffen in hun provincie.
De Afdeling is van oordeel dat het in juni 1988 vastgestelde beleid zoals dat is neergelegd in de nota Bouw- en sloopafval geen deel uitmaakt van het ten tijde van het nemen van de bestreden beschikking vigerende op 29 oktober 1982 door de Kroon goedgekeurde PAP I.
Ten tijde van de bestreden beschikking was deze nota evenmin anderszins aan te merken als door de Kroon goedgekeurd plan voor de verwijdering van bouw- en sloopafval.
Gelijk de Afdeling reeds eerder heeft overwogen, hebben verweerders, gezien artikel 40, eerste lid juncto tweede lid, van de Afvalstoffenwet niet de bevoegdheid om zich bij de beoordeling van een aanvraag om een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet, met betrekking tot het belang van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen te baseren op een beleid dat voortvloeit uit of aansluit bij een niet geldend afvalstoffenplan in de zin van artikel 40, eerste lid, van de Afvalstoffenwet.
Nu de bestreden beschikking tot weigering van de gevraagde vergunning is gegrond op de overweging dat de in de aanvraag om vergunning genoemde activiteiten zich niet verdragen met de nota Bouw- en sloopafval, verdraagt deze zich niet met artikel 40, eerste lid, van de Afvalstoffenwet, zodat de beschikking moet worden vernietigd op de in artikel 2, eerste lid, onder a, van de Tijdelijke wet Kroongeschillen genoemde grond."
2.7 Bij beschikking van 10 maart 1992 heeft de Provincie de aanvraag van 27 januari 1986 opnieuw geweigerd, ditmaal na toetsing aan het op 29 januari 1991 goedgekeurde tweede provinciale afvalstoffenplan, PAP II. Het tegen deze weigering door [G. B.V.]. ingesteld beroep bij de Afdeling werd bij uitspraak van de Afdeling van 30 september 1993 verworpen. Daartoe overwoog de Afdeling onder meer dat de Provincie de aanvraag terecht had getoetst aan PAP II, zijnde het op het tijdstip van de bestreden beschikking geldende plan in de zin van artikel 40 van Pro de Afvalstoffenwet.
2.8 Bij brieven van haar raadsman van 17 december 1992 en 12 september 1995 aan de Provincie, heeft [G. B.V.]. aanspraak gemaakt op schadevergoeding terzake de door haar als onrechtmatig gekwalificeerde weigeringen van 14 oktober 1986 en 6 juni 1989. De raadsvrouwe van de Provincie heeft namens de Provincie bij brief van 9 maart 1999 aansprakelijkheid (voor bedrijfs- en omzetschade en renteverliezen) van de hand gewezen. Hiertegen heeft [G. B.V.]. bij pro forma bezwaarschrift van 16 april 1999 bezwaar gemaakt bij (Gedeputeerde Staten van) de Provincie. De behandeling van dit bezwaarschrift is aangehouden.
2.9 [G. B.V.]. stelt zich zakelijk weergegeven en voorzover thans van belang op het standpunt dat, indien de Provincie tijdig en juist had beslist op haar vergunningaanvraag, haar de vergunning zou zijn verleend. Doordat de weigeringen van de Provincie van 14 oktober 1986 en 16 juni 1989 door de Afdeling zijn vernietigd, is komen vast te staan dat deze jegens [G. B.V.]. onrechtmatig waren. Als gevolg van deze onrechtmatige weigeringen, heeft [G. B.V.]. geen granulaat kunnen leveren, waardoor zij vanaf eind 1986 omzet heeft gederfd. Bovendien is hierdoor een daling in de omzet van de wèl door [G. B.V.]. leverbare grondstoffen ontstaan (o.a. grind, zand), doordat [G. B.V.].'s cliëntèle deze bij andere bedrijven is gaan betrekken, die alle producten, waaronder granulaat, konden leveren. Ten slotte heeft [G. B.V.]. kosten van juridische bijstand moeten maken om de onrechtmatige beschikkingen vernietigd te krijgen.
2.10 [G. B.V.]. vordert, na eiswijziging, op grond van het vorenstaande dat de rechtbank, bij vonnis voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad
primair:
a) zal verklaren voor recht dat de Provincie jegens [G. B.V.]. (op grond van onrechtmatige daad) aansprakelijk is voor de schadeposten als genoemd onder punt 16 van de dagvaarding (gederfde omzet, omzetverlies en kosten juridische bijstand);
b) de Provincie zal veroordelen tot schadevergoeding, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, welk bedrag aan schadevergoeding moet worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 17 december 1992, althans vanaf 23 februari 1995, althans vanaf 12 september 1995, althans vanaf de dag der dagvaarding, tot aan die van algehele voldoening;
c) gedaagde zal veroordelen in de kosten van de procedure;
subsidiair:
a) de Provincie zal veroordelen aan [G. B.V.]. te betalen een bedrag van f 10. 235.000, --, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 december 1992, althans vanaf 23 februari 1995, althans vanaf 12 september 1995, althans vanaf de dag der dagvaarding, tot aan die van algehele voldoening;
b) gedaagde zal veroordelen in de kosten van de procedure.
2.11 De Provincie heeft de vordering van [G. B.V.]. gemotiveerd bestreden.
3. De beoordeling
3.1 Bij conclusie van antwoord heeft de Provincie zich op het standpunt gesteld dat [G. B.V.]. niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in haar vordering tot vergoeding van schade, nu het hier een kwestie van bestuursrechtelijke besluitvorming betreft en een civielrechtelijke procedure niet aan de orde is. Dit verweer, voor zover door de Provincie gehandhaafd, wordt door de rechtbank verworpen. Ook indien zou worden aangenomen dat de hiervoor in rechtsoverweging 2.8 omschreven weigering van de Provincie om [G. B.V.].'s schade te vergoeden, is aan te merken als een zuiver schadebesluit, geldt dat het ter keuze van [G. B.V.]. stond haar schadevordering aan de bestuurs- danwel de burgerlijke rechter voor te leggen. Dat door de bestuursrechter geen uitspraak is gedaan over de vraag of de Provincie de aanvraag van de vergunning van [G. B.V.]. destijds op andere gronden had kunnen of moeten weigeren, staat niet aan de ontvankelijkheid van [G. B.V.]. in haar onderhavige vordering in de weg. Dit is naar het oordeel van de rechtbank veeleer een aspect dat van belang kan zijn voor de vraag naar het causaal verband tussen de aan de Provincie verweten gedragingen en de gestelde schade.
3.2 Met [G. B.V.]. is de rechtbank van oordeel dat met de vernietiging door de Afdeling van de besluiten van de Provincie van 14 oktober 1986 en 6 juni 1989 de onrechtmatigheid van het handelen van de Provincie is gegeven. Dat onrechtmatig handelen bestaat uit het nemen, tot tweemaal toe, van een onjuist besluit, te weten besluiten waaraan gebreken kleefden op grond waarvan de Afdeling deze heeft vernietigd. Van omstandigheden die het nemen van de onjuiste besluiten rechtvaardigden, en daaraan dus het onrechtmatig karakter onthielden, is niet gebleken. Nu de betrokken besluiten berusten op een door de Afdeling voor onjuist gehouden uitleg van de wet, is naar het oordeel van de rechtbank aan de zijde van de Provincie tevens sprake van schuld.
3.3 Thans dient de vraag te worden beantwoord of het voorgaande meebrengt dat de Provincie aansprakelijk is voor de door [G. B.V.]. onder punt 16 van haar dagvaarding genoemde schadeposten. Deze posten betreffen, kort samengevat, gederfde omzet van granulaat, verlies van omzet van andere producten en kosten van juridische bijstand.
3.4 Ten aanzien van laatstgenoemde schadepost, is de rechtbank van oordeel dat voldoende is komen vast te staan dat [G. B.V.]. kosten van juridische bijstand heeft gemaakt teneinde de onjuiste besluiten vernietigd te krijgen. Voor deze kosten geldt dat deze zijn veroorzaakt door het onrechtmatig handelen van de Provincie en dat de Provincie terzake derhalve schadeplichtig is. Aangezien [G. B.V.]. het door haar genoemde bedrag van f 100.000,-- niet heeft onderbouwd of gespecificeerd en de Provincie dit bedrag heeft betwist, zal de rechtbank partijen overeenkomstig de primaire vordering van [G. B.V.]. voor de vaststelling van de hoogte van deze schadepost verwijzen naar de schadestaatprocedure. In die procedure kunnen dan tevens de door de Provincie opgeworpen weren aan de orde komen (voor zover betrekking hebbend op deze schadepost) met betrekking tot onder meer de redelijkheid van de door [G. B.V.]. genomen stappen en de vraag of zij haar schade had dienen te beperken door spoedvoorzieningen te entameren.
3.5 Ten aanzien van de twee andere door [G. B.V.]. gestelde schadeposten, gederfde omzet van granulaat
(f 6.135.000,--) en verlies van omzet van andere producten (f 4.000.000,--), overweegt de rechtbank als volgt.
3.6 Vooropgesteld wordt dat uit het feit dat de uiteindelijke weigering van de vergunning bij besluit van 10 maart 1992 bij de Afdeling stand heeft gehouden, niet volgt dat de vergunning in eerste instantie ook had kunnen worden geweigerd. Ten tijde van de laatste weigering waren de omstandigheden immers in die zin gewijzigd, dat PAP II toen in werking was getreden.
3.7 Anderzijds is het ook niet zo dat, zoals [G. B.V.]. lijkt aan te nemen, het voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad vereiste causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de Provincie (het nemen van gebrekkige besluiten als hiervoor sub 3.2 bedoeld) en bedoelde omzetschade zonder meer volgt uit de beslissingen van de Afdeling waarbij de besluiten van de Provincie werden vernietigd. Met haar eerste beslissing sprak de Afdeling zich immers alleen uit over de weigering van de Provincie een besluit te nemen, terwijl zij aan de tweede vernietiging ten grondslag legde dat - kort gezegd - aan het betreffende besluit het gebrek kleefde dat de Provincie zich had gebaseerd op haar nota Bouw- en sloopafval. De bedoelde beslissingen van de Afdeling geven op zichzelf beschouwd derhalve nog geen uitsluitsel over de vraag of de Provincie op 14 oktober 1986 of 6 juni 1989 de vergunning had moeten verlenen en niet een ander - rechtmatig - besluit had kunnen nemen dat strekte tot weigering van de vergunning.
3.8 De rechtbank is voorshands echter van oordeel dat bedoeld uitsluitsel wel wordt verkregen als de beslissingen van de Afdeling worden bezien in samenhang met de beslissing van de Afdeling van 13 november 1989, G05891099, genoemd in het door [G. B.V.]. overgelegde ambtsbericht van de Adviseur Beroepen Milieubeheer, en wel in die zin dat daaruit moet worden geconcludeerd dat de Provincie ook in het onderhavige geval de gevraagde vergunning niet had mogen weigeren. In het onderhavige geval heeft de Provincie haar weigering van de door [G. B.V.]. gevraagde vergunning steeds en uitsluitend beargumenteerd met een beroep op de doelmatigheid, zoals door haar nader uitgewerkt. Uit genoemde beslissing van de Afdeling volgt, naar het voorlopig oordeel van de rechtbank, echter dat, bij gebreke van een uitwerking van het doelmatigheidscriterium in het PAP I, de doelmatigheid in het onderhavige geval voor de Provincie geen grond kón vormen voor weigering van de vergunning. Immers oordeelde de Afdeling aldaar in een met deze zaak vergelijkbaar geval, dat, gelet op het feit dat in PAP I geen uitwerking van het doelmatigheidsbeginsel heeft plaatsgevonden en de in dat plan vermelde globale uitgangspunten van het provinciale beleid met betrekking tot een doelmatige verwijdering van afvalstoffen geen belemmering vormden voor de verlening van de aldaar aan de orde zijnde vergunning, de Provincie zich niet op het standpunt kon stellen dat het in PAP I vervatte doelmatigheidscriterium aan verlening van de gevraagde vergunning in de weg stond.
3.9 In verband met de voorgaande rechtsoverweging is van belang vast te stellen dat niet is gesteld of gebleken dat vergunningverlening (volgens de Provincie) reeds in strijd zou komen met de globale uitgangspunten van doelmatigheid neergelegd in PAP I of anderszins in strijd zou zijn met PAP I of het belang van de bescherming van het milieu, als bedoeld in het destijds geldende artikel 40, lid 1, van de Afvalstoffenwet. De rechtbank zal er bij de verdere beoordeling dan ook van uitgaan dat van dergelijke bezwaren aan de zijde van de Provincie geen sprake was.
3.10 Omdat geen van partijen aandacht heeft besteed aan de in rechtsoverweging 3.8 bedoelde uitspraak van de Afdeling en aan de consequenties daarvan voor de onderhavige zaak, zal de rechtbank partijen in de gelegenheid stellen zich daarover bij akte ([G. B.V.].) en vervolgens antwoordakte (de Provincie) uit te laten. De zaak zal daartoe naar de rol worden verwezen als navermeld. Iedere verdere beslissing wordt thans aangehouden.
4. Uitspraak
De rechtbank:
Verwijst de zaak naar de rol van 28 juni 2001 voor akte aan de zijde van [G. B.V.]. houdende uitlating als hiervoor in rechtsoverweging 3.10 bedoeld;
Houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mrs. Machiels en Laumen, rechters, en mr. De Kort, rechter-plaatsvervanger, en ter openbare terechtzitting uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier.