Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Reg.nr.: 97/745 WET Z BIM
Inzake : het Bestuur van de Stichting tot Restauratie van de Sint Servaas, eiseres,
tegen : de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen - Afdeling Juridische Zaken -,gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum van het bestreden besluit: 26 februari 1997,
kenmerk: FJZ/BZC-97/1091M.
Datum zitting: 15 maart 2000
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Op 1 januari 1994 is in werking getreden de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) alsmede, in verband daarmee, een wet tot aanpassing van een groot aantal wetten. Ingevolge artikel I, lid 2, van de op de Awb toepasselijke overgangsbepalingen opgenomen in de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Stb 1993, nr 650) laatstelijk gewijzigd bij de Aanpassingswet Awb III (Stb 1993, nr 690), is ten aanzien van de mogelijkheid bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen een besluit dat voor de datum van inwerkingtreding van deze wetten is bekendgemaakt het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
Ingevolge artikel I, lid 6, eerste volzin van deze overgangsbepalingen is ten aanzien van verdere behandeling van het beroep vanaf 1 januari 1994 het procesrecht volgens de Awb van toepassing.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 26 februari 1997 heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van eiseres tegen het besluit van verweerder d.d. 14 december 1992 om de kosten voor de afsluiting van het Bergportaal van de St. Servaasbasiliek te Maastricht met een glazen pui niet aan te merken als subsidiabele kosten.
Het bezwaar van eiseres is in zoverre gegrond verklaard dat de voorbereidingskosten en drukkosten van twintig restauratieverslagen subsidiabel worden geacht.
Tegen dit besluit is door eiseres op 6 april 1997 beroep aangetekend voor zover het ziet op ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen het niet subsidiabel verklaren van de kosten van genoemde glazen pui.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden. De inhoud ervan wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
De tijdens de loop van het geding aan het dossier toegevoegde stukken zijn aan partijen gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op
15 maart 2000. Namens eiseres zijn verschenen de heren M. van Hoorn, penningmeester, en F.M.J. Mennens, secretaris, bijgestaan door ir. R. Brouwers, medewerkend architect aan de restauratie van de St. Servaas. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de heer M.J. Sypkens Smit.
II. OVERWEGINGEN
A. De feiten
In januari 1979 heeft eiseres bij verweerder een plan van aanpak inclusief begroting ingediend voor de restauratie van de St. Servaasbasiliek in Maastricht. Ten aanzien van het Bergportaal wordt in dit plan (op p. 32) overwogen dat handhaving en herstel van de 19de eeuwse restauratiestijl van Cuypers ook voor dit portaal het uitgangspunt is. Over het exterieur van het Bergportaal is (op p. 110 van genoemd plan) gesteld dat gaasbeschermingen voor de gebrandschilderde glasramen worden aangebracht, dat de ijzeren raambruggen door bronzen worden vervangen en dat het bestaande hekwerk zal worden hersteld en teruggeplaatst.
Naar de wijze van restauratie van de beeldhouwwerken zal nog onderzoek worden verricht. In verband met deze en nog andere overgebleven vragen is voor de restauratie van het Bergportaal een stelpost opgenomen (pp. 32 en 118 van genoemd plan).
De werkzaamheden aan het Bergportaal zijn in fase 2 en 3 van het werkplan ondergebracht.
In zijn brief van 10 december 1979 heeft verweerder als uitgangspunt voor de restauratie gesteld dat het 19de eeuwse karakter van de St. Servaas in zijn totaliteit behouden c.q. hersteld dient te worden.
Bij brief van 7 juli 1980 heeft verweerder zich akkoord verklaard met de werkzaamheden van fase 1 en een deel van fase 2 (te weten: de dagkapel met sacristie).
Voorts wordt medegedeeld dat voor het vaststellen van de subsidiabele kosten alleen die werkzaamheden in aanmerking komen, die nodig zijn voor het instandhouden van de monumentale waarden van het gebouw.
Aan het slot van de brief overweegt verweerder dat het uitgangspunt voor de restauratieplannen is dat op sobere wijze gestreefd dient te worden naar instandhouding van uitsluitend monumentale waarden.
Op 12 juli 1983 heeft eiseres een herzien restauratieplan bij verweerder ingediend. Op p. 91 van dit plan wordt omtrent het Bergportaal, voor zover van belang, overwogen dat de 19de eeuwse architectuur als uitgangspunt van de restauratie van het exterieur dient. Omtrent de afsluiting van het Bergportaal is het volgende opgemerkt:
"De afsluiting wordt gevormd door een 19e eeuws smeedijzeren hek. Boven een horizontale latei, gesteund door twee zuilen is de spitsboog afgesloten door een timpaan met glas in lood. Getracht zal worden met handhaving van de onderdelen de visuele relatie tussen buiten en binnen te vergroten. Het doorzetten van het open smeedwerk tot de vloer kan hiertoe bijdragen. Zou het advies van de plaatselijke monumentencommissie worden gevolgd, dan wordt het Cuypers-hek niet gerestaureerd, maar vervangen door een meer open afsluiting, die het zicht op de fraaie beeldhouwwerken in het portaal zal vergroten. Ook zal de in goede staat verkerende vloer, met een tekening van een labyrint, ontworpen door Cuypers, dan beter zichtbaar worden."
Bij brief van 19 juni 1984 heeft de Minister van WVC ten aanzien van het Bergportaal overwogen dat handhaving en conservering van de bestaande vormgeving en beschildering het meest voor de hand liggen. De minister deelt mee dat hij zijn uiteindelijke beslissing omtrent het herziene restauratieplan na ontvangst van nadere informatie zal meedelen. Benadrukt wordt dat bij de restauratie handhaving van het 19de eeuwse karakter voorop dient te staan.
Bij besluit van 21 augustus 1984 heeft verweerder de subsidiabele restauratiekosten in aanvulling op de eerdere vaststelling bepaald op ¦30.418.311,00, betaalbaar te stellen in de jaren 1986 tot en met 1990.
In een procedure aangespannen door het Cuypersgenootschap over de vraag of aan eiseres fictief vergunning zou zijn verleend inzake het herziene restauratieplan, is dit genootschap niet-ontvankelijk verklaard bij Koninklijk Besluit van 30 juli 1985. Hierbij is overwogen dat voornoemde brief van 19 juni 1984 een uitnodiging om nadere informatie te verstrekken bevat.
In augustus 1990 heeft Ir. R.P.J. van Hees van de Sectie bouwfysica en chemie van het Instituut TNO voor bouwmaterialen en bouwconstructies een advies (verder: het TNO-rapport) uitgebracht met betrekking tot de restauratie van het Bergportaal.
Met betrekking tot klimaat en condensatie wordt - kort samengevat - een open portaal (optie 1) toelaatbaar geacht, echter alleen wanneer wordt uitgegaan van een nauwgezette controle en onderhoud. Een afgesloten portaal (optie 2) heeft volgens de rapporteur "ontegenzeggelijk" voordelen. Een gesloten portaal met klimaatregeling (optie 3) heeft qua condensatie een gering voordeel ten opzichte van optie 2. Er bestaan dan echter wel wat grotere verschillen in de relatieve vochtigheid en er zou een verwarmingsinstallatie nodig zijn. Deze optie 3 lijkt, zo formuleert Van Hees, dus niet erg aantrekkelijk.
Eind 1991 zijn de werkzaamheden in verband met de afsluiting van het Bergportaal met een glazen pui begonnen. In februari 1992 zijn deze afgerond.
De Hoofdinspecteur van de regio Zuid-Limburg, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (verder: RvdM) heeft namens de directeur van deze dienst bij brief van 18 mei 1992 eiseres verzocht informatie te verstrekken omtrent de werkzaamheden aan het Bergportaal. Deze zouden namelijk afwijken van de verleende vergunning.
Eiseres heeft bij schrijven van 30 september 1992 aan dit verzoek gehoor gegeven.
Eiseres heeft voorts bij schrijven van 24 november 1992 de geldelijke verantwoording 1992 en tevens eindafrekening van de restauratie ingediend ad f 1.001.782,17.
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 14 december 1992 vastgesteld dat de werkzaamheden waarvoor bij besluit van 21 augustus 1984 een subsidie werd toegekend, geheel zijn uitgevoerd. Het verwerkte eindbedrag der subsidiabele kosten stelt verweerder vast op f 42.374.036,00. De subsidie wordt bepaald op 55% van deze som. Verweerder heeft niet als subsidiabele kosten aangemerkt de glazen pui van het Bergportaal en de post van tweeduizend restauratieverslagen. Er zijn slechts twintig verslagen subsidiabel geacht.
Eiseres heeft op 23 december 1992 bezwaar aangetekend tegen het aanmerken als niet subsidiabele kosten van deze beide posten (de glazen pui en de restauratieverslagen). Bij schrijven van 2 februari 1993 is dit bezwaarschrift nader onderbouwd.
Verweerder heeft vervolgens eiseres bij brief van 17 februari 1993 een ontvangstbevestiging gestuurd onder mededeling dat de termijn waarbinnen op het bezwaarschrift moet worden beslist, eindigt 90 dagen na dagtekening van deze brief.
Voorts heeft verweerder bij brief van eveneens 17 februari 1993 de WVC-commissie bezwaarschriften Wet Arob (verder: de Commissie) om advies gevraagd terzake van eiseresses bezwaarschrift.
Eiseres heeft vervolgens op 4 juni 1993 bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) een beroepschrift ingediend inzake de fictieve weigering van verweerder om op het bezwaarschrift te beslissen.
Op 8 juni 1993 heeft verweerder bij de Commissie een verweerschrift ingediend op het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 14 december 1992.
De Commissie heeft partijen op 15 juni 1993 gehoord en bij schrijven van 2 september 1993 advies uitgebracht. Terzake van de glazen pui is geadviseerd alvorens op bezwaar te beslissen eerst nader onderzoek te doen naar de vraag of uit enig schriftelijk stuk blijkt dat toestemming is verleend voor de uitgevoerde afsluiting van het Bergportaal. Terzake van de restauratieverslagen wordt geadviseerd een bedrag betaalbaar te stellen dat overeenkomt met de drukkosten van twintig exemplaren inclusief de daarvoor benodigde voorbereidingskosten.
Verweerder heeft vervolgens op 6 september 1995 een verweerschrift ingediend inzake het beroepschrift van 4 juni 1993, gericht tegen de fictieve weigering te beslissen op het bezwaarschrift van 23 december 1992.
De Afdeling heeft vervolgens op 17 januari 1997 het (fictieve) besluit van verweerder vernietigd en verweerder opgedragen voor 1 april 1997 te beslissen op het bezwaarschrift van 23 december 1992.
B. Het bestreden besluit
Daarop heeft verweerder op 26 februari 1997 het bestreden besluit genomen. De ongegrondverklaring van het bezwaar is, kort samengevat, als volgt onderbouwd.
In het kader van de heroverweging is niet gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden die tot een ander besluit dan dat in primo zouden moeten leiden. Vanaf het begin van de restauratie was onduidelijk welke oplossing voor de restauratie van het Bergportaal moest worden gekozen, omdat nader onderzoek noodzakelijk werd geacht. Een oplossing is dus niet vantevoren beoordeeld of goedgekeurd zoals gebruikelijk is voor het toezeggen van een subsidie. Met de uiteindelijke oplossing voor de restauratie van het Bergportaal is, met uitzondering van de gerealiseerde afsluiting van het portaal, ingestemd en subsidie verleend. Over het aanbrengen van de glaspui is echter weinig tot geen contact geweest. Om die reden is op 18 mei 1992 om nadere informatie gevraagd. Toen pas bleek dat die pui op tekeningen van 20 januari 1992 voor het eerst voorkomt. Het TNO-rapport waarnaar wordt verwezen, laat zich niet uit over de oplossing een glazen pui aan te brengen. De RvdM werd zo voor een voldongen feit geplaatst.
Door het aanbrengen van de glazen pui zijn onnodig belangrijke monumentale waarden verloren gegaan.
Uit een oogpunt van monumentenzorg betekent de nieuwe afsluiting van het Bergportaal door een (modern hek en) glaspui een ingreep op de monumentale waarde die niet voor subsidie in aanmerking komt. Die subsidie wordt namelijk alleen verleend voor sober en doelmatig herstel en strikte noodzaak van werkzaamheden. Werkzaamheden die op andere aspecten dan deze instandhouding zijn gericht, dan wel - zoals in het onderhavige geval - werkzaamheden betreffen die een wezenlijke wijziging van de waarde van het monument ten gevolge hebben zijn daarom niet subsidiabel.
In dit verband wordt opgemerkt dat een verleende vergunning niet automatisch recht geeft op subsidie.
C. De grieven
Eiseres heeft - kort samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De restauratie van het Bergportaal inclusief de afsluiting met een glazen pui vallen onder de (fictieve) goedkeuring van het herziene restauratieplan 1983. Het verzoek van de minister d.d. 19 juni 1984 om nadere informatie is op te vatten als een uitnodiging blijkens het KB van 30 juli 1985. In de jaren 1990/1992 is ook subsidie verleend in de vorm van voorschotten voor de restauratiewerkzaamheden aan het portaal, inclusief de kosten voor de glazen pui en het hekwerk.
Eiseres betwist voorts dat zij de RvdM niet of onvoldoende zou hebben geïnformeerd omtrent de plannen rond de afsluiting van het portaal. Daartoe wordt verwezen naar onder meer de restauratieplannen, de toegezonden rapporten en de bespreking van 24 april 1990, waarbij de RvdM aanwezig was en de afsluiting is besproken. Gesteld wordt dat de RvdM op de hoogte was van de optie van een glazen pui en daar nooit bezwaren tegen heeft geuit.
Voorts stelt eiseres dat de motivering van het bestreden besluit niet juist is, omdat ingevolge het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten (verder: Brrm) ook kosten voor preventieve voorzieningen subsidiabel zijn. De gekozen afsluiting is zo'n preventieve voorziening. De noodzaak ervan volgt uit het TNO-rapport. Bovendien is door de gekozen oplossing het portaal goed te zien en te bezoeken.
Verder stelt eiseres dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door pas op 26 februari 1997 te beslissen op het bezwaar van 23 december 1992. De consequentie hiervan dient te zijn dat alsnog positief op het bezwaarschrift wordt beslist en dat een redelijke vergoeding wordt verleend voor het renteverlies over de periode 1993 tot en met maart 1997.
D. Het verweerschrift
Verweerder benadrukt in aanvulling op hetgeen in het bestreden besluit is overwogen, dat het uitgangspunt van de restauratie behoud c.q. herstel van de 19de eeuwse elementen van de St. Servaas is. Daarbij behoort instandhouding van het 19de eeuwse toegangshek van het Bergportaal en de daarboven aangebrachte spitsboog met glas-in-lood panelen.
E. De beoordeling
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen of het bestreden besluit terecht en op goede gronden is genomen. Daartoe dient de rechtbank, gelet op de bovengememoreerde standpunten van partijen, te beoordelen of de kosten voor het plaatsen van de glazen pui ter afsluiting van het Bergportaal al dan niet als subsidiabele kosten zijn te beschouwen.
De rechtbank overweegt daartoe dat niet in geschil is dat ten tijde van de oorspronkelijke subsidiebeschikking van 7 juli 1980 geen specifieke regeling bestond voor het subsidiëren van restauratieprojecten zoals van de St. Servaas. Er was destijds alleen sprake van een begrotingspost voor dergelijke subsidies. Wel werden, wanneer van rijkswege subsidie voor cultuurgoederen werd verleend, de "subsidievoorwaarden 1936" opgelegd.
Uit het onderliggende dossier en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat op de subsidie van de restauratie van de St. Servaas van meet af aan - en dus ook op de onderhavige post - de volgende criteria van toepassing waren:
- subsidiabel zijn die werkzaamheden die nodig zijn voor het instandhouden van de monumentale waarden van het gebouw, en
- het instandhouden dient op sobere en doelmatige wijze te gebeuren en er moet een strikte noodzaak voor dat instandhouden bestaan.
Uit het dossier en het verhandelde ter zitting volgt voorts naar het oordeel van de rechtbank dat bij de restauratie steeds en vanaf het begin als uitgangspunt heeft gegolden: handhaving en herstel van het 19de eeuwse karakter van de St. Servaas.
Het Bergportaal kende (in ieder geval) de volgende 19de eeuwse elementen: het beeldhouwwerk incl. polychromie, de vloer, de smeedijzeren toegangshekken en het timpaan met glas-in-lood boven deze hekken.
Onbetwist staat vast dat de smeedijzeren toegangshekken en het timpaan met glas-in-lood niet zijn gehandhaafd en dat het portaal na verwijdering van deze elementen is afgesloten met een nieuw bronzen hekwerk en een glazen pui.
Terzake van de vraag of goedkeuring is verleend voor de gerealiseerde afsluiting, nemen partijen een verschillend standpunt in. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de fictieve goedkeuring van het herzien restauratieplan 1983 zich ook uitstrekt over deze afsluiting.
Verweerder betwist dit en stelt dat het Bergportaal buiten die goedkeuring valt, omdat daarvoor slechts een stelpost op de begroting was opgenomen, omdat voor tal van restauratieproblemen nog oplossingen moesten worden gevonden.
De rechtbank kan met dit standpunt van verweerder instemmen gezien de gegeven argumentatie. Dat er zoals eiseres stelt voorschotten zijn verstrekt voor het Bergportaal doet daar niet aan af. De rechtbank overweegt in dit verband ook nog het volgende.
De rechtbank is uit het onderliggende dossier niet gebleken dat voor meergenoemde verwijdering en plaatsing op enigerlei wijze toestemming door verweerder is verleend, noch dat hierover expliciet overleg is gevoerd. In geen enkel verslag of geschrift uit het onderliggende dossier is hiervan immers de neerslag aan te treffen. Noch uit de overgelegde bouwverslagen noch uit het verslag van een bespreking over de restauratie van het Bergportaal d.d. 24 april 1990 blijkt dat hierover overleg is gevoerd noch dat de keuze voor de glazen pui is gefiatteerd. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende om dit wel aannemelijk te achten dat, zoals ter zitting zijdens eiseres is betoogd, de afsluiting van het Bergportaal zoals gerealiseerd een logisch gevolg was van de vele besprekingen en daarom als gefiatteerd moet worden beschouwd.
Overigens is niet in geschil dat voor het verwijderen en plaatsen geen vergunning is verleend. Verweerder gedoogt deze situatie, zo is ter zitting gesteld.
Verweerder beschouwt de kosten terzake van de glazen pui niet als subsidiabele kosten en betoogt daartoe, kort samengevat, dat verwijdering van de hekwerken en het timpaan met glas-in-lood een verlies van de monumentale waarden heeft opgeleverd zonder dat hiertoe enige noodzaak was. De gekozen oplossing, waarover weinig of geen contact is geweest, is een wezenlijke wijziging van de monumentale waarden en was niet de enige optie, zo stelt verweerder. Voorts is geen sprake van een sober en doelmatig herstel en strikte noodzaak van de werkzaamheden.
Naar het oordeel van de rechtbank komt verweerder gelet op de zojuist weergegeven criteria ter beoordeling van de vraag of kosten van een restauratie subsidiabele kosten zijn een discretionaire bevoegdheid toe. Dit houdt in dat de rechtbank bij de beoordeling van een dergelijk besluit een terughoudende toets dient aan te leggen.
In de onderhavige zaak kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het bestreden besluit deze terughoudende beoordeling niet kan doorstaan, nu vaststaat dat twee van de - voor de restauratie wezenlijke - 19de eeuwse elementen van het Bergportaal, te weten de hekwerken en het timpaan met glas-in-lood, zijn verwijderd zonder dat, zoals is overwogen, gebleken is dat de afsluiting met een glazen pui en een nieuw hekwerk expliciet zijn besproken en gefiatteerd.
Eiseres heeft nog tegen het bestreden besluit aangevoerd dat ten onrechte geen gewicht is gehecht aan het preventieve karakter van de afsluiting van het Bergportaal met een glazen wand, waarvan de noodzaak volgt uit het TNO-rapport. Ingevolge het Brrm zijn die kosten immers wel subsidiabel.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat kosten van werkzaamheden die op andere aspecten zien dan instandhouding van de monumentale waarden, niet subsidiabel zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze kosten aldus overeenkomstig de subsidiecriteria, die voor de restauratie van de St. Servaas gelden, zoals hierboven is overwogen, niet subsidiabel geacht, nog afgezien van het feit dat eiseresses argument al niet kan slagen, omdat het door haar genoemde criterium in dezen niet van toepassing is.
Eiseres heeft voorts gesteld dat het niet tijdig beslissen op haar bezwaar onzorgvuldig is van verweerder en behoort te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en het nemen van een nieuw, voor haar positief, besluit.
Nu verweerder pas op 26 februari 1997 wist te beslissen op het bezwaarschrift van eiseres gedateerd 23 december 1992, kan naar het oordeel van de rechtbank met recht worden gezegd dat verweerder onbegrijpelijk veel tijd nodig heeft gehad om te beslissen. Dat er in de tussentijd een procedure voor de Afdeling liep, doet daar niet aan af. Verweerder heeft door zo traag te beslissen naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig jegens eiseres gehandeld. De rechtbank verbindt hieraan echter geen consequenties en overweegt daartoe dat eiseres niet uitputtend gebruik heeft gemaakt van de haar toekomende rechtsmiddelen. Eiseres heeft immers geen voorlopige voorziening gevraagd parallel aan de procedure tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar.
Gezien het voorgaande heeft verweerder terecht en op goede gronden de kosten van de glazen pui als niet subsidiabele kosten aangemerkt. Het beroep van eiseres slaagt dan ook niet.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:70 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. M.C.A.E. van Binnebeke, J.N.F. Sleddens en W.L.J. Voogt in tegenwoordigheid van mr. D.H.J. Laeven als griffier en in het openbaar uitgesproken op 18 april 2000
door mr. van Binnebeke voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. D. Laeven w.g. M.C. van Binnebeke
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op:
hw
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.