Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 26/569 en ROE 26/570
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 mei 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[naam] ., uit Eindhoven, eiser
(gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, het college
(gemachtigden: mr. T.M. Stinges en H.M.M. Bos).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de standplaats die eiser mag innemen op de weekmarkt in Panningen. Eiser is het niet eens met de nieuwe plekken die hem zijn toegewezen op deze weekmarkt na het ongedaan maken van de intrekking van zijn standplaatsvergunning. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser gegrond is, dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat de voorzieningenrechter zelf in de zaak voorziet. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
2. Met de brief van 15 juli 2025 (verzonden 28 juli 2028) heeft de teammanager Vergunningen, Toezicht, Handhaving en Veiligheid (VTHV) namens het college meegedeeld dat aan eiser een andere standplaats is toegewezen. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
2.1.
Bij e-mail van 5 september 2025 is eiser door de adviseur Omgevingsontwikkeling van de gemeente Peel en Maas op de hoogte gesteld dat aan eiser opnieuw een andere standplaats is toegewezen. Ook tegen deze e-mail heeft eiser bezwaar gemaakt.
2.2.
Met het besluit van 10 februari 2026 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat er volgens het college geen sprake is van besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 21 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaan de zaken over?
3. Aan eiser is met het besluit van 23 augustus 2017 een standplaatsvergunning verleend voor deelname aan de weekmarkt in Panningen. Wegens het niet tijdig voldoen van het verschuldigde standgeld heeft het college de standplaatsvergunning van eiser op
6 december 2024 ingetrokken. Eiser is tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Het college heeft vervolgens met de beslissing op dat bezwaar van 24 juni 2025 de intrekking van de vergunning herroepen en in plaats daarvan besloten om de standplaatsvergunning te schorsen voor de duur van vier aangesloten marktdagen.
6 december 2024 ingetrokken. Eiser is tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Het college heeft vervolgens met de beslissing op dat bezwaar van 24 juni 2025 de intrekking van de vergunning herroepen en in plaats daarvan besloten om de standplaatsvergunning te schorsen voor de duur van vier aangesloten marktdagen.
3.1.
Het college heeft eiser vervolgens met de brief van 15 juli 2025 (verzonden op
28 juli 2028) meegedeeld dat de standplaats die hij vóór de intrekking van zijn standplaatsvergunning op aanwijzing van de marktmeester innam, met ingang van januari 2025 aan een andere marktkoopman is toegewezen. Aan eiser werd dan ook met ingang van 6 augustus 2025 een andere standplaats toegewezen.
28 juli 2028) meegedeeld dat de standplaats die hij vóór de intrekking van zijn standplaatsvergunning op aanwijzing van de marktmeester innam, met ingang van januari 2025 aan een andere marktkoopman is toegewezen. Aan eiser werd dan ook met ingang van 6 augustus 2025 een andere standplaats toegewezen.
3.2.
Gedurende de bezwaarprocedure is eiser per e-mail van 5 september 2025 door de adviseur Omgevingsontwikkeling op de hoogte gesteld dat de marktmeester en de gemeente tot de conclusie zijn gekomen dat de aan hem aangewezen standplaats hinder oplevert voor de bewoners van een appartementencomplex en dat deze plek niet parallel loopt met een andere standplaats, wat de zichtbaarheid van de weekmarkt niet ten goede komt. De marktmeester heeft dan ook besloten om de marktkraam van eiser vanaf 10 september 2025 wederom te verplaatsen naar een andere plek.
3.3.
Eiser heeft tegen de brief en de e-mail bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft het college deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Volgens het college zijn deze mededelingen geen besluiten in de zin van de Awb. Het college stelt zich op het standpunt dat aan eiser destijds geen vergunning voor een ‘vaste standplaats’ is verleend, omdat bij de standplaatsvergunning een situatietekening met de plek van de standplaats ontbreekt. In deze vergunning is volgens het college wel het voorschrift opgenomen dat de toewijzing van een standplaats geschiedt door de marktmeester. [1] Het college meent dat ondanks dat in de Marktverordening gemeente Peel en Maas, zoals deze gold ten tijde hier in geding, (de marktverordening (oud)) [2] staat dat het college de indeling en opstelling van de markt bepaalt, dit niet betekent dat in een vergunningvoorschrift niet kan worden opgenomen dat de marktmeester de plek van de standplaats toewijst. Het toewijzen van een standplaats is naar de mening van het college dan ook een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar of beroep open staat.
3.4.
Eiser betwist dat het aanwijzen van een nieuwe standplaats een feitelijke handeling betreft. Eiser heeft tot aan de (later herroepen) intrekking van zijn standplaatsvergunning voor de weekmarkt in Panningen altijd en ongewijzigd zijn oude standplaats ingenomen. Zijn standplaats is vervolgens met de brief van 15 juli 2025 en de e-mail van 5 september 2025 gewijzigd. Dit is een wijziging in zijn rechtspositie. Er is dan ook sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Het gaat volgens eiser dan ook niet om een louter feitelijke handeling, maar om besluiten in de zin van de Awb. Volgens eiser kunnen deze besluiten geen stand houden aangezien de positie van eiser na de ongedaanmaking van de intrekking van zijn vergunning had moeten worden hersteld. Er is geen rechtsgrondslag voor het toewijzen van een andere standplaats en het college heeft aldus naar willekeur gehandeld.
Heeft eiser een spoedeisend belang?
4. Eiser heeft aangevoerd dat de aangewezen nieuwe standplaatsen ongunstiger gelegen zijn (uit de loop). Bovendien heeft het college eisers oude standplaats vergeven aan een marktonderneming in hetzelfde segment als eiser. Eiser draait hierdoor verlies op de weekmarkt in Panningen en dit verlies kan niet worden opgevangen door de winst die hij behaalt op andere weekmarkten. De continuïteit van eisers onderneming komt hierdoor in gevaar en eiser kan daarom de beroepsprocedure niet afwachten. Eiser heeft zijn standpunt nader onderbouwd met verklaringen van zijn boekhouder en cijfers van de dagopbrengsten van de markt in Panningen over de periode 2023-2026.
5. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Op grond van vaste rechtspraak geldt dat een financieel belang in de regel op zichzelf onvoldoende reden vormt om een voorlopige voorziening te treffen. Dat kan anders zijn indien aannemelijk is dat een verzoeker als gevolg van het bestreden besluit in een financiële noodsituatie komt te verkeren.
5.1.
Uit de door eiser overgelegde cijfers maakt de voorzieningenrechter op dat de dagopbrengst van de weekmarkt in Panningen sinds september 2025 (zijnde het moment dat eiser op de aangewezen nieuwe standplaats is gaan staan) aanzienlijk lager is dan het daarvoor is geweest. Verder blijkt uit de verklaringen van de boekhouder van 24 februari 2026 en 16 april 2026 dat de situatie van de onderneming van eiser (onder de huidige omstandigheden) zo kritisch is dat zij het niet redt tot de zomer van dit jaar. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiser hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een spoedeisend belang. Dat er, zoals het college heeft gesteld, mogelijk (ook) andere oorzaken zijn van de slechte financiële situatie van eisers onderneming, doet daar niet aan af.
6. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij niet alleen op het verzoek om voorlopige voorziening maar ook op het beroep van eiser. [3]
Wat staat er in de marktverordeningen?
7.1.
Onder ‘vaste standplaats’ wordt volgens de marktverordening (oud) verstaan de standplaats die voor onbepaalde tijd ter beschikking is gesteld aan een vergunninghouder. [6] Een ‘dagplaats’ is de standplaats die per marktdag ter beschikking wordt gesteld aan een vergunninghouder, omdat deze niet als vaste standplaats is toegewezen dan wel ingenomen. [7]
7.2.
Volgens de marktverordening (oud) kan het college degene aan wie krachtens de verordening een vergunning of ontheffing is verleend maximaal vijf keer per kalenderjaar verzoeken een andere standplaats in te nemen, indien omstandigheden dit vereisen. [8]
7.3.
In de marktverordening (oud) is verder bepaald dat met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening de marktmeester en de bij het besluit van het college aangewezen personen zijn belast. [9]
7.4.
De gemeenteraad van de gemeente Peel en Maas heeft op 16 december 2025 de nieuwe Marktverordening gemeente Peel en Maas 2026 vastgesteld. [10] Volgens deze nieuwe verordening wordt op bezwaarschriften tegen besluiten op grond van de marktverordening (oud), waarop bij de inwerkingtreding van deze verordening nog niet is beslist, met toepassing van de marktverordening (oud) beslist.
Zijn de brief van 15 juli 2025 en e-mail van 5 september 2025 besluiten?
8. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Van een rechtshandeling in de zin van dit artikel is sprake als er een verandering optreedt in iemands bestaande rechten, verplichtingen of bevoegdheden of wanneer het bestaan van rechten, verplichtingen, bevoegdheden bindend wordt vastgesteld.
9. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de systematiek van de marktverordening (oud) blijkt dat de verordening – voor zover hier van belang – twee soorten standplaatsen kent, te weten een vaste standplaats [11] en een dagplaats [12] . Uit de aan eiser verleende standplaatsvergunning blijkt echter niet of aan hem een vaste standplaats of een dagplaats is toegekend. Anders dan het college betoogt, betekent dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer dat eisers standplaatsvergunning dus niet ziet op een vaste standplaats. Aan eiser is na het verlenen van de vergunning immers een vaste standplaats aangewezen (aangeduid als standplaatsnummer 12) die hij tot de intrekking van zijn standplaatsvergunning ook heeft ingenomen. Conform de definitiebepaling van de marktverordening (oud) is deze in eerste instantie voor onbepaalde tijd toegewezen standplaats een vaste standplaats. De voorzieningenrechter ziet daarvoor ook bevestiging in de door het college gekozen grondslag van de (ongedaan gemaakte) intrekking van de standplaatsvergunning van eiser, namelijk artikel 11 van Pro de marktverordening (oud) dat ziet op intrekking en schorsing van een
vaste standplaatsvergunning. Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat het achteraf aanmerken van de standplaatsvergunning van eiser als een vergunning voor een dagplaats of voor een andersoortige flexibele plaats waarover de marktmeester in de praktijk beslist, waarin de marktverordening niet voorziet en waarop bepalingen uit de marktverordening (oud) zoals over hoe vaak iemand kan worden verplicht een andere standplaats in te nemen, in strijd is met de rechtszekerheid.
vaste standplaatsvergunning. Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat het achteraf aanmerken van de standplaatsvergunning van eiser als een vergunning voor een dagplaats of voor een andersoortige flexibele plaats waarover de marktmeester in de praktijk beslist, waarin de marktverordening niet voorziet en waarop bepalingen uit de marktverordening (oud) zoals over hoe vaak iemand kan worden verplicht een andere standplaats in te nemen, in strijd is met de rechtszekerheid.
9.1.
Met de brief van 15 juli 2025 en de e-mail van 5 september 2025 is eisers vaste standplaats gewijzigd. Dit betreffen wijzigingen van zijn rechtspositie, aangezien hij hierdoor zijn oude standplaats niet meer mag innemen. Het aanwijzen van een nieuwe standplaats heeft dan ook rechtsgevolg en er is dus sprake van een besluiten in de zin van de Awb, waartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Het college heeft eiser dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaren.
9.2.
Gelet op het voorgaande, is het beroep van eiser dus gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank doen wat het college naar het oordeel van de rechtbank had behoren te doen en het bezwaar inhoudelijk beoordelen. De voorzieningenrechter zal daartoe zelf in de zaak voorzien. De voorzieningenrechter acht zich daartoe voldoende voorgelicht door de schriftelijke stukken van partijen en hetgeen ter zitting besproken is.
Kan de standplaatswijziging stand houden?
10. De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of aan eiser in redelijkheid een nieuwe standplaats is toegewezen op de weekmarkt in Panningen.
10.1.
De gemachtigde van het college heeft op de zitting nader toegelicht dat de belangrijkste reden van de standplaatswijziging is gelegen in de omstandigheid dat een andere marktondernemer sinds januari 2025 op de oude standplaats van eiser staat. Het college wil ‘gaten’ in de markt voorkomen en heeft deze plaats daarom weer opgevuld. Hoewel aan de andere marktondernemer geen vaste standplaatsvergunning is verleend en hem ook niet de bindende toezegging is gedaan dat hij op de oude standplaats van eiser mag blijven staan, wil het college in het kader van de continuïteit de standplaatsen niet opnieuw wijzigen. De standplaatswijziging is uitdrukkelijk geen sanctie, maar voor het college is wel van belang dat eiser in het afgelopen half jaar veel marktdagen heeft gemist en dat het college lege plekken wil voorkomen. Bij de nieuwe standplaats van eiser, aan het uiteinde van de markt, valt het niet op wanneer eiser afwezig is en daar dus een kraam minder staat. Het college benadrukt tot slot dat de nieuwe standplaats van eiser geen slechte(re) standplaats is en dat het aantal marktkramen in hetzelfde segment niet is beperkt.
10.2.
Eiser stelt zich op het standpunt dat zijn (rechts)positie na het ongedaan maken van de intrekking van zijn standplaatsvergunning zou moeten worden hersteld. Het college heeft in de verschillende bezwaarprocedures andere informatie verstrekt over de andere marktkoopman en net als de bezwaaradviescommissie vindt eiser dat hij daarmee door het college onheus is bejegend. Nu ter zitting alsnog duidelijk is geworden dat de andere marktonderneming geen recht kan doen gelden op eisers oude standplaats, valt volgens eiser niet in te zien waarom hij zijn oude standplaats niet terugkrijgt. Door de standplaats van eiser te wijzigen wordt hij, na een onrechtmatige intrekking waardoor hij enige tijd niet op de markt mocht staan, onevenredig hard geraakt. De nieuwe standplaats is helemaal aan het uiteinde van de markt gelegen in een zijstraat in plaats van op het plein. Er is weinig loop en de kraam van eiser is slecht zichtbaar. Wellicht dat zijn opgebouwde klantenkring hem daar alsnog zou opzoeken, ware het niet dat eisers oude standplaats is ingenomen door een marktonderneming in hetzelfde segment. Dat heeft er toe geleid dat hij sinds de standplaatswijziging verlies draait en de continuïteit van zijn onderneming op het spel staat.
11. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het uitgangspunt na een onrechtmatige intrekking van de standplaatsvergunning van eiser, volledig rechtsherstel zou moeten zijn. Dat zou betekenen dat eiser in zijn oorspronkelijke positie op de weekmarkt had moeten worden teruggebracht. Bij het afwijken van dit uitgangspunt heeft het college de belangen van eiser niet of in elk geval onvoldoende meegewogen. Het college was ervan op de hoogte dat de inkomsten van eiser uit de weekmarkt in Panningen een groot deel van zijn inkomsten vormen en dat het belang van eiser gelet daarop dus groot is. Een slechtere standplaats heeft logischerwijs gevolgen voor de inkomsten en dus voor eisers onderneming.
Dat de nieuwe standplaats geen slechte(re) standplaats betreft heeft het college onvoldoende onderbouwd. Het college heeft toegelicht dat de straat waar de nieuwe standplaats is gelegen voldoende loop kent. Eiser heeft niet alleen deze loop gemotiveerd betwist, maar heeft aan de hand van (lucht)foto’s bovendien laten zien dat de standplaats buiten de markt op het plein valt en bovendien minder goed zichtbaar is. Eiser heeft daarmee aannemelijk gemaakt dat personen die de markt gericht bezoeken zich minder snel ook naar de kraam van eiser zullen begeven. Dat geldt te meer nu de oude standplaats van eiser, die zich wel op het plein bevindt, intussen wordt ingevuld door een marktonderneming in hetzelfde segment. Hoewel het college in beginsel meerdere marktondernemingen in hetzelfde segment mag toestaan, heeft de standplaatswijziging gelet op die omstandigheid nog grotere gevolgen voor eiser. Het is immers niet onaannemelijk dat eisers eerder opgebouwde klantenkring juist door de standplaatswijziging nu bij de andere marktonderneming koopt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wegen de belangen van het college bij het handhaven van de huidige situatie daar niet tegenop. De voorzieningenrechter is alles overziend van oordeel dat het eiser door de standplaatswijziging zodanig wordt benadeeld dat het college daartoe in redelijkheid niet mocht beslissen. De voorzieningenrechter zal daarom de brief van 15 juli 2025 en de e-mail van 5 september 2025 herroepen. Aan de beoordeling van andere gronden gericht tegen deze besluiten wordt niet toegekomen.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat de voorzieningenrechter het bestreden besluit daarom zal vernietigen.
12.1.
In het kader van de finale geschillenbeslechting zal de voorzieningenrechter zelf in de zaak voorzien. [13] De voorzieningenrechter zal het bezwaar gegrond verklaren en de primaire besluiten van 15 juli 2025 en 5 september 2025 herroepen. Dat betekent dat eiser weer in zijn (rechts)positie van voor deze besluiten komt te verkeren en hij zijn oude standplaats (nummer 12) weer mag innemen. Ter zitting is namens het college bevestigd dat de positie van de andere marktonderneming daaraan niet in de weg staat.
12.2.
Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter zelf een beslissing neemt, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek wordt daarom afgewezen.
12.3.
Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college de door eiser gemaakte proceskosten vergoedt. Die kosten bepaalt de voorzieningenrechter op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 2.802,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). [14] Het college moet ook het betaalde griffierecht (tweemaal € 397,-) aan eiser vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart eisers bezwaren gegrond;
- herroept de besluiten van 15 juli 2025 en 5 september 2025;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 794,- (2 x € 397,-) aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.802,- aan proceskosten aan eiser;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 1 mei 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.