Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
Reg.nr: AWB 99 / 883 BELEI Z KLR
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen
[eiser], wonende te Maastricht, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder.
Datum bestreden besluit: 18 mei 1999.
Kenmerk: SOG 99-2607.
Behandeling ter zitting: 15 juni 2000.
I. Procesverloop.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 18 mei 1999 (verzonden op 28 mei 1999) heeft verweerder het namens eiser op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediende bezwaarschrift tegen zijn besluit van 1 december 1998 ongegrond verklaard. Bij laatst-genoemd besluit heeft verweerder afwijzend beschikt op een -hieronder nader te duiden- verzoek van eiser om schadevergoeding, op de grond dat eisers vordering zou zijn verjaard.
Tegen het besluit van 18 mei 1999 is namens eiser bij schrijven van 1 juli 1999 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Aanvulling van de gronden waarop het beroep berust heeft plaatsgevonden bij schrijven van 15 juli 1999.
Verweerder heeft op 28 september 1999 een verweerschrift ingezonden.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn op 30 juli 1999 respectievelijk 1 oktober 1999 aan de gemachtigde van eiser gezonden.
De inhoud van de gedingstukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 15 juni 2000, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P.P.M.I. Paulussen, advocaat te Maastricht, en mw. mr. E.G.J. Bruijns, ambtenaar der gemeente.
II. Overwegingen.
Eiser heeft op 12 januari 1988 bij verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 47 van de (destijds vigerende) Woningwet 1962 aangevraagd voor de bouw van een landbouwbedrijfswoning op het perceel kadastraal bekend gemeente Amby, sectie A, nummers 751 en 769, plaatselijk gelegen aan de Bemelerweg (ongenummerd).
Op 21 april 1988 heeft eiser een gewijzigde aanvraag om een bouwvergunning ingediend, waarbij (met name) de aanduiding van het op te richten bouwwerk is veranderd.
Verweerder heeft de aanvraag van 21 april 1988 opgevat als een nieuwe aanvraag en heeft bij besluit van 14 maart 1990 (uiteindelijk) afwijzend op deze aanvraag beslist.
Eiser heeft zich met dit besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen op basis van artikel 51, eerste lid, van de Woningwet 1962 voorziening gevraagd bij de raad van verweerders gemeente. Bij besluit van 15 augustus 1990 heeft de Commissie voor Beroepsaangelegenheden (welke in dezen voor de raad in de plaats was getreden) dit administratieve beroep ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is namens eiser beroep ingevolge de destijds geldende Wet administratieve rechtspraak overheids-beschikkingen (Wet arob) ingesteld bij de toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van de State.
Bij schrijven van 8 november 1990 is namens eiser op grond van het bepaalde in artikel 51, tweede lid, van de Woningwet 1962 voorziening bij de gemeenteraad gevraagd tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag van 12 januari 1988. Bij besluit van 12 april 1991 heeft de Commissie voor Beroepsaangelegenheden dit administratieve beroep gegrond verklaard en de gevraagde bouw-vergunning -onder voorwaarden- verleend. Dit besluit is op 21 mei 1991 aan eiser gezonden.
Tegen dit besluit heeft verweerder bij schrijven van 19 juni 1991 beroep ingevolge de Wet arob ingesteld bij de Afdeling rechtspraak. Daarnaast heeft verweerder op de voet van het bepaalde in artikel 107 van de Wet op de Raad van State (oud) de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak verzocht het besluit van 12 april 1991 te schorsen. Bij beschikking van 25 oktober 1991 heeft de Voorzitter dit verzoek evenwel afgewezen. Hierop heeft verweerder bij schrijven van 21 mei 1992 het nog bij de Afdeling rechtspraak aanhangige beroep tegen het besluit van 12 april 1991 ingetrokken.
Bij uitspraak van 30 december 1993 heeft Afdeling rechtspraak beslist op het namens eiser ingestelde beroep tegen het besluit van de Commissie voor Beroepsaangelegenheden van 15 augustus 1990. Gelet op de omstandigheid dat er als gevolg van het inmiddels onherroepelijk geworden besluit van de Commissie voor Beroepsaangelegenheden van 12 april 1991 geen sprake meer was van een geschil waarover de Afdeling zich nog zou moeten uitspreken, heeft zij echter niet meer inhoudelijk over dit besluit geoordeeld.
Bij schrijven van 12 maart 1997 heeft de gemachtigde van eiser zich tot verweerder gewend met het verzoek om vergoeding van de door eiser -beweerdelijk- geleden schade als gevolg van het de (fictieve) weigering van de op 12 januari 1988 aangevraagde bouwvergunning.
Verweerder heeft bij besluit van 1 december 1998 (verzonden op 11 december 1998) afwijzend op dit verzoek beslist op de grond dat eisers vordering ingevolge het Burgerlijk Wetboek (BW) is verjaard. Verweerder heeft daartoe onder meer overwogen
"-dat met de uitspraak van de Commissie voor Beroepsaangelegenheden van 12 april 1991, waarbij zij oordeelde dat wij de aanvraag om bouwvergunning d.d. 12 januari 1988 van de heer Lacroix op onjuiste gronden niet hebben gehonoreerd, waardoor deze bouwaanvraag op onjuiste gronden gedurende lange tijd is geweigerd, de onrechtmatigheid van de gemeentelijke handelwijze (...) vaststaat.
-dat artikel 3:310 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat een vordering tot vergoeding van de schade verjaart na afloop van 5 jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden.
-dat ingevolge deze bepaling de verjaringstermijn derhalve begint te lopen vanaf de dag dat de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is.
-dat in casu de verjaringstermijn aanving op 12 april 1991, zijnde het tijdstip waarop de Commissie voor Beroepsaangelegenheden oordeelde dat wij op onjuiste gronden de (...) aangevraagde vergunning hebben geweigerd.
-dat vanaf dit tijdstip aan alle vereisten was voldaan voor het kunnen instellen van een schadevordering bij de burgerlijke rechter.
-dat vanaf 12 april 1991 (...) derhalve een schadevordering bij de burgerlijke rechter had kunnen worden ingesteld. "
Tegen dit besluit is bij schrijven van 12 januari 1999 namens eiser bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Eiser heeft daarbij -kort gezegd- het standpunt ingenomen dat het aanvangstijdstip van de verjaringstermijn niet kan worden geacht te zijn gelegen op een datum gelegen voor 21 mei 1992, zijnde de datum van intrekking van het beroep van verweerder tegen het besluit van 12 april 1991 van de Commissie voor Beroepsaangelegenheden, weshalve zijn in het schrijven van 12 maart 1997 vervatte vordering op dat moment nog niet was verjaard.
Eiser heeft afgezien van zijn recht ter zake van zijn bezwaren te worden gehoord.
Vervolgens heeft verweerder bij het thans bestreden besluit genomen. Verweerder heeft geoordeeld dat de aangevoerde bezwaren niet vermogen te leiden tot een -materiële- wijziging van het primaire besluit, weshalve hij deze bezwaren ongegrond heeft verklaard en laatstgenoemd besluit heeft gehandhaafd, met dien verstande dat als aanvangstijdstip voor de verjaring van de vordering niet de datum van de uitspraak van de Commissie voor Beroepsaangelegenheden heeft te gelden, maar de dag na de bekendmaking van deze uitspraak aan eiser.
Eiser heeft zich ook met dit besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen beroep doen instellen bij de rechtbank. Op de daartoe aangevoerde gronden is gevorderd het bestreden besluit te vernietigen.
In dit geding zal de rechtbank, met inachtneming van het bepaalde in artikel 8:69 van de Awb, hebben te beoordelen of verweerder het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ligt daarbij in feite uitsluitend de vraag voor op welk tijdstip in het onderhavige geval de verjaringstermijn geacht moet worden te zijn aangevangen.
Dienaangaande wordt overwogen als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat niet in geding is dat het schrijven van eiser(s gemachtigde) van 12 maart 1997 dient te worden aangemerkt als een aanvraag om een zelfstandig schadebesluit, waarop verweerder bij het primaire besluit van 1 december 1998 heeft beslist en waarbij de fictieve weigering van de aanvraag om een bouwvergunning van 12 januari 1988 als schadeveroorzakend besluit heeft te gelden. Evenmin is in geding dat vorenbedoelde fictieve weigering is aan te merken als een onrechtmatige daad, in de zin van artikel 6:162 van het BW, van verweerder.
Vervolgens overweegt de rechtbank dat bij de beoordeling van de verjaring van een vordering tot vergoeding van schade waarbij de verplichting tot schadevergoeding niet berust op een administratiefrechtelijke bepaling maar is gebaseerd op een onrechtmatige daad van een bestuursorgaan, aansluiting dient te worden gezocht bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet, althans niet zonder meer, dat de bepalingen uit het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht onverkort van toepassing zijn te achten in het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht. Beide rechtsgebieden hebben hun eigen karakter en structuur, waardoor het gebruik van regels uit het ene gebied in het andere niet zonder meer mogelijk is. De verjaringsregeling in het burgerlijk recht dient primair de rechtszekerheid, nu zij strekt tot bescherming van de schuldenaar tegen verouderde aanspraken; met name dient zij het belang van het handelsverkeer, hetgeen reden is voor het hanteren van betrekkelijk korte verjaringstermijnen. In het bestuursrecht is daarentegen, zo de verjaringsregeling al behoort tot de van overeenkomstige toepassing te achten bepalingen, ook al gelet op de ongelijkwaardigheid van partijen, niet zozeer van belang de vraag wanneer omwille van de rechtszekerheid van de wederpartij rechtsvorderingen tot het afdwingen van opeisbare aanspraken (vorderingen) verjaren, maar de vraag wanneer nog kan worden overgegaan tot het indienen van een aanvraag tot vaststelling van bestuursrechtelijke aanspraken zelf, waardoor deze opeisbaar worden. Juist omdat de aanspraken in gevallen als het onderhavige, waarin sprake is van een zuiver schadebesluit, niet ex lege, maar bij aan te vragen besluit worden gevestigd, laat een aan het afdwingen van een eenmaal gevestigde aanvraag gekoppelde verjaringstermijn het tijdsverloop tussen het ontstaan van de potentiële aanspraak en de aanvraag om vaststelling onverlet, ten detrimente van de overzichtelijkheid van de publieke lasten. Een en ander klemt in het onderhavige geval temeer nu de onzekerheid met betrekking tot het ontstaan van het moment vanaf wanneer eiser een vordering bij verweerder had kunnen indienen, een gevolg is (geweest) van de handelwijze van verweerder ten aanzien van (de wijze van benutten) van rechtsmiddelen tegen het besluit van 12 april 1991 van de Commissie voor Beroeps-aangelegenheden.
Het vorenstaande laat onverlet, dat gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 augustus 2000 (JB 2000, 260) de vraag of de uit de onrechtmatig gebleken fictieve weigering van de aanvraag van 12 januari 1988) voortvloeiende schadevordering is verjaard, in beginsel wordt beheerst door de daarop betrekking hebbende bepalingen van het BW.
Ingevolge artikel 3:310, eerste lid, van het BW -voorzover in dezen relevant- verjaart de rechtsvordering tot vergoeding van schade uit onrechtmatige daad door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag volgend op de datum waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon of instantie bekend is geworden. Aan deze bepaling ligt het uitgangspunt ten grondslag dat de gelaedeerde een rechtsvordering heeft.
De rechtbank is van oordeel dat bij de beoordeling van een schadevordering die is gebaseerd op de onrechtmatigheid van een (fictief) besluit van een bestuursorgaan dat dateert van voor de inwerking-treding van de Awb, artikel 3:310, eerste lid, van het BW redelijkerwijs in die zin moet worden uitgelegd dat de verjaringstermijn niet eerder een aanvang neemt dan op het tijdstip dat de schuld-eiser zijn vordering in rechte kan instellen. Dit tijdstip is gelegen bij (het bekend worden van) het moment waarop de administratiefrechtelijke rechtsgang (die voldoet aan de eisen van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens) tegen vorenbedoeld besluit is beëindigd en de vaststelling van de onrechtmatigheid onherroepelijk is geworden, hetgeen in het onderhavige geval eerst is geschied met (het bekend worden van) de intrekking door verweerder van het beroep gericht tegen het besluit van de Commissie voor Beroepsaangelegenheden van 12 april 1991. Voor dit tijdstip was het voor eiser niet mogelijk een -ontvankelijke- vordering tot schadevergoeding bij de civiele rechter in te stellen. Immers, als eiser na het ontstaan van de -beweerdelijke- schade voor 21 mei 1992 een vordering tot vergoeding van die schade aanhangig had gemaakt bij de civiele rechter, zou hij daarin niet-ontvankelijk zijn verklaard, op grond van de overweging dat eerst in een bestuurs-rechtelijke procedure onherroepelijk dient komen vast te staan dat het bestuursorgaan een onrechtmatige daad heeft gepleegd. Verwezen zij in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad van 28 oktober 1994 (NJ 1995, 139; RAwb 2000, 39), waaruit blijkt dat voor de Hoge Raad -bij de toepassing van een bijzondere verjaringsregeling- doorslaggevend is geweest, dat de burgerlijke rechter een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatigheid van een beschikking waartegen een administratieve rechtsgang openstond, in beginsel slechts kan toewijzen indien en nadat die rechtsgang is gevolgd en daarbij is beslist dat de beschikking onrechtmatig is.
Een andere visie zou de consequentie hebben dat bij elke administratiefrechtelijke rechtsgang waarbij een schade-element kan optreden, de betrokkene ter behoud van zijn mogelijkheden schade-vergoeding te verkrijgen gehouden zou zijn daartoe maatregelen te treffen, bijvoorbeeld door het treffen van rechtsmaatregelen, casu quo door het stuiten van een verjaringstermijn. Hierbij gaat de rechtbank ervan uit dat het entameren van een administratiefrechtelijke rechtsgang niet is aan te merken als een daad van rechtsvervolging in de zin van artikel 3:316, eerste lid, van het BW, waardoor de verjaring zou worden gestuit, nu deze rechtsgang niet is gericht op het verkrijgen van schadevergoeding.
De rechtbank merkt nog op dat onder de werking van de Awb voor gevallen als het onderhavige de mogelijkheid van een schadeverzoek op de voet van artikel 8:73 van de Awb en de mogelijkheid -zoals in dit geval gevolgd- een schadebesluit aan te vragen zijn ontstaan, welke mogelijkheden tot gevolg hebben dat hetgeen hiervoor is overwogen thans niet meer onverkort opgaat. Voor het standpunt dat de verjaringstermijn eerst aanvangt nadat de administratiefrechtelijke rechtsgang is doorlopen, blijft evenwel pleiten dat betrokkenen dan niet worden gedwongen in een eerder stadium maatregelen te nemen ter voorkoming van verjaring. Voor de beoordeling van het onderhavige beroep kan dit aspect evenwel buiten verdere beschouwing blijven.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft volhard in zijn opvatting dat de vordering van eiser, als omschreven in diens verzoek van 12 maart 1997, zou zijn verjaard. Dit besluit is mitsdien genomen in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb. Het beroep van eiser is derhalve gegrond te achten; het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet op het tijdsverloop sedert voormeld verzoek, ziet de rechtbank aanleiding gebruik te maken van de haar in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid, als nader omschreven in rubriek III.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met het onderhavige beroep redelijkerwijs gemaakte proces-kosten. Deze kosten zijn op de voet van de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op het in rubriek III vermelde bedrag, waarbij voor de in aanmerking te brengen proces-handelingen van de gemachtigde van eiser twee punten zijn toegekend (voor het indienen van het beroep en het verschijnen ter zitting) en het gewicht van de zaak is bepaald op gemiddeld (wegingsfactor 1,0). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet kunnen blijken.
Mitsdien wordt, mede gelet op de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb, beslist als aangegeven in rubriek III.
III. Beslissing.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen tien weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de onderhavige procedure, aan de zijde van eiser begroot op ¦ 1420,00 (zijnde kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door de gemeente Maastricht aan eiser;
- bepaalt dat voormelde rechtspersoon aan eiser het door hem voor de onderhavige procedure gestorte griffierecht (ad ¦ 225,00) volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. R.H.M.J. baron van Hövell tot Westerflier in tegenwoordigheid van mr. R.M.M. Kleijkers als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 september 2000 door mr. van Hövell voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. R. Kleijkers w.g. R. van Hövell tot Westerflier
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 20 november 2000.
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.