Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: 00/1077 AWBZ VV PER
Uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Maastricht inzake het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in het geschil tussen:
A w/v B te C, verzoekster,
en
Stichting Centrale Zorgverzekeraars Groep Ziekenfonds, verweerder.
Toepassing van artikel 8:81 van Pro de Awb wordt verzocht ten aanzien van het besluit van verweerder van 11 augustus 2000, kenmerk Divisie Zorg FM.2000\4493.
Datum zitting: 9 september 2000
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij brief van 11 augustus 2000 heeft het Zorgkantoor Zuid-Limburg (hierna: het zorgkantoor) het verzoek om uitvoering te geven aan een indicatie van de Stichting Regionale Indicatiestelling Oostelijk Zuid-Limburg (RIO) afgewezen.
Hiertegen is door de gemachtigde van verzoekster, mr. J.J.G. Palmen, werkzaam bij Buro voor publiekrecht en ondernemer Palmen & palmen associates, te Brunssum bij brief van 14 augustus 2000 een bezwaarschrift ingediend.
Bij brief van 17 augustus 2000 is de president verzocht terzake een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De door verweerder ter uitvoering van het bepaalde in artikel 8:83 van Pro de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van verzoekster gezonden.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de president op 8 september 2000 waar namens verzoekster zijn verschenen haar gemachtigde en haar zoon, de heer B.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.J.H. Dams-van de Heijden. Namens het zorgkantoor is verschenen drs. G.L. van der Zweep.
II. OVERWEGINGEN.
II.1. In artikel 8:81 van Pro de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de president van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De president concludeert dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van Pro de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan nu verzoekster een bezwaarschrift heeft ingediend tegen het besluit -over dit besluit hierna onder rubriek II.6.- ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de rechtbank te Maastricht bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen.
Voor zover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium mee brengt dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft het oordeel van de president een voorlopig karakter en is dat niet bindend in die procedure.
Als aanstonds moet worden geconcludeerd dat verzoekster zonder enig nadeel een beslissing in de hoofdzaak kan afwachten, dan dient het verzoek om een voorlopige voorziening reeds op die grond te worden afgewezen en komt de president aan een verdere belangenweging als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb niet toe.
Is een bepaald spoedeisend belang wel aanwezig, dan bestaat pas aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening indien het belang van verzoekster bij de gevraagde voorziening zodanig is dat het zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder bij afwijzing van die voorziening en bij onmiddellijke uitvoering van het besluit. In het kader van die belangenweging kan worden betrokken een voorlopig oordeel van de president over het geschil in de hoofdzaak.
Hetgeen in het verzoekschrift en ter zitting van de president is aangevoerd omtrent de omstandigheden en de gezondheidstoestand van verzoekster leidt ertoe dat het verzoek niet reeds op voorhand door de afwezigheid van elk spoedeisend belang afgewezen dient te worden. De president komt dan ook toe aan een verdere belangenweging als hierboven bedoeld.
II.2. Uit de beschikbare gedingstukken en het verhandelde ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden gebleken. De president ziet geen aanleiding voorshands niet van de juistheid daarvan uit te gaan.
Op 19 januari 2000 is namens verzoekster, die lijdt aan een dementieel syndroom in een gevorderd stadium, een aanvraag ingediend bij het RIO voor opname in een verzorgingshuis.
Bij besluit van 23 maart 2000 heeft het RIO de indicatie gesteld: opname in een psycho-geriatrisch verpleeghuis met de urgentie "zeer urgent". Deze indicatie brengt met zich mee dat verzoekster binnen zes weken opgenomen dient te worden in een verpleeghuis als hiervoor vermeld, een en ander volgens het protocol als bedoeld in artikel 11 van Pro het Zorgindicatiebesluit, Stb. 1997, 447.
Bij brief van 26 juli 2000 heeft de gemachtigde van verzoekster -die reeds geruime tijd in een ziekenhuis in een zogenaamd "verkeerd bed" verbleef- zich bij het zorgkantoor, p/a verweerder, gemeld en aangevoerd dat een redelijke termijn voor de uitvoering van de geïndiceerde verstrekking reeds (lang) is verstreken, waardoor verweerder in gebreke is. Daarbij heeft de gemachtigde tevens aangegeven dat zijn brief -kort gezegd- dient te worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen het uitblijven van een besluit van verweerder.
Op 11 augustus 2000 heeft het zorgkantoor de gemachtigde van verzoekster -kort gezegd- laten weten dat de capaciteiten van de verpleeghuizen in de regio volledig worden benut, derhalve kan niet worden tegemoet gekomen aan de claim van verzoekster om haar op korte termijn te laten opnemen in een verpleeghuis.
Daarbij is meegedeeld dat verzoekster op een wachtlijst is geplaatst voor verpleeghuis […].
II.3. Standpunt van verzoekster.
Bij brief van 14 augustus 2000 heeft de gemachtigde van verzoekster een bezwaarschrift ingediend tegen de weigering om verzoekster de geïndiceerde zorg te verstrekken. Vervolgens heeft de gemachtigde van verzoekster zich tot de president gewend met het verzoek terzake een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij heeft de gemachtigde onder meer gewezen op de indicatie van het RIO. Voorts heeft hij gewezen op de gebrekkige informatieverstrekking door het zorgkantoor c.q. verweerder ten aanzien van de wachtlijst waarop verzoekster geplaatst zou zijn.
Ter zitting heeft de gemachtigde te kennen gegeven dat het verzoek ertoe strekt verweerder te gelasten verzoekster in aanmerking te brengen voor de eerste plaats die vrijkomt in een voor haar geschikte en geïndiceerde inrichting in de regio, hetgeen volgens de gemachtigde neerkomt op plaatsing bovenaan de wachtlijst. Van hetgeen overigens werd verzocht, onder meer directe opname in een verpleeginrichting, heeft de gemachtigde van verzoekster ter zitting afgezien.
II.4. Standpunt van verweerder.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat verzoekster met de indicatie "zeer urgent" met meerdere personen bovenaan de wachtlijst is geplaatst. Slechts verzekerden met de urgentie "niet uitstelbaar" gaan voor.
Voorts heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting aangevoerd dat verweerder op dit moment de plaatsing in een verpleeginstelling niet kan realiseren wegens een gebrek aan capaciteit in die verpleeghuizen. Verweerder heeft daarbij het standpunt ingenomen dat op hem de plicht rust om voldoende zorg in de regio te contracteren, hetgeen in casu is gebeurd. Onder verwijzing naar de uitspraak van 14 februari 2000 van de president van de arrondissementsrechtbank te Zwolle, RZA 2000, 53, heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het niet aan hem (de Zorgkantoren) kan worden toegerekend dat verzekerden hun aanspraak op zorg niet tot gelding kunnen brengen, maar dat het in principe de minister is die de capaciteit reguleert.
Tenslotte is er namens verweerder op gewezen dat verzoekster thans is opgenomen op een zogenaamde transferafdeling in het ziekenhuis te Z die is ingericht voor opvang van verpleeghuisgeïndiceerden in afwachting van plaatsing in een verpleeghuis. Dit is volgens verweerder weliswaar niet de juiste wettelijke voorziening maar als second best-oplossing moet deze voorziening voldoende adequaat worden geacht.
Ten aanzien van het verzoek verweerder te gelasten verzoekster in aanmerking te brengen voor de eerste plaats die vrijkomt in een verpleeghuis heeft verweerder het standpunt ingenomen dat verzoekster zich dient te wenden tot het zogenaamde Zorgbureau dat namens de verpleeginstellingen in de regio de wachtlijsten beheert.
II.5. Wettelijk kader.
Ingevolge artikel 6, eerste lid eerste volzin, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) hebben verzekerden in de zin van deze wet aanspraak op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging.
Ingevolge de vierde volzin van het eerste lid van artikel 6 van Pro de AWBZ dragen onder meer de ziekenfondsen zorg dat bij hen ingeschreven verzekerden hun aanspraak op zorg tot gelding kunnen brengen.
In het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering (Stb. 1990, 590, laatstelijk gewijzigd 8 juli 1999, Stb 1999, 335) is de aard, inhoud en omvang de zorg geregeld.
In artikel 10, eerste lid, van de AWBZ is -kort gezegd- bepaald dat de verzekerde die zijn aanspraak op zorg tot gelding wil brengen zich voor het ontvangen van die zorg wendt tot een persoon of instelling naar eigen keuze, met wie of met welke het ziekenfonds, de ziektekostenverzekeraar of het uitvoerend orgaan, waarbij hij is ingeschreven, tot dat doel een overeenkomst heeft gesloten.
Artikel 12a, eerste lid, eerste volzin, van de AWBZ bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de termijn waarbinnen op aanvraag een beschikking betreffende de aanspraak op zorg of een daarmee overeenkomende uitkering wordt gegeven.
Op grond van het bepaalde in artikel 45 van Pro de AWBZ is de zorgverzekeraar verplicht met iedere instelling die daarom verzoekt en die binnen het werkgebied van de verzekeraar is gelegen overeenkomsten te sluiten als bedoeld in artikel 42, eerste lid, AWBZ.
II.6. Ten aanzien van de formele aspecten van de zaak.
II.6.1. Een verzekerde die in Nederland woont, kan in aanmerking komen voor langdurige geneeskundige verzorging. Daar de financiële risico's die daarmee gepaard gaan vrijwel niet op privaatrechtelijke grondslag verzekerbaar zijn, heeft de wetgever gekozen voor een volksverzekering. De AWBZ bevat regels om de grote financiële risico's die zijn verbonden aan langdurige ziekten en gebreken af te dekken.
In artikel 4 van Pro de AWBZ is bepaald dat in de uitvoering van de in deze wet geregelde volksverzekering voorzien wordt door onder meer de ziekenfondsen en ziektekostenverzekeraars.
Sinds 1998 is het beleid dat per regio als bedoeld in de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (Stb. 1971, 268) één zorgverzekeraar is aangewezen om voor alle andere AWBZ-verzekeraars in die regio als verbindingskantoor op te treden. Voor deze regio is dat de CZ-Groep, in casu tevens het verwerende orgaan. De verzekeraars hebben de regionale verbindingskantoren voorts mandaat verleend voor het verrichten van bestuursrechtelijke rechtshandelingen op grond van de AWBZ, waarbij men tegelijkertijd de regionale verbindingskantoren zorgkantoren is gaan noemen. Een en ander betekent dat de eigen verzekeraar, in casu de CZ Groep, aangesproken dient te worden ten aanzien van de publiekrechtelijke besluitvorming in het kader van uitvoering van de AWBZ. Dit geldt evenzeer voor het aanvechten van besluiten ten aanzien van de wachtlijsten. Het argument van verweerder dat verzoekster zich dienaangaande tot de zorgaanbieders -het Zorgbureau- dient te wenden treft derhalve geen doel.
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat de brief van het zorgkantoor van 11 augustus 2000 beschouwd dient te worden als een besluit in primo genomen namens verweerder. De president kan zich in deze zienswijze van verweerder vinden.
II.6.2. De president is van oordeel dat de wijze waarop het thans bestreden besluit tot stand is gekomen in strijd is met het systeem van de Awb. Dienaangaande overweegt de president als volgt.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat een betrokkene die een aanvraag wil indienen om zorg als bedoeld in de AWBZ, zich dient te wenden tot het RIO. Het RIO neemt een voor verweerder bindend indicatiebesluit. Met het indicatiebesluit dient de betrokkene zich te wenden tot het eerdergenoemd Zorgbureau, dat de wachtlijsten beheert voor de zorgaanbieders. Indien er voldoende capaciteit is, wordt de gevraagde zorg verleend; indien er niet voldoende capaciteit is wordt geen zorg verleend, maar wordt de betrokkene op een wachtlijst geplaatst.
Ter zitting is gebleken dat verweerder, als uitvoerend bestuursorgaan, bij deze procedure niet wordt betrokken en derhalve noch op de hoogte is van de aanvraag, noch van de plaatsing van de betrokkene op de wachtlijst. De president concludeert hieruit dat een besluit op de aanvraag als bedoeld in artikel 12a van de AWBZ veelal achterwege zal blijven, waardoor de betrokkene de rechtsbescherming die de Awb biedt, wordt onthouden. Het thans bestreden besluit eerst tot stand is gekomen door de vasthoudendheid van de gemachtigde van verzoekster.
Voor het onderhavige geval betekent dit het volgende.
Naar het oordeel van de president volgt uit artikel 12a van de AWBZ dat de verzekerde bij de ziektekostenverzekeraar of het ziekenfonds een aanvraag moet indienen teneinde een besluit te verkrijgen waarin zijn aanspraak op zorg wordt erkend. De president wijst daarbij tevens op het bepaalde in artikel 4:1 van Pro de Awb waar is vermeld dat de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Blijkens de toelichting op dit artikel bestaat de mogelijkheid dat wordt bepaald dat een aanvraag bij een ander dan het tot beslissen bevoegde orgaan moet worden ingediend.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard van mening te zijn dat de aanvraag van 19 januari 2000 waarbij om een indicatie is verzocht van het RIO niet beschouwd kan worden als een aanvraag in de zin van de AWBZ. Naar de mening van verweerders gemachtigde zou de plaatsing op de wachtlijst door de zorgaanbieders (het zorgbureau) mogelijk beschouwd kunnen worden als een aanvraag.
Nu degene die een aanvraag wil indienen voor een zorgvoorziening op grond van de AWBZ zich tot het RIO dient te wenden en niet is gebleken van een mogelijkheid tot het indienen van een aanvraag bij verweerder, dient naar het oordeel van de president -mede gelet op het bepaalde in artikel 4:1 van Pro de Awb- de aanvraag van 19 januari 2000 beschouwd te worden als een aanvraag in de zin van de AWBZ. Verweerder had daarop, bij gebreke van een termijn in de AWBZ -respectievelijk een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 12a van de AWBZ- binnen de in artikel 4:13 van Pro de Awb gestelde termijn dienen te besluiten.
Dat nu is blijkens de gedingstukken ontegenzeglijk niet gebeurd.
II.7. Ten aanzien van het besluit van 11 augustus 2000.
Naar het oordeel van de president heeft verweerder gehandeld in strijd met de wettelijke voorschriften. Daarnaast is de president van oordeel dat aan het thans bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. De kans dat het bestreden besluit de toets in een eventuele bodemprocedure zal kunnen doorstaan moet dan ook bepaald gering worden geacht. Daartoe overweegt de president als volgt.
II.7.1. Uit het systeem van de AWBZ vloeit voort dat op de zorgverzekeraars, waaronder verweerder, de verplichting rust om met de toegelaten zorgaanbieders overeenkomsten te sluiten. Van verweerder mag daarbij worden verwacht dat hij zich tot het uiterste inspant om aan die verplichting te voldoen.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde aangevoerd dat de capaciteit van de verpleeghuizen in de regio volledig wordt benut en dat verweerder tot het maximum van de capaciteit bij deze zorginstellingen heeft gecontracteerd, een en ander als bedoeld in artikel 45 van Pro de AWBZ.
Voorts heeft verweerder ter zitting een toelichting gegeven met betrekking tot de inspanningen om uitbreidingsmogelijkheden te realiseren door middel van een Plan van aanpak wachtlijsten voor de jaren 2001 tot 2006, welk plan inmiddels ter goedkeuring is aangeboden aan de minister.
Evenwel is onvoldoende gebleken dat verweerder in voldoende mate zorg heeft gedragen dat de bij hem ingeschreven verzekerden, waaronder verzoekster, hun aanspraak op zorg tot gelding kunnen brengen. Zo is onvoldoende gebleken dat verweerder met alle beschikbare wettelijke mogelijkheden getracht heeft de centrale overheid er toe te brengen dat de aan de verzekerden toegekende aanspraken ingevolge de AWBZ kunnen worden geëffectueerd.
II.7.2. Voorts overweegt de president dat in artikel 3:46 van Pro de Awb is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3:47, eerste lid, van de Awb wordt de motivering vermeld bij de bekendmaking van het besluit. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat daarbij zo mogelijk wordt vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Verweerder heeft voorts in het bestreden besluit noch ter zitting enig inzicht verschaft in het systeem en het beheer van de wachtlijsten. Tevens is niet duidelijk gemaakt op welke plaats (en waarom daar) verzoekster zich op die wachtlijsten bevindt. De enkele vermelding in het bestreden besluit dat bij gelijke urgentie bij de verpleeghuizen in de regio eveneens wachtlijsten zijn, alsmede de mededeling dat verzoekster op de wachtlijst staat voor verpleeghuis […], acht de president onvoldoende.
Weliswaar zou dit motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar kunnen worden geheeld, daartoe moet echter blijken dat verzoekster door de schending van het voorschrift niet is benadeeld. De president is echter van oordeel dat verzoekster in casu evident is benadeeld.
Daartoe overweegt hij dat verzoekster ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit reeds bijna zeven maanden in onzekerheid verkeerde omtrent haar plaats op een wachtlijst en daarmee omtrent de termijn waarbinnen een opname in een verpleeghuis mogelijk zou zijn. Door de gebrekkige motivering van het thans bestreden besluit is daar geen verandering in gekomen. Ter zitting van de president op 8 september 2000 had verzoekster en haar familie nog steeds geen inzicht in het systeem en het beheer van de wachtlijsten en de positie van verzoekster op die wachtlijsten. Verzoekster en haar familie verkeren derhalve nog steeds in volstrekte onzekerheid ten aanzien van de aanspraak op zorg die verzoekster heeft op grond van het bepaalde in artikel 6 van Pro de AWBZ.
II.8. De president ziet dan ook aanleiding het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen in die zin dat hij bepaalt dat verzoekster als eerstvolgende in aanmerking zal worden gebracht voor de effectuering van de geïndiceerde zorg, hetgeen betekent dat zij op de eerste plaats van de voor haar bestemde wachtlijst zal worden geplaatst.
II.9. Proceskostenveroordeling.
Tevens ziet de president voldoende aanleiding om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, welk artikel in artikel 8:84, vierde lid, van die wet van overeenkomstige toepassing is verklaard, te veroordelen in de door verzoekster in verband met dit verzoek redelijkerwijs gemaakte proceskosten.
Deze proceskostenveroordeling heeft betrekking op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarvan het bedrag wordt vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De president kent daarbij ter zake van de verrichte proceshandelingen 2 punten met elk een waarde van ¦ 710,-- toe voor de indiening van het verzoekschrift en het verschijnen ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x ¦ 710,-- x 1 = ¦ 1.420,--.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:75, 8:82 en 8:84 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De president van de arrondissementsrechtbank te Maastricht:
1. wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
2. bepaalt dat verzoekster als eerstvolgende in aanmerking wordt gebracht voor de geïndiceerde zorg;
3. bepaalt dat aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van ¦ 60,-- wordt vergoed door CZ Groep;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van verzoekster begroot op ¦ 1.420,--, zijnde de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door CZ Groep aan verzoekster.
Aldus gedaan door mr. H.J.O. Martens in tegenwoordigheid van mr. M.J.H.T. Peters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 15 september 2000 door mr. Martens voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. M. Peters w.g. Martens
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.