Uitspraak
RECHTBANK Limburg
Civiel recht
Zittingsplaats Roermond
Zaaknummer: C/03/346285 / HA ZA 25-443
Vonnis van 22 april 2026
in de zaak van
[eiser],
te [plaats] ,
eisende partij,
hierna te noemen: [eiser] ,
advocaat: mr. J.B.J.G.M. Schyns,
tegen
GEMEENTE VENRAY,
te Venray,
gedaagde partij,
hierna te noemen: de Gemeente,
advocaat: mr. R.D. Boesveld.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties 1 t/m 10
- de conclusie van antwoord met producties 1 t/m 22
- de conclusie van antwoord met producties 1 t/m 22
- het bericht van 27 februari 2026 met producties 19 t/m 24 van [eiser]
- de mondelinge behandeling van 10 maart 2026.
- de mondelinge behandeling van 10 maart 2026.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
Het gaat in deze zaak om een horecagelegenheid, gelegen aan de [adres] . Aanvankelijk had die locatie volgens het bestemmingsplan de bestemming ‘Horecadoeleinden’ met de functieaanduiding ‘c’. Kort gezegd betekent dit dat in het horecapand een café of bar was toegestaan. Op 19 september 2017 heeft de raad van de Gemeente een nieuw bestemmingsplan vastgesteld, waartegen geen beroep is ingesteld en dat daarna onherroepelijk is geworden. Op het perceel rust sindsdien de bestemming 'Horeca' (zonder nadere aanduiding).
2.2.
Op grond van artikel 12.1.1 van het nieuwe bestemmingsplan zijn de voor 'Horeca' aangewezen gronden bestemd voor ‘horeca in de categorie 1’ of ‘horeca tot en met de categorie 2’ (uitsluitend ter plaatse van de aanduiding), zoals opgenomen in de bij de bestemmingsplanregels behorende ‘Staat van horeca-activiteiten’.
2.3.
In de genoemde 'Staat van horeca-activiteiten' is het onderscheid tussen ‘Horeca, categorie 1 (lichte horeca)’ en ‘Horeca, categorie 2 (middelzware horeca)’ en ‘Horeca, categorie 3 (zware horeca)’ beschreven. Onder ‘Horeca, categorie 1 (lichte horeca)’ worden vormen van horeca begrepen, verdeeld in categorieën a (broodjeszaak, ijssalon, etc.), b (restaurant, hotel) en c (horeca met een relatief grote verkeersaantrekkende werking, zoals een drive-in restaurant). Onder ‘Horeca, categorie 2 (middelzware horeca)’ worden horecabedrijven begrepen die normaal gesproken ook delen van de nacht geopend zijn en die daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken, zoals een bierhuis, café, proeflokaal, shoarma/grillroom, zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten-/dansevenementen). Onder ‘Horeca, categorie 3 (zware horeca)’ vallen discotheken en nachtclubs.
2.4.
Ten tijde van de bestemmingsplanwijziging werd in het horecapand aan de [straat] [café] geëxploiteerd. Die exploitatie werd door de toenmalige exploitant in december 2019 gestaakt.
2.5.
Op 27 januari 2020 heeft de heer [naam] (hierna: [naam]) een huurovereenkomst gesloten met de pandeigenaren, ingaande per 1 mei 2020 voor de duur van 5 jaar. [naam] wilde op de locatie [straat] een café beginnen en heeft in dat kader de nodige vergunningen aangevraagd bij de Gemeente. De vergunningen zijn op 11 juni 2020 geweigerd door de burgemeester van de Gemeente op grond van de Wet Bibob.
2.6.
Op 4 september 2020 hebben de pandeigenaren met [naam] en [eiser] een overeenkomst van indeplaatsstelling gesloten, waarbij [eiser] de rol van huurder is gaan vervullen. Vervolgens heeft [eiser] op 28 augustus 2020 een overeenkomst gesloten met [bedrijf] voor de levering van drank, ingaande per 1 oktober 2020 voor de duur van vijf jaar.
2.7.
Op 7 september 2020 heeft [eiser] bij de burgemeester van de Gemeente een aanvraag ingediend voor een drank- en horecavergunning en een exploitatievergunning, kort gezegd voor het exploiteren van een café op de [straat].
2.8.
Naar aanleiding van die aanvragen hebben omwonenden hun bedenkingen kenbaar gemaakt bij de burgemeester.
2.9.
Op 30 maart 2021 heeft de burgemeester zowel de drank- en horecavergunning als de exploitatievergunning aan [eiser] verleend. In een ambtelijke adviesnota van 29 maart 2021, die bij de totstandkoming van het besluit tot vergunningverlening is gebruikt (hierna: de adviesnota), is onder meer het volgende opgenomen:
“Samenvatting
(…)
In het vorige bestemmingsplan (2006) had dit perceel/pand een horecabestemming, en wel specifiek voor een cafébedrijf. In het nieuwe bestemmingsplan (2017) is wel de aanduiding horecabedrijf opgenomen, maar is een nadere aanduiding ‘categorie 2’ per abuis achterwege gebleven. Het bestemmingsplan bepaalt dat ‘horecabedrijf’ alleen categorie 1 betreft, tenzij op de plankaart is aangegeven dat het categorie 2 of 3 betreft. In juridische zin is de bestemming var het pand aldus onbedoeld gewijzigd van een categorie 2 naar een categorie 1 in het huidige plan.
Voorgesteld wordt om de aanvrager en pandeigenaar niet de dupe te laten worden van deze misslag en de vergunning te verlenen. Het bestemmingsplan zal op dit punt (en een aantal andere punten) hersteld worden in de eerstvolgende ‘revisie’ die komende maanden opgestart wordt.
Risico's
Gelet op de specifieke omstandigheden van deze casus, is geen gelijkwaardig geval gevonden in de jurisprudentie. We hebben daarom geen garantie of een rechter de redenering (dat het bestemmingsplan een misslag bevat) volgt. We menen dat het voldoende aangetoond is met bovengenoemde argumenten.
In geval de rechter puur afgaat op het ontbreken van een nadere aanduiding op de plankaart, zonder de omstandigheden rondom de misslag te volgen, kan de rechter besluiten de vergunning te vernietigen. De Gemeente kan dan aansprakelijk gesteld worden:
Door de vergunningaanvrager voor gederfde inkomsten als gevolg van het vervallen van de exploitatievergunning;
Door de pandeigenaar, die een planschadeverzoek in kan dienen en gederfde inkomsten kan claimen vanaf het moment dat de vergunning verleend is. Doordat hier geen sprake is van voorzienbaarheid (voorzienbare wijziging van de bestemming) is alleszins aannemelijk dat de planschade toegewezen moet worden.”
2.10.
Door omwonenden is bezwaar aangetekend tegen het besluit tot vergunningverlening.
2.11.
De bezwaren tegen het besluit tot verlening van een exploitatievergunning zijn gegrond verklaard en de exploitatievergunning is bij beslissing op bezwaar alsnog geweigerd.
2.12.
[eiser] is tegen de beslissing op bezwaar in beroep gegaan bij deze rechtbank, afdeling bestuursrecht. De bestuursrechter heeft in de beslissing van 1 december 2021 – voor zover hier van belang – het beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd voor zover daarbij het primaire besluit van 30 maart 2021 waarbij aan [eiser] een exploitatievergunning is verleend, is herroepen en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de omwonenden met inachtneming van die uitspraak.
2.13.
De omwonenden zijn in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van de bestuursrechter.
2.14.
Ondertussen heeft de burgemeester in lijn met de uitspraak van de bestuursrechter op 10 maart 2022 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en de exploitatievergunning alsnog verleend.
2.15.
Bij uitspraak van 6 maart 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 1 december 2021 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaard en de nieuwe beslissing op bezwaar van 10 maart 2022 van de burgemeester vernietigd. Als gevolg daarvan herleeft de ‘oude’ beslissing op bezwaar, waarin de exploitatievergunning is geweigerd, wat onherroepelijk is.
3.Het geschil
3.1.
[eiser] vordert samengevat dat de rechtbank voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad voor recht verklaart dat de Gemeente verwijtbaar onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld door te weigeren de schade die [eiser] heeft geleden te vergoeden. Daarnaast vordert [eiser] dat de Gemeente wordt veroordeeld tot betaling van schadevergoeding als gevolg van verwijtbaar onrechtmatig overheidshandelen ter hoogte van primair € 1.046.225,60 en subsidiair een door de rechtbank te begroten bedrag, te vermeerderen met wettelijke rente. Tot slot vordert [eiser] dat de Gemeente wordt veroordeeld in de proceskosten en nakosten.
3.2.
De Gemeente voert verweer.
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.
[eiser] legt aan zijn vorderingen de volgende drie verwijten ten grondslag. [eiser] stelt ten eerste dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, omdat in de adviesnota is opgenomen dat het bestemmingsplan een kennelijke misslag bevat. Ten tweede heeft de Gemeente volgens [eiser] onrechtmatig gehandeld door deze misslag in het bestemmingsplan niet te herzien, terwijl dat in de adviesnota wel werd aangekondigd. Tot slot verwijt [eiser] de Gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel te handelen door de pandeigenaren wel, maar [eiser] geen planschadevergoeding aan te bieden.
Adviesnota
4.2.
Volgens [eiser] kan er gezien de inhoud van de adviesnota (zoals weergegeven onder rov. 2.9) geen enkel misverstand over bestaan dat de Gemeente richting [eiser] gehouden is tot (civielrechtelijke) schadevergoeding. [eiser] stelt dat de Gemeente zich van begin af aan op het standpunt heeft gesteld dat hier sprake is geweest van een kennelijke misslag met betrekking tot de bestemmingswijziging en de Gemeente in voorkomend geval dat de rechter hier toch anders over zou denken jegens de pandeigenaar en vergunningaanvrager verplicht zou zijn tot schadevergoeding. Nu de situatie zich voordoet dat de Afdeling heeft bepaald dat de vergunning niet verleend had mogen worden, is de Gemeente gehouden tot schadevergoeding. De uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024 doet dan ook niet af aan de inhoud van de adviesnota. Aangezien de Gemeente de adviesnota aan [eiser] heeft toegestuurd is volgens [eiser] geen sprake van een uitsluitend intern stuk waar hij geen rechten aan zou kunnen ontlenen.
4.3.
De Gemeente brengt hiertegen in dat de adviesnota is opgesteld met de bedoeling om alleen gebruikt te worden binnen de overheid. De juridische positie van de adviesnota is dus vooral die van een voorbereidende, niet-bindende ambtelijke analyse of advies. Verder voert de Gemeente aan dat in de adviesnota weliswaar staat dat het bestemmingsplan een kennelijke misslag bevat, maar het vertrekpunt de constatering is dat het bestemmingsplan een café ter plaatste strikt genomen niet toestaat. Volgens de Gemeente wordt in de adviesnota aangegeven dat er geen garantie is dat een rechter de redenering volgt dat het bestemmingsplan een misslag bevat. Daarnaast wijst de Gemeente erop dat de adviesnota de mogelijkheid vermeldt dat de Gemeente aansprakelijk gesteld kán worden door een exploitant, maar dat dit niet met zich meebrengt dat een dergelijke aansprakelijkheidsstelling gegrond zal zijn en de Gemeente schadeplichtig is.
4.4.
De rechtbank overweegt als volgt.
De ambtelijke adviesnota is opgesteld om de burgemeester te informeren en een voorstel/advies te geven. Het betreft een intern (dat wil zeggen: voor gebruik binnen de Gemeente bestemd) document gericht op de voorbereiding van een door het bevoegde bestuursorgaan te nemen besluit, welk document na die besluitvorming ook slechts openbaar is gemaakt door toezending aan [eiser] op diens verzoek. De adviesnota strekte met andere woorden niet tot informatieverstrekking aan [eiser] en heeft bovendien ook na de latere toezending in feitelijke zin niet gediend als informatiebron ter bepaling van het doen en laten van [eiser] . Immers, [eiser] is reeds verplichtingen aangegaan, zoals de hierboven genoemde indeplaatsstellingsovereenkomst en de overeenkomst met de brouwerij, vóórdat hij kennis had kunnen nemen van de adviesnota. Immers, de adviesnota is van latere datum dan die overeenkomsten. Er is dus geen sprake van een causaal verband tussen de adviesnota en de door [eiser] gestelde schade. Daar komt bij dat in de adviesnota is aangegeven dat voor het verlenen van de vergunningen aan alle eisen wordt voldaan, behalve het bestemmingsplan. Tussen partijen is ook niet in geschil dat het beoogde café in strijd is met het geldende bestemmingsplan. In dat verbandzijn in de adviesnota (zoals gezegd: ter voorbereiding van de besluitvorming door het bevoegde bestuursorgaan) voorstellen gedaan, voor- en tegenargumenten gegeven en kanttekeningen geplaatst bij de gevraagde vergunning, waarbij ook stil is gestaan bij de risico’s van een mogelijk afwijkende rechterlijke uitspraak. In de adviesnota zijn ook mogelijke financiële gevolgen opgenomen, maar naar het oordeel van de rechtbank zijn daarin geen toezeggingen gedaan richting [eiser] over het toekennen van een financiële compensatie; niet naar de vorm (de adviesnota is bestemd voor intern gebruikt en niet voor communicatie met de vergunningaanvrager) en niet naar de inhoud (er wordt niet gezegd dat aansprakelijkheid bestaat maar slechts dat de Gemeente er rekening mee moet houden dat zij aansprakelijk wordt gesteld. De rechtbank volgt de Gemeente in haar standpunt dat dit nog niet wil zeggen dat een aansprakelijkheidsstelling ook zal slagen. De slotsom is dat de inhoud van de adviesnota niet dragend kan zijn voor de vorderingen van [eiser] .
Geen wijziging bestemmingsplan
4.5.
[eiser] voert aan dat in de adviesnota is aangekondigd dat het bestemmingsplan op het punt van de horeca-aanduiding hersteld zou worden in de eerstvolgende revisie. Vervolgens heeft de Gemeente er bijna drie jaar over gedaan om een nieuw (ontwerp) bestemmingsplan voor het onderhavige perceel op te stellen. De vaststelling van het bestemmingsplan ‘ Venray , 3e partiële herziening (reparatie [adres] )’ stond op de agenda van de gemeenteraad van Venray van 26 maart 2024. De Gemeente heeft na stemming afgezien van de vaststelling van het bestemmingsplan. Als de Gemeente het gewijzigde bestemmingsplan wel zou hebben vastgesteld, zou [eiser] wel nog een cafébedrijf in het horecapand hebben kunnen exploiteren.
4.6.
De Gemeente brengt hiertegen in dat de gemeenteraad op 26 maart 2024 heeft besloten het bestemmingsplan ‘ [plaats] , 3e herziening (reparatie [adres] )’ op grond van artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening niet vast te stellen. Volgens de gemeenteraad past een café met aanduiding ‘horeca categorie 2’ niet in een woonomgeving, omdat dit tot dusdanig overlast leidt dat er geen sprake meer is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Volgens de gemeenteraad zou het gewijzigde bestemmingsplan in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. [eiser] heeft geen beroep ingesteld tegen het besluit van 26 maart 2024, terwijl hij die mogelijkheid wel had. Volgens de Gemeente kan [eiser] daar thans in deze procedure niet tegen opkomen. De Gemeente doet een beroep op de leer van de formele rechtskracht.
4.7.
De rechtbank volgt de Gemeente in haar standpunt. De gemeenteraad heeft op 26 maart 2024 besloten om het bestemmingsplan niet te wijzigen. Tegen dit besluit stond een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Die rechtsgang had [eiser] kunnen volgen, maar dat heeft hij nagelaten. Ondertussen heeft het besluit formele rechtskracht gekregen. Dientengevolge dient de rechtbank uit te gaan van de rechtmatigheid van dat besluit. Van een onrechtmatige overheidsdaad door te besluiten het bestemmingplan niet te wijzigen, kan dan ook geen sprake zijn.
Planschadevergoeding
4.8.
[eiser] stelt dat aan hem geen schadevergoeding maar aan de pandeigenaren wel een schadevergoeding van ruim € 100.000,- is toegekend. Volgens [eiser] moeten gelijke gevallen gelijk worden behandeld, zodat ook hij recht heeft op een schadevergoeding. De rechtbank begrijpt dit als een beroep op een onrechtmatige daad bestaande uit de schending van het gelijkheidsbeginsel.
4.9.
De Gemeente voert aan dat het verwijt van [eiser] onterecht is, onder andere omdat aan de pandeigenaren planschadevergoeding is toegekend waarvoor een bestuursrechtelijke route is en dient te worden gevolgd. De pandeigenaren hebben een verzoek om tegemoetkoming in de planschade ingediend en [eiser] heeft dat niet gedaan. Zelfs wanneer [eiser] een dergelijk verzoek zou hebben ingediend, zou [eiser] geen planschadevergoeding hebben kunnen krijgen, omdat [eiser] ten tijde van de planologische wijziging in 2017 geen positie had ten aanzien van het horecapand aan de [straat], aldus de Gemeente.
4.10.
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel door een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Dat de pandeigenaren een schadevergoeding hebben gekregen is te verklaren door twee omstandigheden die zich bij [eiser] niet voordoen, namelijk (a) het hebben verzocht om toekenning van (bestuursrechtelijke) planschadevergoeding en (b) het hebben van een positie ten aanzien van het onroerend goed waarvan de bestemming is gewijzigd op het moment van die wijziging. De pandeigenaren waren reeds eigenaar van het horecapand ten tijde van de wijziging van het bestemmingsplan in 2017. Zij werden door de wijziging van het bestemmingsplan in 2017 rechtstreeks in hun (vermogensrechtelijke) belangen geraakt doordat hun eigendom in waarde daalde als gevolg van de uit de bestemmingswijziging voortvloeiende verminderde gebruiksmogelijkheden van die eigendom. [eiser] daarentegen is ten aanzien van de betrokken onroerende zaak pas in 2021 in beeld gekomen, dat wil zeggen: nadat het bestemmingsplan reeds was gewijzigd, zodat hij niet in enig (vermogens)belang getroffen kan zijn door de wijziging van de publiekrechtelijke bestemming van die onroerende zaak waarmee hij destijds nog niets van doen had. De Gemeente heeft dan ook terecht bij [eiser] tot een andersluidende beslissing kunnen komen met betrekking tot het verzoek tot vergoeding van schade, want zowel de grondslag van de aan de eigenaren verstrekte planschadevergoeding (een publiekrechtelijke regeling) als de feitelijke situatie (het wel of niet hebben van een positie ten aanzien van de onroerende zaak waarop de bestemming rust en het wel of niet hebben aangevraagd van een planschadevergoeding) is dermate anders dat van gelijke gevallen geen sprake is.
Resumé
4.11.
Samengevat is de rechtbank van oordeel dat de Gemeente niet onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld. Daarmee ontvalt de grondslag aan al het gevorderde, zodat de vordering integraal voor afwijzing gereed ligt. De overige geschilpunten die partijen verdeeld houden, behoeven dan ook geen bespreking meer.
4.12.
[eiser] is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Gemeente worden begroot op:
- griffierecht
€
6.861,00
- salaris advocaat
€
9.262,00
(2 punten × € 4.631,00)
- nakosten
€
189,00
(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
16.312,00
4.13.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vorderingen van [eiser] af,
5.2.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten van € 16.312,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als [eiser] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
5.3.
veroordeelt [eiser] tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
5.4.
verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. dr. Kluin en in het openbaar uitgesproken op 22 april 2026.