ECLI:NL:RBLIM:2026:6051

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 23/1533, 23/1558 en 23/1563

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2026

in de zaken tussen

Vereniging Leefmilieu, te Nijmegen, eiseres,

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder,

(gemachtigden: mr. B.M.C. Maas en mr. J.J. Beek).

Als derde-partij hebben aan de gedingen deelgenomen:

Inzake 23/1533:
[derde-partij 1], te [vestigingsplaats 1] en

23/1563:
[derde-partij 2], te [vestigingsplaats 2] ,

(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen).

Procesverloop

Bij brief van 13 oktober 2021 hebben eiseres en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) verzocht om handhaving van de Wet natuurbescherming (Wnb) met betrekking tot onder meer het pluimveebedrijf van de [derde-partij 1] en de rundveebedrijven van [bedrijfsnaam] te [vestigingsplaats 3] (23/1558) en van de [derde-partij 2] .

Bij brief van 30 januari 2023 hebben eiseres en MOB verweerder in gebreke gesteld en op 6 juli 2023 hebben zij bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op hun verzoek om handhaving.

Bij besluiten van respectievelijk 18 december 2024, 11 december 2024 en 11 december 2024 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het verzoek om wegens overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb tegen genoemde bedrijven handhavend op te treden afgewezen.

De beroepen van eiseres en MOB zijn van rechtswege gericht tegen de bestreden besluiten en zij hebben hiertegen beroepsgronden ingediend.

Verweerder heeft verweer gevoerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2026. De zaken zijn gelijktijdig behandeld met de zaken met de nummers: 23/1537, 23/1539, 23/1547, 23/1548 en 23/1557. In die zaken doet de rechtbank vandaag een separate uitspraak. Eiseres en MOB zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor de [derde-partij 1] is [belanghebbende] verschenen, vergezeld door zijn echtgenote. Voor de [derde-partij 2] , is, zoals van tevoren aangekondigd, niemand verschenen. Na afloop van de zitting is het onderzoek gesloten.

Vervolgens zijn de beroepen voor zover ingediend door MOB ingetrokken. De beroepen voor zover ingediend door eiseres zijn gehandhaafd. Hierna worden dan ook alleen nog de beroepen van eiseres besproken.

Overwegingen

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuurbescherming het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

1.1.

Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 13 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

De referentiesituatie

2. Voor het pluimveebedrijf van de [derde-partij 1] aan de [adres 1] , te [vestigingsplaats 1] (hierna: [derde-partij 1] ), is op 25 juni 2015 een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden “Leudal” en “Swalmdal” houden van 69.600 legkippen met een maximaal toegestane emissie van 4.194 kg NH3 (ammoniak) per jaar. Deze vergunning is door verweerder aangemerkt als de referentiesituatie voor het bedrijf van [derde-partij 1] .

2.1.

Voor het rundveebedrijf van [bedrijfsnaam] aan de [adres 2] te [vestigingsplaats 3] (hierna: [bedrijfsnaam] ) is op 27 juli 1990 een Hinderwetvergunning verleend voor het houden van 55 stuks melkkoeien, 53 jongvee en 2 dekstieren. Deze vergunning heeft verweerder aangemerkt als de referentiesituatie voor het rundveebedrijf.

2.2.

Voor het rundveebedrijf van de [derde-partij 2] aan de [adres 3] te [vestigingsplaats 2] , (hierna: [derde-partij 2] ) is op 4 november 1998 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 100 melkkoeien en 80 stuks jongvee tot twee jaar met een maximaal toegestane emissie van 1.652 kg NH3 per jaar. Deze vergunning heeft verweerder aangemerkt als de referentiesituatie voor het rundveebedrijf.

De PAS-meldingen

3. Op 15 december 2015 heeft [derde-partij 1] onder de vigeur van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een PAS-melding ingediend die betrekking heeft op een grootste toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Leudal met 0,09 mol/h/jr.

3.1.

Het rundveebedrijf van [bedrijfsnaam] heeft een uitbreiding/wijziging van de bestaande bedrijfsactiviteiten gerealiseerd waarvoor op 16 juli 2015 een PAS-melding is ingediend. Deze melding heeft betrekking op een grootste toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Leudal met 0,09 mol/ha/jaar.

3.2.

[derde-partij 2] heeft op 8 juli 2016 een PAS-melding ingediend. Deze melding heeft betrekking op een grootste toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel met 0,07 mol/ha/jaar.

3.3.

In alle drie de gevallen gaat het om een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die al overbelast zijn.

4. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 het PAS onverbindend verklaard omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving.^[1]

5. Eiseres heeft verweerder op 13 oktober 2021 verzocht handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenoemde PAS-melders, waaronder deze bedrijven. Concreet ziet het verzoek om handhaving op overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op 6 november 2023 heeft eiseres het verzoek ingetrokken voor zover dat mede strekte tot handhavend optreden tegen illegale emissies als gevolg van de bedrijfsactiviteiten beweiden en bemesten.

6. Eiseres heeft op 6 juli 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het handhavingsverzoek van 13 oktober 2021.

De controles en AERIUS-verschilberekeningen

7. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving van 13 oktober 2021 heeft verweerder op 12 september 2023 en op 6 mei 2024 controles uitgevoerd bij het pluimveebedrijf van [derde-partij 1] , waarbij is geconstateerd dat er in totaal 83.344 leghennen aanwezig waren, verdeeld over twee stallen met RAV-codes E2.11.2.2, E7.6 en E7.10.

7.1.

Op 19 september 2023 heeft verweerder een controle laten uitvoeren bij het rundveebedrijf van [bedrijfsnaam] . Daarbij is geconstateerd dat er in totaal 56 stuks rundvee aanwezig waren, verdeeld over 4 stallen met RAV-codes A3.100 en A7.100.

7.2.

Verweerder heeft op 12 juni 2024 een controle laten uitvoeren bij het rundveebedrijf van [derde-partij 2] . Daarbij is geconstateerd dat er in totaal 169 stuks rundvee aanwezig waren, verdeeld over 2 stallen met RAV-codes A3.100, A6.100, A4.100 en A1.100.

8. Op basis van deze constateringen heeft verweerder voor de bedrijven AERIUS-verschilberekeningen laten uitvoeren, waarbij de emissie op basis van de bij de controle feitelijk aangetroffen bedrijfsactiviteiten is vergeleken met de emissie op basis van de referentiesituatie die de bedrijven ontlenen aan respectievelijk de verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 ( [derde-partij 1] ), de Hinderwetvergunning ( [bedrijfsnaam] ) en de vergunning op grond van de Wet milieubeheer ( [derde-partij 2] ). Verweerder heeft vastgesteld dat uit de verschilberekeningen blijkt dat de huidige bedrijfsactiviteiten van de bedrijven niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op enig Natura 2000-gebied ten opzichte van de voor hen geldende referentiesituatie. Bij het bedrijf van [derde-partij 2] heeft verweerder vastgesteld dat uit de AERIUS-verschilberekening blijkt dat sprake is van een toename aan stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied Maasduinen. Deze toename is volgens verweerder uitsluitend het gevolg van zogenoemde randeffecten: het rekensysteem hanteert een 25 kilometergrens waardoor de depositie op die grens wordt overschat. Verweerder heeft de randeffecten met een speciaal daarvoor bedoelde tool in AERIUS-calculator berekend en vastgesteld dat ook bij [derde-partij 2] geen sprake is van een toename aan stikstofdepositie ten opzichte van de voor haar geldende referentiesituatie.

De bestreden besluiten

9. Bij de bestreden besluiten stelt verweerder zich op het standpunt dat aan de voorwaarden voor interne saldering zoals bedoeld en beschreven in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021^[2](hierna: de ‘Logtsebaan-uitspraak’) wordt voldaan. Er bestaat daarom met betrekking tot de gewijzigde bedrijfsvoering geen vergunningplicht in het kader van de Wnb en er is daarom geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, aldus verweerder. Om die reden heeft verweerder het verzoek om tegen [derde-partij 1] , [bedrijfsnaam] en [derde-partij 2] handhavend op te treden afgewezen.

Het oordeel van de rechtbank over de beroepen niet tijdig beslissen

10. Eiseres betoogt dat verweerder in verzuim is geweest tijdig een besluit te nemen. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eiseres op zitting verklaard dat – nu inmiddels wel besluiten zijn genomen - haar procesbelang wat betreft de beroepen tegen het niet tijdig beslissen is gelegen in de weigering om dwangsommen te betalen en in een veroordeling van verweerder in de proceskosten. Ter onderbouwing van haar standpunt dat verweerder niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is verwezen naar het bij verweerder bekende verzetschrift dat in vergelijkbare procedures is ingediend tegen uitspraken van deze rechtbank, waarbij de beroepen kennelijk niet ontvankelijk zijn verklaard. Daarin is aangevoerd dat verweerder zonder overtuigende toelichting een uitzonderlijk lange beslistermijn heeft gehanteerd. De beslistermijn is daarna zonder wettelijke bevoegdheid excessief verlengd, aldus eiseres. Verder wordt daarin gesteld dat verweerder niet heeft aangetoond dat de beslistermijn accuraat is gebruikt. Tot slot is gewezen naar andere provincies waar wel binnen een jaar na een soortgelijk verzoek is beslist.

11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit uitspraken van deze rechtbank van onder meer 20 maart 2025 volgt dat de ingebrekestelling van 30 januari 2023 prematuur was.^[3]De beroepen tegen het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek van 13 oktober 2021 zijn daarom niet ontvankelijk en voor een vergoeding van dwangsommen wegens niet tijdig beslissen en een proceskostenveroordeling bestaat dan geen grond, aldus verweerder. Op zitting heeft verweerder aanvullend betoogd dat eiseres en MOB tegen de beslissing van 3 maart 2023 geen bezwaar hebben gemaakt. Dat besluit, waarbij de ingebrekestelling is afgewezen en op grond van artikel 4:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is beslist dat er geen dwangsommen verschuldigd zijn, is daarom in rechte onaantastbaar geworden volgens verweerder.

12. Naar aanleiding van het verweer dat geen dwangsommen verschuldigd zijn omdat de beschikking van 3 maart 2023 in rechte vaststaat, overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 4:18 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Zoals vermeld, heeft verweerder die beschikking op 3 maart 2023 genomen. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb - voor zover hier relevant - heeft het beroep tegen de beschikking op aanvraag (de bestreden besluiten) mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Verder is in artikel 6:20, derde lid, van de Awb bepaald dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Er zijn dus zowel beroepen van rechtswege ontstaan tegen de alsnog genomen besluiten op aanvraag als tegen de beschikking waarbij de dwangsommen zijn geweigerd. Die beroepen zijn van rechtswege en dus onafhankelijk van enige actie van eiseres ontstaan. De omstandigheid dat eiseres geen bezwaarschrift heeft ingediend tegen de beschikking van 3 maart 2023, waarbij de verschuldigdheid van dwangsommen is afgewezen, kan er niet toe leiden dat die beschikking in rechte onaantastbaar is geworden.

13. Ten aanzien van de vraag of niet tijdig op de aanvraag is beslist, moet door de rechtbank beoordeeld worden wanneer in deze zaken de beslistermijn voor verweerder is afgelopen. Artikel 4:13, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een beschikking bij het ontbreken van een wettelijke termijn binnen een redelijke termijn na ontvangst van het verzoek om handhaving moet worden gegeven. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in deze zaak een redelijke beslistermijn op het handhavingsverzoek van 13 oktober 2021 uiterlijk 25 november 2022 was. Het handhavingsverzoek is uitgebreid en heeft betrekking op vijftig inrichtingen/bedrijven, waarvan alleen de coördinaten waren vermeld. Er is verzocht om handhavend optreden tegen het ontbreken van een vergunning voor PAS-melders en tegen emissies vanwege bedrijfstransporten, mestopslag, beweiding en bemesting voor zover daarvoor een vergunning nodig is. Verweerder moest eerst nagaan op welke 50 bedrijven het verzoek betrekking had en vervolgens bij al die bedrijven gegevens opvragen en onderzoek laten doen. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze beslistermijn redelijk mocht vinden en het standpunt mocht innemen dat die uiterlijk op 25 november 2022 afliep. Verweerder heeft vervolgens op 24 november 2022 de beslistermijn verlengd tot 10 november 2023. Ingevolge artikel 4:14, derde lid, van de Awb deelt het bestuursorgaan, indien een besluit niet kan worden genomen binnen de oorspronkelijke beslistermijn, dit mee aan de aanvrager en noemt het tevens een nieuwe redelijke termijn waarbinnen het besluit dan wel volgt. Gelet op de uitgebreidheid van het handhavingsverzoek en het daarmee gemoeide onderzoek, dat vertraging heeft opgelopen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de beslistermijn tot en met 10 november 2023 heeft mogen verlengen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder zonder overtuigende toelichting een uitzonderlijk lange beslistermijn heeft vastgesteld en die termijn onredelijk lang heeft verlengd. Er bestaat ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de beslistermijn niet accuraat heeft gebruikt. De omstandigheid dat in andere provincies volgens eiseres binnen een jaar op een soortgelijk verzoek is beslist, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel: dat maakt de termijn hier niet onredelijk. Eiseres heeft verweerder op 30 januari 2023 en dus vóór afloop van de tot 10 november 2023 verlengde termijn in gebreke gesteld. Daarna heeft zij op 6 juli 2023 beroep ingesteld. Omdat de beslistermijn nog niet was verstreken, heeft de ingebrekestelling geen doel getroffen. De beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit zijn daarom niet ontvankelijk. Voor een veroordeling tot betaling van dwangsommen wegens niet tijdig beslissen of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het oordeel van de rechtbank over de beroepen tegen de bestreden besluiten

De beroepsgronden algemeen

14. Eiseres voert tegen de bestreden besluiten onder meer aan dat de afwijzing van het handhavingsverzoek geen stand kan houden gezien de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (hierna: de ‘Rendac-uitspraak’).^[4]De afwezigheid van een vergunningplicht kan niet langer worden ontleend aan een interne saldering in de voortoets. Verweerders standpunt in de bestreden besluiten dat er geen vergunningplicht geldt en dus geen sprake is van een overtreding, is daarom onjuist. Omdat ingevolge de ‘Rendac-uitspraak’ een vergunning nodig is, heeft ook een eventueel afgegeven positief weigeringsbesluit, geen legitimerende werking. Ook dat is geen reden om het handhavingsverzoek af te wijzen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres nogmaals benadrukt dat de uitkomst van de procedures geen sluiting hoeft te zijn. Eiseres heeft aanvullend naar aanleiding van het verweer dat handhavend optreden in deze gevallen onevenredig zou zijn, betoogd dat verweerder moet streven naar een rechtsconforme situatie. Er is een natuurvergunning nodig en die ontbreekt. Vergunningverlening is in deze gevallen mogelijk en dat dat moeilijk is, kan er niet aan afdoen dat rechtsconform gehandeld moet worden, aldus eiseres.

Het verweer algemeen

15. Omdat de beroepen niet tijdig beslissen niet ontvankelijk zijn, is volgens verweerder geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, Niet alleen tegen de reactie op de ingebrekestelling maar ook tegen de bestreden besluiten had eiseres (tijdig) bezwaar moeten maken. Nu dat niet is gebeurd hebben de bestreden besluiten volgens verweerder formele rechtskracht gekregen. Verder zijn de gronden tegen de bestreden besluiten veel te laat ingediend, aldus verweerder. Verweerder betoogt daarom primair dat (ook) de ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten niet ontvankelijk dienen te worden verklaard. Ten aanzien van de beroepen tegen de bestreden besluiten heeft verweerder zich subsidiair op het standpunt gesteld dat de verwijzing in beroep naar de ‘Rendac-uitspraak’, gelet op de geldende ex tunc toets, door de rechtbank niet in de rechtmatigheidsbeoordeling kan worden betrokken. Omdat ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten op grond van de ‘Logtsebaan-uitspraak’ intern salderen in de voortoets was toegestaan, is bij de bestreden besluiten terecht aangenomen dat geen sprake was van overtreding van het sinds 1 januari 2020 geldende artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en is terecht aangenomen dat er geen bevoegdheid bestond voor handhavend optreden, aldus verweerder.

16. Naar aanleiding van verweerders primaire betoog dat de beroepen tegen de bestreden besluiten niet ontvankelijk dienen te worden verklaard omdat de beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het handhavingsverzoek, niet ontvankelijk zijn, overweegt de rechtbank onder verwijzing naar r.o. 12 dat uit artikel 6:20, derde lid, van Awb volgt dat de beroepen tegen de alsnog genomen besluiten van rechtswege en dus onafhankelijk van enige actie van eiseres zijn ontstaan. Ook de omstandigheid dat de rechtbank soms lang heeft gewacht om eiseres om een reactie te vragen naar aanleiding van de alsnog genomen besluiten en pas daarna daartegen nadere beroepsgronden zijn ingediend, kan niet leiden tot een niet ontvankelijkheid van die beroepen.

Oordeel van de rechtbank over de algemene beroepsgronden

17. Ten aanzien van de vraag of sprake is van een overtreding ter zake waarvan verweerder bevoegd was handhavend op te treden, overweegt de rechtbank als volgt.

18. Niet in geschil is tussen partijen dat de onderhavige bedrijven stikstofdepositie veroorzaken op omliggende Natura 2000-gebieden en dat niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft voor die gebieden. Ook staat vast dat de bedrijven na de bedrijfswijziging zoals in het kader van de PAS is gemeld niet beschikken over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en dat een dergelijke vergunning sinds de ‘Rendac-uitspraak’ is vereist. Verweerder erkent dat de afwijzing van de handhavingsverzoeken sinds die uitspraak niet meer kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering dat geen sprake is van een overtreding. Er is immers in deze zaken niet meer sprake van één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning of milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Verweerder stelt zich echter (subsidiair) op het standpunt dat de rechtbank de ‘Rendac-uitspraak’ niet in haar beoordeling mag betrekken omdat zij de bestreden besluiten ex tunc moet toetsen.

19. De rechtbank overweegt dat een ex tunc beoordeling inhoudt dat bij de rechterlijke beoordeling wordt uitgegaan van de feiten en omstandigheden en geldende wettelijke regels en beleidsregels ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten. Dat betekent dat met nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden geen rekening wordt gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank volgt daaruit niet dat geen rekening mag worden gehouden met gewijzigde jurisprudentie, waarbij de (Europese) wetgeving anders wordt uitgelegd dan ten tijde van de besluitvorming. De Afdeling heeft in de ‘Rendac-uitspraak’ ook overwogen dat de wijziging van de rechtspraak over intern salderen onmiddellijke werking heeft en direct van toepassing is in lopende natuurvergunning- en handhavingsprocedures.^[5]De Afdeling heeft voor bepaalde activiteiten overgangsrecht geformuleerd maar dat is in de onderhavige zaken niet van toepassing.^[6]

20. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond zijn en de rechtbank zal die besluiten vernietigen.

21. De rechtbank ziet op grond van het (meer) subsidiaire standpunt van verweerder dat handhavend optreden in deze gevallen onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, aanleiding om te beoordelen of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb kan worden bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven.

22. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

23. Verweerder erkent, zoals hiervoor vermeld, dat op basis van de ‘Rendac-uitspraak’ alsnog een overtreding van de vergunningplicht moet worden aangenomen en dat daartegen, gelet op de geldende beginselplicht, handhavend zou moeten worden opgetreden. Daarvan kan worden afgezien indien sprake is van bijzondere omstandigheden. Nu geen last kan worden opgelegd om ervoor te zorgen dat over de vereiste natuurvergunning wordt beschikt, zou de last volgens verweerder in deze gevallen moeten inhouden dat gestopt wordt met intern salderen en dat zo de wijzigingen ten opzichte van de geldende (natuur)toestemmingen ongedaan worden gemaakt, aldus verweerder. Omdat in deze drie gevallen in de feitelijk geconstateerde situatie sprake is van een lagere stikstofdepositie (minimaal 0,01 mol/h/jaar en maximaal 0,19 mol/ha/jaar), eventuele randeffecten daargelaten, dan in de toegestane situatie, zou die afname teniet kunnen worden gedaan door de bedrijven te gelasten dat zij op de voor hen geldende toestemmingen terug moeten vallen. Verweerder acht in die situatie handhaving onevenredig omdat bestuursrechtelijk handhavend optreden tegen de overtredingen in strijd is met het door de overtreden rechtsregel beschermde (natuur)belang. Het belang van (thans) artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet is het voorkomen van significante nadelige gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Dat belang wordt niet gediend door een last op te leggen om de feitelijke situatie terug te brengen tot de situatie op basis van de geldende (natuur)toestemmingen nu dat kan resulteren in een toename van stikstofdepositie op de relevante, overbelaste, stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Daarom zou ook na kennisneming en toepassing van de ‘Rendac-uitspraak’ niet zijn gehandhaafd, aldus verweerder. Ter verdere onderbouwing van het standpunt dat in deze gevallen niet handhavend dient te worden opgetreden, heeft verweerder gewezen op de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Verweerder heeft die op 21 december 2023 in het Provinciaal blad 2023, 15340, als beleidsregel gepubliceerd. Toepassing daarvan zou in de onderhavige gevallen eveneens leiden tot afwijzing van de handhavingsverzoeken omdat het ‘gedrag van de overtreders’ in combinatie met ‘mogelijke gevolgen van de overtreding’ niet leiden tot een toewijzing van het handhavingsverzoek.

24. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat handhavend optreden in deze gevallen onevenredig zou zijn in verband met de daarmee te dienen doelen nu uit de Projectberekeningen met AERIUS Calculator blijkt dat de stikstofdepositie op basis van de situatie bij de controles van de bedrijven lager is dan in de voorheen toegestane situatie. De PAS-meldingen en de aan [derde-partij 1] afgegeven positieve weigering, zijn in zoverre niet relevant. Deze gevallen wijken ook in zoverre af van de casussen waarin de Afdeling op 28 februari 2024^[7]uitspraak heeft gedaan, omdat daar na de in het kader van het PAS gemelde bedrijfswijziging wel sprake was van hogere stikstofdeposities in de feitelijke situatie dan was toegestaan op grond van de referentiesituatie. Dat de belangen van de individuele bedrijven die erop mochten vertrouwen dat interne saldering was toegestaan en dat er geen vergunningplicht van toepassing was, groot zijn, is evident. Alleen al de onzekere positie waarin ze terecht zijn gekomen, bemoeilijkt hun bedrijfsvoering ernstig omdat verdere investeringen onmogelijk zijn geworden. Verweerder heeft verder terecht in aanmerking genomen dat een te nemen handhavingsbesluit ertoe moet strekken dat een overtreding ongedaan wordt gemaakt of dat verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding wordt voorkomen. De overtreding houdt in dat sinds de ‘Rendac-uitspraak’ activiteiten worden verricht zonder de daarvoor vereiste natuurvergunning. Er kan echter geen last worden opgelegd inhoudende dat de bedrijven moeten beschikken over een (toereikende) natuurvergunning omdat dit in strijd is met artikel 5:32, tweede lid, van de Awb^[8]. In zoverre kan dus niet via handhavend optreden worden afgedwongen dat er een rechtsconforme situatie ontstaat, zoals ter zitting is betoogd. Eiseres is niet uit op sluiting van deze bedrijven maar dat hangt de bedrijven wel boven het hoofd zolang zij niet over de vereiste natuurvergunning beschikken. De manier om die overtreding op te heffen, is beëindiging van bedrijfsactiviteiten. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft gewezen op zijn handhavingsbeleid. Dat beleid acht de rechtbank niet onredelijk. Toegepast op deze gevallen leidt de beoordeling van de combinatie van ‘gedrag, van de overtreders in combinatie met ‘mogelijke gevolgen van de overtreding’ tot een afwijzing van het handhavingsverzoek.

Specifieke gronden per inrichting

25. In de procedure tegen [derde-partij 1] (23/1533) heeft eiseres aanvullend aangevoerd dat bij de vaststelling van de emissie in de huidige bedrijfssituatie is gerekend met de emissiefactoren per dierplaats uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). In het kader van de natuurbescherming moet volgens haar met een substantieel hogere bedrijfsemissie en

-depositie rekening worden gehouden. Verweerders standpunt dat de bedrijfsdepositie niet toeneemt, is daarom op onvoldoende onderzoek gebaseerd, aldus eiseres.

26. De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat bij de AERIUS-verschilberekening niet mag worden gerekend met de emissiefactor voor het onderhavige stalsysteem (0,042) uit de voorheen geldende Rav. Het gaat hier om een vergelijking van stikstofdeposities in het kader van de vraag of handhavend optreden evenredig is in verband met de daarmee te dienen doelen. De jurisprudentie van de Afdeling, waar eiseres kennelijk op doelt, gaat over verlening van natuurvergunningen, waarbij voor de berekening van de stikstofemissie uit stalsystemen gebruik is gemaakt van de emissiefactoren uit de bijlage bij de Rav^[9]. Die jurisprudentie is volgens de rechtbank hier niet van toepassing.

27. In de procedure tegen [bedrijfsnaam] (23/1558) heeft eiseres aangevoerd dat het onderzoek naar de feitelijke bedrijfssituatie onzorgvuldig is uitgevoerd. Gezien de discrepantie tussen de opgave van de bedrijfsadviseur en het eenmalig geconstateerde veebestand, bestaat volgens haar de kans dat de bedrijfsemissies zijn onderschat.

28. Gezien de door verweerder gegeven toelichting, waarin is gewezen op het tijdsverloop tussen de aangeleverde informatie en de controle, volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat een bedrijfscontrole een momentopname betreft. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de controle geen juiste weergave is van de op dat moment actuele, normale bedrijfsvoering.

29. Ten aanzien van de procedure tegen [derde-partij 2] (23/1563) heeft verweerder naar aanleiding van het betoog van eiseres dat de milieuvergunning niet in werking zou zijn getreden en de referentiesituatie daardoor onjuist is vastgesteld, in het verweerschrift van 2 april 2026 toereikend uitgelegd dat de milieuvergunning van 4 november 1998 in werking is getreden en daarna onherroepelijk is geworden.

30. Op grond van voorgaande overwegingen ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten.

Conclusie

31. De rechtbank verklaart de beroepen niet tijdig beslissen niet ontvankelijk en de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond. De rechtbank vernietigt die besluiten maar ziet aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven.

32. De rechtbank ziet verder aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoedt, omdat de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond zijn.

33. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank met toepassing van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.868,00 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,00, met een wegingsfactor 1 voor een gemiddelde zaak en een wegingsfactor 1 voor minder dan vier samenhangende zaken).

Overschrijding redelijke termijn

34. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), voor zover hier van belang, heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. In zaken als de onderhavige bedraagt de redelijke termijn voor de afhandeling van het beroep door de rechtbank twee jaar.

35. In de acht zaken die op 16 april 2026 gelijktijdig op zitting zijn behandeld, is in één brief namens eiseres en MOB verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de rechtbank. Nu sinds het instellen van beroep op 6 juli 2023 ten tijde van deze uitspraak bijna drie jaar zijn verstreken, is de redelijke termijn met bijna een jaar overschreden. De rechtbank is van oordeel dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan deze overschrijding gerechtvaardigd is te achten. Uitgaande van een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag aan schadevergoeding in beginsel € 1.000,00 per zaak. Het verzoek om schadevergoeding heeft betrekking op acht zaken die in wezen over hetzelfde onderwerp gaan, namelijk het niet handhavend optreden tegen PAS-melders, en de rechtbank ziet daarin aanleiding om het bedrag aan schadevergoeding te matigen tot 1/8 per zaak. Dat betekent dat de verzoekers om schadevergoeding in de onderhavige drie zaken recht hebben op een bedrag van € 375,00. Omdat zij samen hebben geprocedeerd en de beroepen van MOB pas na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn ingetrokken, bestaat tevens aanleiding om dit bedrag aldus te matigen, dat eiseres recht heeft op een bedrag van € 187,50. Deze matiging acht de rechtbank redelijk vanwege de matigende invloed die het gezamenlijk procederen in de voorliggende gevallen heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die eiseres heeft ondervonden vanwege de te lang durende procedures.

36. Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van de schadevergoeding worden veroordeeld.

37. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) moet ook de proceskosten betalen voor het verzoek om schadevergoeding van eiseres. Bij de berekening van die kosten zal de rechtbank, waar het gaat om de zwaarte van de zaken over de overschrijding van de redelijke termijn, de wegingsfactor licht (0,5) toepassen. Omdat het verzoek betrekking heeft op acht samenhangende zaken ziet de rechtbank aanleiding om de proceskosten in verband met het verzoek om schadevergoeding te verdelen over acht zaken. In de onderhavige drie zaken bedragen de aan eiseres te vergoeden proceskosten daarom € 175,12 (3/8 x 0,5 x € 934,00).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het handhavingsverzoek niet ontvankelijk;
verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand

blijven;

- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 1.095,00 aan

eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van

€ 1.868,00.

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot

betaling van een schadevergoeding van € 187,50 aan eiseres;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres in verband met het verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 175,12.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. A. Snijders, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2026.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 24 juni 2026.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Vernietiging weigering handhaving PAS-melders wegens onevenredigheid handhavend optreden