ECLI:NL:RBLIM:2026:3569

• Datum uitspraak: 15 april 2026
• Publicatiedatum: 15 april 2026
• Zaaknummer: C/03/349941 / KG ZA 26/78
• Instantie: Rechtbank Limburg
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht; Aanbestedingsrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Kort geding
• Rechters: drs. Hurkens
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Herbeoordeling aanbesteding digitaal dossier jeugdgezondheidszorg na schending gelijkheidsbeginsel bij usability test

De GGD Zuid-Limburg kondigde een Europese aanbesteding aan voor een nieuw Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg (JGZ). Topicus, de huidige leverancier, werd tweede bij de voorlopige gunningsbeslissing, die de opdracht aan een andere partij wilde gunnen. Topicus stelde dat de aanbestedingsprocedure niet transparant was en dat het gelijkheidsbeginsel was geschonden, met name bij de uitvoering van de usability test.

De voorzieningenrechter oordeelde dat het transparantiebeginsel niet was geschonden bij de uitleg van het beoordelingskader en de adoptieproducten. Wel was er een beperkte schending van het gelijkheidsbeginsel doordat een trainee tijdens de usability test tijdelijk afwezig was, wat mogelijk de beoordeling beïnvloedde. Dit rechtvaardigde geen intrekking van de gehele aanbesteding, maar wel een heruitvoering van de usability test met gelijke omstandigheden voor alle inschrijvers.

Daarnaast behandelde de rechtbank diverse klachten over de beoordeling van de inschrijvingen, waaronder de uitleg van kerncompetentie-eisen en de beoordeling van het oplossingsvoorstel en transitieplan. De rechtbank wees de meeste klachten af, maar oordeelde dat enkele beoordelingspunten herbeoordeeld moesten worden. De GGD werd veroordeeld tot betaling van proceskosten aan Topicus.

Uitkomst: De GGD moet de voorlopige gunningsbeslissing intrekken, een nieuwe usability test uitvoeren en de inschrijvingen herbeoordelen, met betaling van proceskosten aan Topicus.

Uitspraak

RECHTBANK Limburg

Civiel recht

Zittingsplaats Maastricht

Zaaknummer: C/03/349941 / KG ZA 26-78

Vonnis in kort geding van 15 april 2026

in de zaak van

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

TOPICUS HEALTHCARE B.V. ,

te Deventer,

eisende partij,

hierna te noemen: Topicus,

advocaat: mr. A.J.F. Vokurka-Viruly,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

GENEESKUNDIGE GEZONDHEIDSDIENST ZUID-LIMBURG ,

te Heerlen,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de GGD,

advocaat: mr. N.A.D. Groot

en waarin is tussengekomen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

[tussenkomende partij] B.V. ,

te Utrecht,

tussenkomende partij,

hierna te noemen: [tussenkomende partij] ,

advocaat: mr. H.S.A. Wijnands,

1. De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding en de daarbij overgelegde producties 1 tot en met 14;
- de conclusie van antwoord en de daarbij overgelegde producties 1 tot en met 6, waarvan op verzoek van Topicus ten aanzien van productie 3 alleen de door Topicus gedeeltelijk zwart gelakte versie deel uitmaakt van het procesdossier;

- de incidentele conclusie tot tussenkomst, subsidiair voeging van [tussenkomende partij] ;
- de mondelinge behandeling van 26 maart 2026, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt;
- de pleitnota van Topicus;
- de pleitnota van de GGD;
- de pleitnota van [tussenkomende partij] .

1.2. Voorafgaand aan de procedure is door de GGD naast de zwart gelakte versie ook een niet zwartgelakte versie van (onder meer) haar productie 3 overgelegd, met de opmerking dat dit document bedrijfsgevoelige gegevens van Topicus bevat en (in elk geval vooralsnog) niet met [tussenkomende partij] mocht worden gedeeld. De voorzieningenrechter heeft dat (vertrouwelijke) document niet ingezien en uitsluitend kennis genomen van de bovenstaande processtukken.

2. Het incident

2.1. [tussenkomende partij] heeft gevorderd (primair) te mogen tussenkomen, dan wel (subsidiair) zich te mogen voegen in de procedure tussen Topicus en de GGD.

2.2. Ter zitting hebben Topicus en de GGD verklaard geen bezwaar te hebben tegen de tussenkomst. Mede gelet hierop heeft de voorzieningenrechter de primaire vordering tot tussenkomst ter zitting toegewezen. De voorzieningenrechter heeft daarbij – het spoedeisend belang en de goede procesorde staan niet in de weg aan toewijzing – met name het belang van [tussenkomende partij] bij de tussenkomst in aanmerking genomen, dat hierin is gelegen dat zij, als partij aan wie voorlopig is gegund, nadelige gevolgen kan ondervinden van de uitspraak in dit kort geding.

2.3. Op de vordering van [tussenkomende partij] tot (onder meer) veroordeling van Topicus in de proceskosten in het incident zal in het navolgende worden beslist.

3. De feiten

3.1. De GGD heeft op 28 november 2025 de Europese openbare aanbesteding ‘Selectie Digitaal Dossier JGZ’ aangekondigd op TenderNed. Doel van de aanbesteding is het verstrekken van een opdracht voor het ter beschikking stellen, inrichten, implementeren en onderhouden van nieuw Digitaal Dossier Jeugdgezondheidzorg (hierna: JGZ).

3.2. Topicus is de huidige dienstverlener van de GGD met betrekking tot het Digitaal Dossier JGZ, waarbij gebruik wordt gemaakt van het ICT-systeem ‘KD+’. De GGD heeft de lopende overeenkomst met Topicus opgezegd tegen 1 januari 2027.

3.3. Tot de gepubliceerde aanbestedingsstukken behoort het Beschrijvend Document. Daarin is opgenomen dat het gunningscriterium is de “economisch meest voordelige inschrijving” (EMVI). De kwaliteit van de inschrijvingen wordt daarbij beoordeeld aan de hand van vijf toetsingsonderdelen, te weten (i) het Oplossingsvoorstel; (ii) het Transitieplan; (iii) de Beantwoording wensen met betrekking tot Service Level Agreement (SLA); (iv) het Kansensdossier; en (v) de ‘Usability test’. De eerste vier onderdelen betreffen door de inschrijvers in te dienen ‘kwaliteitsdocumenten’, het vijfde onderdeel is een gebruikerstest.

3.4. Bij het Beschrijvend Document is als bijlage de ‘Lichtblauwdruk SOLL processen’ gevoegd (hierna: de Lichtblauwdruk). De Lichtblauwdruk geeft op hoofdlijnen de processen en wensen weer van de activiteiten van de GGD en vormt voor de inschrijvers het uitgangspunt voor het opstellen van het Oplossingsvoorstel.

3.5. Op 19 december 2025 is de eerste Nota van Inlichtingen gepubliceerd.

Op 15 januari 2026 is de tweede Nota van Inlichtingen gepubliceerd. De

uiterlijke datum voor inschrijving was 26 januari 2026.

3.6. Er zijn drie inschrijvingen ingediend die door de GGD als geldig zijn aangemerkt. Dit betreffen inschrijvingen van Topicus, [tussenkomende partij] en [bedrijf] B.V. (hierna: ‘ [bedrijf] ’). Op 9 februari 2026 is de voorlopige gunningsbeslissing aan de inschrijvers bekend gemaakt. De GGD is voornemens de opdracht te gunnen aan [tussenkomende partij] . Topicus is tweede geworden.

3.7. Topicus heeft op 17 februari 2026 via TenderNed bezwaar gemaakt tegen de voorlopige gunningsbeslissing. In het bezwaarschrift heeft Topicus aangegeven dat de inschrijving van [tussenkomende partij] niet aan de geschiktheidseisen voldoet. Het bezwaar is bij brief van 23 februari 2026 afgewezen.

3.8. Voor de beoordeling van de inschrijvingen wordt een systeem met (dubbel) gewogen scores gehanteerd. Dit beoordelingssysteem is als volgt opgebouwd:

- beoordeling van kwaliteitscriteria op basis van een vierpuntsschaal

met cijfers 0, 1, 2, of 3;

• vermenigvuldiging van voornoemde scores aan de hand van het aan het desbetreffende kwaliteitscriterium toegekende gewicht: 1 (laag), 2 (midden) of 3 (hoog). Op basis hiervan wordt een score toegekend per kwaliteitsdocument;
• correctie van de totaalscore op elk kwaliteitsonderdeel (d.w.z. de vier kwaliteitsdocumenten en de Usability test) voor het relatieve gewicht van dat onderdeel;

o Oplossingsvoorstel: 40%, Transitieplan: 20%, Wensen m.b.t. Service Level Agreement: 15%, Kansendossier: 5%, Usability test: 20%;

• berekening van de som van de gewogen scores van alle beoordelingsonderdelen;
• berekening van de eindscore aan de hand van de prijs en kwaliteitsscore: F = Pa / Q(1-a).

3.9. In het Beschrijvend Document zijn in dit kader de volgende – voor zover relevant voor dit kort geding – toelichtingen en voorschriften opgenomen:

2. ALGEMEEN

2.5

VISIE OP SOURCING

GGD Zuid-Limburg hanteert het beleid: ‘cloud, tenzij….’

Voor de invulling van de onderhavige ICT Prestatie betekent dit het volgende:

• GGD Zuid-Limburg kiest voor standaard ‘commercial off the shelf’ software. Dat

maakt dat er een keuze wordt gemaakt uit oplossingen en leveranciers die ook

daadwerkelijk ‘out of the box’ zijn.

2.6.1

DOELSTELLINGEN

GGD Zuid-Limburg wenst een Leverancier te selecteren, die een voortdurende en proactieve bijdrage levert aan de optimalisatie van de processen en daarmee ook de dienstverlening van GGD Zuid-Limburg. Tevens moet het gebruik van het Digitaal Dossier JGZ mogelijkheden bieden voor verdere automatisering, digitalisering en data integratie. Uiteindelijk moet de inzet van het Digitaal Dossier JGZ ook leiden tot een efficiëntieverbetering en bij voorkeur een kostenreductie. De Leverancier creëert en borgt een hoge mate van klanttevredenheid op het gebied van gebruiksgemak (gebruikers), vereenvoudigd (minimale afhankelijkheid van leveranciers) beheer (beheerders), maximale beschikbaarheid en een optimale performance (gebruikers en beheerders). Én GGD Zuid-Limburg wenst het aantal Gebruiksrechten flexibel te kunnen op- én afschalen gedurende de looptijd van de Overeenkomst.

3. PROCEDURE

3.8

BEOORDELINGSFASE

3.8.1

PROCEDURE VAN BEOORDELEN

De beoordeling van de Inschrijvingen vindt volgens de onderstaande stappen plaats:

1 Opening van de inschrijvingskluis in TenderNed;

2 Controle van de Inschrijvingen op de vormvereisten, waaronder controle op tijdige indiening;

3 Toetsing van de geschiktheid van de bedrijven van de Inschrijvers aan de Uitsluitingsgronden en Minimumvereisten;

4 Beoordeling van Inschrijvingen op basis van het Gunningscriterium volgens hoofdstuk 5.

5 Beoordeling usability-test op basis van het Gunningscriterium volgens hoofdstuk 5.

(…)

3.8.3

BEOORDELING OP DE UITSLUITINGSGRONDEN EN MINIMUMEISEN

Van de Inschrijvers wordt vervolgens vastgesteld dat:

 op het bedrijf van de Inschrijver(s) en/of diens hulpleveranciers geen Uitsluitingsgronden van toepassing zijn;

 het bedrijf van de Inschrijver aan de gestelde Minimumeisen op het gebied van technische bekwaamheid en economische en financiële draagkracht voldoet,

Mochten op het bedrijf van een Inschrijver Uitsluitingsgronden van toepassing zijn of mocht blijken dat het bedrijf van een Inschrijver niet over de benodigde technische bekwaamheid of economische en financiële draagkracht beschikt, dan legt GGD Zuid-Limburg de Inschrijving terzijde.

3.8.4

BEOORDELING OP HET GUNNINGSCRITERIUM

Vervolgens worden de Inschrijvingen beoordeeld op basis van het gekozen Gunningscriterium. De gunning is beschreven in hoofdstuk 5.

(…)

4. CRITERIA VOOR KWALITATIEVE SELECTIE

4.3

GESCHIKTHEIDSEISEN

Daarna wordt de geschiktheid van de Inschrijver voor de uitvoering van de dienstverlening vastgesteld. Voor het bepalen van de geschiktheid zijn diverse criteria vastgesteld. Alle geschiktheidseisen betreffen minimumeisen. Dit houdt in dat voor iedere eis afzonderlijk een op onderhavige aanbesteding afgestemd minimum is vastgesteld waaraan de Inschrijver moet voldoen. De Inschrijving van een Inschrijver die niet voldoet aan één of meerdere van deze eisen wordt terzijde gelegd en komt niet in aanmerking voor verdere (inhoudelijke) beoordeling.

(…)

4.3.2

TECHNISCHE BEKWAAMHEID

GGD Zuid-Limburg stelt in dit kader minimumeisen aan Inschrijvers op het gebied van technische bekwaamheid. GGD Zuid-Limburg kan van inschrijver eisen om de opgegeven informatie naar aanleiding van het gestelde in deze paragraaf nader te onderbouwen dan wel van bewijzen te voorzien.

(…)

4.3.2.3 Kerncompetenties

Referenties waarmee Inschrijver de onderstaande kerncompetenties aantoont en aan de hierna gestelde randvoorwaarden voldoet. De referenties, dat wil zeggen de ingangsdatum(s) van de overeenkomst(en), mogen niet ouder zijn dan drie jaar, gerekend vanaf het moment van indienen van de Inschrijving en de betreffende overeenkomst(en) dien(t)(en) minimaal zes maanden actueel te zijn. De kerncompetenties dienen te worden aangetoond, gebruik makend van de referentiesjabloon in Bijlage 6.6.

Kerncompetenties:

Inschrijver heeft in relatie tot de onderhavige opdracht kennis van en/of ervaring met:

(…)

c. het uitvoeren van een migratie vanuit KD+van Topicus naar het aan te bieden Digitaal Dossier JGZ; hierbij rekening houdend met verschillende opslagstructuren, verbetering datakwaliteit door validatie, conversie, verrijking en ontdubbeling.

(…)

(…)

5. GUNNINGSMODEL

5.2

BEOORDELING KWALITEITSDOCUMENTEN

De kwaliteitsdocumenten: Oplossingsvoorstel, Transitieplan en Beantwoording

Wensen m.b.t. Service Level Agreement worden per ‘aspect’ (zie de hierna volgende

paragrafen) en per ‘Wens’ (zie paragraaf 5.2.3) op basis van onderstaande tabel

beoordeeld. Vervolgens wordt in de hierna volgende paragrafen de maximaal haalbare

score (na ‘intrinsieke’ weging en vóór integrale weging) per kwaliteitsdocument

aangegeven.

De kwaliteitsdocumenten Oplossingsvoorstel, Transitieplan en Service Level

Agreement (zie criterium WS3) kennen een ‘intrinsieke’ weging op de onderscheiden

‘aspecten’. Daarnaast hebben alle kwaliteitsdocumenten een ‘overall’ weging ten

opzichte van elkaar en ten opzichte van het subcriterium ‘prijs, zie daartoe de
tabellen

9, 10 en 11 in de paragrafen 5.3.2 en 5.3.3.

Met betrekking tot het Oplossingsvoorstel, Transitieplan en Service Level Agreement

wordt per aspect/Wens een ‘intrinsieke’ wegingsfactor meegegeven, waarbij de scores

van tabel 6 als volgt worden gewogen/toegepast:

(L)aag = enkelvoudige weging: 0, 1, 2 of 3

(M)idden= dubbele weging: 0, 2, 4 of 6.

(H)oog = drievoudige weging: 0, 3, 6 of 9

5.2.1

OPLOSSINGSVOORSTEL

De Inschrijvers dienen een Oplossingsvoorstel in ter zake van de aangeboden

oplossing. Hierbij dient uit te worden gegaan van de uitgangspunten en kaders als

verwoord in paragraaf 2.6.

Nota bene: de aangeboden Digitaal Dossier JGZ dient aantoonbaar alle beschreven

processen te ondersteunen c.q. dienen te kunnen verwerken. Hierbij geldt het

uitgangspunt: ‘comply or explain’. Indien in het aangeboden Oplossingsvoorstel onderwerpen/functionaliteiten niet worden besproken die wel in de Lichtblauwdruk

zijn beschreven gaat GGD Zuid-Limburg er van uit dat het betreffende onderwerp c.q.

de betreffende functionaliteit onderdeel van het aanbod van de Inschrijver is, daarmee

tot de verplicht op te leveren prestatie(s) behoort, zodat de functionaliteit
bij indienen

van de Inschrijving ‘out of the box’ beschikbaar is.

GGD Zuid-Limburg verwacht onderbouwde keuzes in relatie tot architectuur, ontwerp,

koppelingen en implementatie. Bij het beschrijven van het Oplossingsvoorstel dient u

aan de volgende aspecten aandacht te besteden, waarbij gedetailleerd op alle

paragrafen van de Lichtblauwdruk dient te worden ingegaan:

2 (H) Welke (delen van) processen door het Digitaal Dossier JGZ zullen worden

ondersteund c.q. kunnen worden verwerkt op basis van ontwikkeling/generiek

maatwerk, inclusief bindende termijn binnen welke deze alsnog zullen worden

opgeleverd.

Ter zake van sub 2 geldt dat dit door GGD Zuid-Limburg als een onwenselijk

gegeven wordt beschouwd. GGD Zuid-Limburg zal nimmer tot (eind)Acceptatie

overgaan indien er, ter bepaling door GGD Zuid-Limburg, geen sprake is van een

deugdelijk functionerend systeem, gelet op nog ontbrekende

functionaliteit/ondersteuning van bepaalde processen. Indien GGD Zuid-Limburg

instemt met een situatie als geschetst onder dit aspect ‘2’ dan dient de

(ontwikkeling van de) voorziene functionaliteit alsmede de

inrichting/implementatie te allen tijde bij de inschrijvingsprijs te zijn inbegrepen.

(…)

Voor het onderdeel Oplossingsvoorstel kunnen maximaal 129 punten worden behaald

(na ‘intrinsieke’ weging, maar vóór overall weging).

(…)

5.2.2

TRANSITIEPLAN

GGD Zuid-Limburg streeft naar overgang naar het gebruik van de nieuwe Digitaal

Dossier JGZ per 1 januari 2027, hetgeen betekent dat de implementatie van het

nieuwe Digitaal Dossier JGZ uiterlijk per 1 december 2026 gereed dient te zijn. GGD

Zuid-Limburg is daarom voornemens om uiterlijk per Q2 2026 te starten met de

implementatie en liefst zoveel eerder als mogelijk.

(…)

U schrijft een gedetailleerd Transitieplan, inclusief test- en acceptatiefasen, waarin u

beschrijft hoe u de implementatie gaat aanpakken, waarbij u ook aandacht heeft voor

de adoptie van het nieuwe Digitaal Dossier JGZ door de eindgebruikers, rekening

houdend met het feit dat de tijd die Opdrachtgever kan besteden aan adoptie per

gebruiker in het primaire proces beperkt is. Acceptatie van het implementatieproject

vindt plaats op basis van een door Leverancier in samenwerking met GGD Zuid-

Limburg opgesteld testprotocol.

(…)

(…) Onderstaande
aspecten dienen minimaal in het Transitieplan uitgewerkt te zijn:

(…)

15 (…)

a. (…)

b. beschrijf de adoptieproducten (zoals handleidingen, instructievideo’s, e-learning) die u oplevert op basis waarvan in uw perspectief een eindgebruiker de geboden oplossing zonder aanvullende rol van een adoptieconsultant in gebruik zou moeten kunnen nemen, lever voorbeelden aan van de adoptieproducten die u aanbiedt;

c. (…)

(…)

Voor het onderdeel Transitieplan kunnen maximaal 93 punten worden behaald (na ‘intrinsieke weging, maar vóór overall weging).

(…)

5.2.4

KANSENDOSSIER

Wij ontvangen graag een beschrijving van (maximaal vier) kansen die u voorziet in de

gevraagde ICT Prestatie van GGD Zuid-Limburg. U wordt in dit kader in staat gesteld

om een aantal ‘extra’s’ aan te bieden. U toont bij het aanbieden van een kans

toegevoegde waarde aan, waarbij u verder gaat dan de minimale eisen van de

Opdracht. Kansen die los staan van de doelstellingen/baten of die eigenlijk onderdeel

zouden moeten zijn van de Inschrijving om überhaupt de Opdracht succesvol te

kunnen uitvoeren zijn geen echte kansen.

(…)

Het gaat bij kansen om:

• alles waarmee de Inschrijver denkt zich te onderscheiden van andere Inschrijvers,

voorbij de (directe) scope van de ICT Prestatie;

• alle beheersmaatregelen die extra geld kosten en die naar mening van Inschrijver

extra bijdragen aan het beter/sneller realiseren van projectdoelstellingen (en die

daarom meer kosten dan de minimumoplossing);

• alle andere voorstellen die naar mening van Inschrijver extra bijdragen aan het

realiseren van de projectdoelstellingen (en die meer kosten dan het minimum);

• het overnemen van risico’s die volgens de Inschrijver eigenlijk bij GGD Zuid-

Limburg horen (tegen lagere kosten dan wanneer GGD Zuid-Limburg dat risico zou

dragen) waardoor de projectdoelstellingen beter kunnen worden gerealiseerd;

• items die voorbij de scope van de ICT Prestatie zijn of voorbij de verwachting van

GGD Zuid-Limburg (maar wel de projectdoelstelling raken).

(…)

BEOORDELING KANSENDOSSIER

Voor het Kansendossier geldt onderstaand beoordelingskader

Voor het onderdeel Kansendossier kunnen maximaal 4 punten worden behaald (voor weging).

(…)

5.2.5

USABILITY TEST

Met het oog op de beoordeling van het aspect ‘usability’ zal GGD Zuid-Limburg een

klein aantal eenvoudige use cases ter voorbereiding aan de Inschrijvers verstrekken.

Op één dag, zullen de Inschrijvers ieder gedurende 3 uur in de gelegenheid worden

gesteld om aan naar verwachting vier geselecteerde senior gebruikers uit het

gebruikersteam een proeftraining te verzorgen waarbij de medewerkers zelf de use

cases in het aangeboden systeem moeten doorlopen (dus tijdens de proeftraining en

derhalve onder begeleiding van de betreffende Inschrijvers). Tijdens de proeftraining

zijn tevens naar verwachting drie leden van het beoordelingsteam van GGD Zuid-

Limburg aanwezig. Direct na afloop van de proeftrainingen worden de scores door de

trainees en observatoren vastgelegd, waarna het voltallige beoordelingsteam tot een

integrale beoordeling komt.

4. Het geschil

4.1.

Topicus vordert dat de voorzieningenrechter bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I.
primair , de GGD gebiedt de huidige aanbesteding in te trekken en - indien de

GGD de opdracht nog wenst aan te besteden - tot heraanbesteding over te gaan;

II.
subsidiair , de GGD gebiedt over te gaan tot uitsluiting van [tussenkomende partij] en tot gunning

aan Topicus te besluiten op basis van de huidige beoordeling(en);

III.
meer subsidiair , de GGD gebiedt de voorlopige gunningsbeslissingen in te

trekken en over te gaan tot herbeoordeling van alle inschrijvingen, althans van enkel

de inschrijving van Topicus, inclusief uitvoering van een nieuwe Usability test,

na aanstelling van een volledig nieuw beoordelingsteam, althans door het eerdere

beoordelingsteam, met inachtneming van hetgeen dienaangaande in het vonnis wordt overwogen, en op basis daarvan een nieuwe gunningsbeslissing te nemen;

IV.
meer subsidiair , een voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in het kader

van goede justitie geraden acht;

met veroordeling van de GGD in de proceskosten, met inbegrip van nasalaris, met

bepaling dat zij de proceskosten binnen 14 dagen na vonnisdatum moet betalen aan

Topicus, bij gebreke waarvan de GGD de wettelijke rente over het bedrag der

proceskosten verschuldigd zal zijn vanaf de dag volgende op die waarop genoemde

termijn is verstreken tot aan de dag der algehele voldoening.

4.2.

De GGD en [tussenkomende partij] voeren verweer.

4.3.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

5. De beoordeling

Spoedeisend belang

5.1.

Het gaat hier om een in kort geding gevorderde voorlopige voorziening. Voor toewijzing is nodig dat Topicus daarbij een spoedeisend belang heeft. Het spoedeisend belang vloeit naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval voort uit de aard van de gevraagde voorzieningen.

Juridisch kader

5.2.

De voorzieningenrechter stelt in algemene zin voorop dat aanbestedende diensten bij de vaststelling van de criteria voor Economisch Meest Voordelige Inschrijving en bij de waardering van de inschrijvingen op de gunningscriteria een ruime discretionaire bevoegdheid toekomt. Van belang is dat (i) het voor een kandidaat-inschrijver duidelijk is wat van hem wordt verwacht, (ii) de inschrijvingen aan de hand van een zo objectief mogelijk systeem worden beoordeeld, en (iii) de gunningsbeslissing zodanig inzichtelijk wordt gemotiveerd dat het voor de afgewezen inschrijvers mogelijk is om de wijze waarop de beoordeling heeft plaatsgevonden te toetsen. Slechts wanneer sprake is van een onbegrijpelijke beoordeling, dan wel procedurele of inhoudelijke onjuistheden / onduidelijkheden, die zouden kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt, is plaats voor het ingrijpen door de rechter.

5.3.

Verder is van belang dat van aanbestedende diensten mag worden verwacht dat de mededeling van een (voorlopige) gunning aan de verliezende inschrijver(s) in ieder geval de relevante redenen bevat voor die beslissing en dat daarin enig inzicht wordt gegeven in de kenmerken en voordelen van de winnende inschrijver, zoals de waardering van de scores van de winnende partij en hoe deze zich verhoudt tot de betreffende verliezende partij. De motiveringsplicht van de aanbestedende dienst is echter niet onbegrensd.

Primaire vordering: intrekken aanbestedingsprocedure en heraanbesteding

5.4.

Volgens Topicus is op meerdere onderdelen sprake van schending van de beginselen van transparantie en gelijkheid, hetgeen moet leiden tot intrekking van de huidige aanbestedingsprocedure. Het betreft drie thema’s, die door Topicus worden aangeduid als T1(‘comply or explain’), T2 (de voorbeelden van adoptieproducten) en T3 (de beoordeling van de Usability test).

T1: 'Comply or explain'

5.5.

Topicus stelt zich op het standpunt dat de tekst van het Beschrijvend Document inzake de beoordeling van het Oplossingsvoorstel niet duidelijk is met betrekking tot de toepassing van het uitgangspunt ‘comply or explain’. Zij verwijst naar hetgeen hierover onder ‘Nota bene’ bij 5.2.1 is vermeld (zie ook rov. 3.9):

“ Nota bene: de aangeboden Digitaal Dossier JGZ dient aantoonbaar alle beschreven processen te ondersteunen cq. dienen te kunnen verwerken. Hierbij geldt het uitgangspunt: ‘comply or explain’. Indien in het aangeboden Oplossingsvoorstel onderwerpen/functionaliteiten niet worden besproken die wel in de Lichtblauwdruk zijn beschreven gaat GGD Zuid-Limburg er van uit dat het betreffende onderwerp c.q. de betreffende functionaliteit onderdeel van het aanbod van de Inschrijver is, daarmee tot de verplicht op te leveren prestatie(s) behoort, zodat de functionaliteit bij indienen van de Inschrijving ‘out of the box’ beschikbaar is. ”

Topicus heeft dit aldus opgevat, dat als een partij over een onderwerp/functionaliteit
niets schrijft, of daarin onvolledig is, zij op basis van dit beginsel de volle punten dient te krijgen. In dat geval moet immers worden aangenomen dat dit onderwerp (c.q. het ontbrekende deel) is aangeboden conform de vraag. Bij ontvangst van de beoordeling is Topicus gebleken dat het beoordelingsteam er kennelijk van uit is gegaan, dat wat er niet (of niet volledig) staat, er niet is. Topicus stelt zich op basis daarvan op het standpunt dat de hiervoor aangehaalde tekst in ieder geval op meerdere wijzen kan worden geïnterpreteerd en dus niet transparant is.

5.6.

De GGD stelt dat voornoemde tekst met betrekking tot ‘comply or explain’ met name ziet op de directe beschikbaarheid van een bepaalde functionaliteit op het moment van inschrijving. Het vormt dus een contractuele borging voor de GGD: als iets niet is benoemd, maar wel is uitgevraagd, kan de winnende inschrijver niet een meerprijs voor dat onderdeel bedingen. Dat neemt niet weg dat de kwaliteit van dat aspect nog moet worden beoordeeld. Indien een aspect niet is beschreven, kan de kwaliteit niet worden beoordeeld, hetgeen tot een lagere score leidt, aldus de GGD. Zij wijst er op dat voornoemde tekst moet worden gelezen in samenhang met de overige onderdelen van het Beschrijvend Document, met name paragraaf 5.2, waarin tabel 6 met betrekking tot de toekenning van de scores is opgenomen (zie rov. 3.9). Uit die tabel volgt dat kwaliteit hoe dan ook onderdeel is van de beoordeling, aldus de GGD.

5.7.

[tussenkomende partij] voert aan dat Topicus eraan voorbij gaat dat de GGD zich heeft te houden aan de vooraf aangekondigde gunningssystematiek. Op grond van het Beschrijvend Document, ook in samenhang met de beide Nota’s van Inlichtingen is sprake van een beoordelingssystematiek die voor een normaal oplettende inschrijver voldoet aan transparantiebeginsel en gelijkheidsbeginsel. De uitleg en toepassing van de betrokken beoordelingssystematiek dient uitgelegd te worden aan de hand van de zogenaamde CAO-norm, aldus [tussenkomende partij] .

5.8.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Het transparantiebeginsel, neergelegd in artikel 1.9, eerste lid van de Aanbestedingswet 2012 (AW), heeft – in de woorden van het Hof van Justitie van de Europese Unie – “in essentie ten doel te waarborgen dat elk risico van favoritisme en willekeur door de aanbestedende dienst wordt uitgebannen. Het impliceert dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure in het aanbestedingsbericht of in het bestek worden geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze, opdat, enerzijds, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren, en, anderzijds, de aanbestedende dienst in staat is om metterdaad na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria welke op de betrokken opdracht van toepassing zijn”. ^[1]

Ter beoordeling ligt dus de vraag voor of de door Topicus aangehaalde tekst inzake het uitgangspunt 'comply or explain' zodanig is geformuleerd, dat alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren.

5.9.

Bij die beoordeling heeft als uitgangspunt te gelden dat de tekst met betrekking tot ‘comply or explain’ moet worden gelezen in de context van de overige aanbestedingsdocumenten, waaronder in het bijzonder de overige tekst van paragraaf 5.2 van het Beschrijvend Document, waarvan deze tekst deel uitmaakt. In die paragraaf wordt (in tabel 6) het beoordelingskader voor drie kwaliteitsdocumenten, waaronder het Oplossingsvoorstel, vooropgesteld. Uit dat beoordelingskader volgt, kort gezegd, dat het niet of onvolledig in beschouwing nemen van een aspect leidt tot toekenning van minder, of zelfs nul, punten (zie rov. 3.9). Mede in het licht van deze ‘overkoepelende’ tekst kan de opmerking met betrekking tot het Oplossingsvoorstel, dat gevraagde functionaliteiten die niet worden besproken (met toepassing van ‘comply or explain’) worden geacht deel uit te maken van het aanbod van de inschrijver, niet anders worden uitgelegd dan dat dit is bedoeld als een contractuele borging, in die zin dat met betrekking tot die niet-benoemde functionaliteiten achteraf niet kan worden gesteld dat deze niet zijn aangeboden, of aanspraak kan worden gemaakt op extra ontwikkelkosten of -tijd. Deze uitleg wordt ondersteund door de overige tekst van deze ‘nota bene’, waarin wordt benadrukt dat het onderwerp
‘daarmee tot de verplicht op te leveren prestatie(s) behoort, zodat de functionaliteit bij indienen van de Inschrijving ‘out of the box’ beschikbaar is.’ Aanwijzingen dat met de tekst onder ‘nota bene’ is bedoeld af te wijken van het in paragraaf 5.2 opgenomen algemene beoordelingskader zijn er niet. Voor de door Topicus gestelde uitleg, dat het niet benoemen van functionaliteiten niet tot puntenaftrek zou kunnen leiden (anders gezegd: dat voor de niet benoemde functionaliteiten zonder meer het maximaal aantal punten zou (moeten) worden toegekend) biedt de tekst van het Beschrijvend Document verder geen aanknopingspunten. Deze uitleg ligt ook niet voor de hand, nu dat zou betekenen dat een inschrijver de beoordeling gemakkelijk kan manipuleren door bepaalde aspecten/functionaliteiten niet te behandelen. Dat zou de transparantie niet ten goede komen.

5.10.

Gelet op het voorgaande is onvoldoende gebleken dat de uitleg van de ‘nota bene’ voor behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers niet helder is en dat (daarmee) sprake zou zijn van een transparantiegebrek. Daar komt bij dat, zou de uitleg van Topicus wel worden gevolgd, de tekst van het Beschrijvend Document (met name tabel 6 en de tekst onder de ‘nota bene’ van paragraaf 5.2.1) zozeer innerlijk tegenstrijdig zou zijn geweest dat van Topicus had mogen worden verwacht dat zij hier voorafgaand aan het indienen van haar inschrijving vragen over zou stellen.

T2: adoptieproducten

5.11.

Topicus stelt daarnaast dat het Beschrijvend Document niet helder is ten aanzien van het aanleveren van voorbeelden bij de lijst van aspecten, weergegeven op pagina 35, waarop in het Transitieplan moest worden ingegaan. In Aspect 15 onder b van het Beschrijvend Document staat dat inschrijver de adoptieproducten die zij oplevert (zoals handleidingen, instructievideo’s, e-learning) moet beschrijven en daarvan voorbeelden moet aanleveren. Topicus heeft in haar Transitieplan verschillende adoptieproducten beschreven en voorbeelden geleverd door opsommingen te geven van bepaalde producten, zoals beschikbare PowerPoint-modules, FAQ-onderwerpen en instructiekaarten. Na ontvangst van de voorlopige gunningsbeslissing is gebleken dat de tekst van de uitvraag op meerdere manieren te interpreteren was. Het beoordelingsteam had blijkbaar verwacht dat de producten zelf zouden worden aangeleverd. Dit betreft echter filmpjes, powerpoints en fysieke folders. Van het bijvoegen van dit soort digitale bestanden of opsturen van fysieke documenten spreekt het Beschrijvend Document echter nergens. Had Topicus begrepen dat de producten zelf moesten worden bijgevoegd, had ze dat natuurlijk gedaan, aldus Topicus.

5.12.

De GGD stelt zich primair op het standpunt dat Topicus haar rechten heeft verwerkt om bezwaar te maken tegen de uitleg van deze eis. Daarnaast stelt zij dat uit de tekst van het Beschrijvend Document voldoende duidelijk blijkt dat niet enkel voorbeelden moesten worden genoemd, maar dat deze daadwerkelijk moesten worden aangeleverd.

5.13.

De tekst in het Beschrijvend Document waarop Topicus doelt is de volgende (zie ook rov. 3.9):

“(…) Onderstaande aspecten dienen minimaal in het Transitieplan uitgewerkt te zijn:

(…)

15 (…)

d.
(…)

e.
beschrijf de adoptieproducten (zoals handleidingen, instructievideo’s, e-learning) die u oplevert op basis waarvan in uw perspectief een eindgebruiker de geboden oplossing zonder aanvullende rol van een adoptieconsultant in gebruik zou moeten kunnen nemen, lever voorbeelden aan van de adoptieproducten die u aanbiedt;

f.
(…)

(…)”

5.14.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is deze tekst niet voor andere uitleg vatbaar dan dat is bedoeld dat fysieke voorbeelden (of afbeeldingen) moeten worden verstrekt. Aanknopingspunten dat hiermee zou kunnen worden bedoeld dat (slechts) een opsomming wordt verstrekt van bepaalde toepassingen biedt de tekst niet. ‘Aanleveren’ is iets anders dan ‘benoemen’ of ‘opsommen’. Onduidelijk is ook wat een enkele opsomming zou toevoegen, naast de gevraagde beschrijving van deze producten. De formulering in het Beschrijvend Document is dus niet onduidelijk; het is onvoldoende aannemelijk dat sprake is van een schending van het transparantiebeginsel.

T3: spelregels Usability test niet transparant

5.15.

Ten aanzien van de Usability test (proeftraining) stelt Topicus dat sprake is van schending van zowel het transparantiebeginsel als het gelijkheidsbeginsel (artikel 1.8 AW).

Transparantiebeginsel

In paragraaf 5.2.5. van het Beschrijvend Document is nadere informatie over de Usability test opgenomen. Topicus stelt dat de daar gegeven beschrijving niet voldoet aan het transparantiebeginsel, omdat is vermeld dat de proeftraining “naar verwachting” aan vier geselecteerde senior gebruikers uit het gebruikersteam zal worden aangeboden en dat daarnaast naar verwachting drie leden van het beoordelingsteam van de GGD aanwezig zullen zijn (in totaal dus zeven personen). De precieze aantallen van gebruikers en leden van het beoordelingsteam zouden bij de tweede Nota van Inlichtingen worden gecommuniceerd. Dat is niet gebeurd en daarom is Topicus er vanuit gegaan dat de in het Beschrijvend Document genoemde aantallen zouden worden opgevolgd. In de op 29 januari 2026 ontvangen uitnodiging is vermeld dat “een aantal” geselecteerde gebruikers (trainees) en “enkele leden” van het beoordelingsteam van de GGD (observatoren) aanwezig zullen zijn bij de proeftraining. Bijgevoegd was een lijst met twaalf personen. Hiermee was niet helder i) hoeveel mensen er zouden toetsen, ii) hoeveel daarvan aan de test zouden deelnemen en hoeveel er zouden observeren, iii) welke personen dit zouden zijn, en iv) wat de status is van deze uitnodiging ten opzichte van de werkwijze van het Beschrijvend Document. Deze vage spelregels vormen een schending van het transparantiebeginsel, aldus Topicus.

Schending gelijkheidsbeginsel

Het bovenstaande heeft volgens Topicus niet alleen geleid tot schending van het transparantiebeginsel, maar ook van het gelijkheidsbeginsel. Tijdens de proeftraining bleek namelijk dat niet de gecommuniceerde zeven personen maar alle twaalf personen van de lijst aanwezig waren. Deze groep had bovendien een andere samenstelling dan op het document met namen vermeld was. Zo waren bij de proeftraining van Topicus niet twee, maar drie functioneel beheerders aanwezig. Daarnaast heeft op enig moment tijdens de test één van de ‘trainees’ gedurende een periode van 30 tot 60 minuten de training verlaten. Als reden is mondeling toegelicht dat zij tijdelijk op een andere plek nodig was, omdat zij een presentatie moest geven. De derde inschrijver, [bedrijf] , heeft desgevraagd aan Topicus bevestigd dat tijdens haar testdag wél (zoals aangekondigd) twee functioneel beheerders aanwezig waren en dat niemand de test tijdelijk heeft verlaten. Hiermee heeft het risico van een ongelijk speelveld (al dan niet door toedoen van het gebrek aan transparantie) zich gerealiseerd, zo stelt Topicus.

5.16.

De GGD en [tussenkomende partij] stellen in de eerste plaats dat Topicus haar recht heeft verwerkt om over het doorgeven van de aanwezigen bij de Usability test te klagen. Topicus was vanaf 29 januari 2026 op de hoogte van de lijst met aanwezigen; nergens is uit gebleken dat zij zich daarmee niet kon verenigen. Daarnaast betwist de GGD dat sprake is van schending van het transparantie- of gelijkheidsbeginsel. De Usability test en de beoordeling daarvan is uitgevoerd conform het vooraf kenbaar gemaakte beoordelingskader, de inschrijvers hebben dezelfde voorbereidingstijd gekregen, identieke use-cases ontvangen en de proeftrainingen hadden een gelijke duur. Hoewel de namen van de betrokken deelnemers en beoordelaars later is doorgegeven dan de tweede Nota van Inlichtingen, hebben de inschrijvers daar geen nadeel van ondervonden. Dit was immers voor alle inschrijvers gelijk. De tijdelijke afwezigheid van één van de trainees heeft geen effect gehad op de beoordeling. De use-cases namen niet de volle tijd in beslag en de desbetreffende deelnemer had alle testactiviteiten afgerond. Ook de aanwezigheid van drie in plaats van twee functioneel beheerders heeft geen invloed gehad op de boordeling; drie functioneel beheerders hadden namelijk evenveel gewicht in te brengen als twee. Dat geldt temeer, nu de score uiteindelijk is vastgesteld door het beoordelingsteam en niet door de trainees, aldus de GGD. [tussenkomende partij] wijst er daarnaast nog op dat aan het beoordelingsteam beoordelingsruimte moet worden gegund.

5.17.

In paragraaf 5.2.5 van het Beschrijvend Document is met betrekking tot de Usability test het volgende opgenomen (zie ook rov. 3.9):

“
Op één dag, zullen de Inschrijvers ieder gedurende 3 uur in de gelegenheid worden

gesteld om aan naar verwachting vier geselecteerde senior gebruikers uit het

gebruikersteam een proeftraining te verzorgen waarbij de medewerkers zelf de use

cases in het aangeboden systeem moeten doorlopen (dus tijdens de proeftraining en

derhalve onder begeleiding van de betreffende Inschrijvers). Tijdens de proeftraining zijn tevens naar verwachting drie leden van het beoordelingsteam van GGD Zuid-Limburg aanwezig. Direct na afloop van de proeftrainingen worden de scores door de trainees en observatoren vastgelegd, waarna het voltallige beoordelingsteam tot een integrale beoordeling komt. ”

Deze beschrijving is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende concreet en er wordt duidelijk een slag om de arm gehouden ten aanzien van het aantal gebruikers en beoordelaars. Niet voldoende aannemelijk is geworden dat dit een schending van het transparantiebeginsel oplevert. Dat vervolgens pas bij brief van 29 januari 2026 informatie over de definitieve samenstelling van de groep aanwezigen wordt gegeven, waarbij niet

duidelijk is hoeveel leden van het beoordelingsteam aanwezig zullen zijn, verdient weliswaar niet de schoonheidsprijs, maar dit brengt zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet zonder meer mee dat sprake is van een zodanige schending van het transparantiebeginsel dat dit moet leiden tot intrekking van de aanbestedingsprocedure.

5.18.

Met betrekking tot de gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel doordat bij Topicus niet twee, maar drie functioneel beheerders aanwezig zijn geweest, geldt het volgende. De GGD heeft ter zitting uitgelegd dat op maandag (de testdag van inschrijver [bedrijf] ) een van de twee geplande functioneel beheerders verhinderd was. Om die reden is een derde functioneel beheerder ingevallen, zodat er toch twee functioneel beheerders aanwezig waren. Op dinsdag (de testdag van Topicus en [tussenkomende partij] ) kon de eerder verhinderde functioneel beheerder wel aanwezig zijn; omdat de derde functioneel beheerder al aanwezig was geweest bij [bedrijf] is besloten deze functioneel beheerder, juist met het oog op de gelijkheid, ook aanwezig te laten zijn op dinsdag, aldus de GGD. Als gevolg daarvan waren er op dinsdag drie functioneel beheerders aanwezig.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan gelet op deze uitleg niet worden vastgesteld dat de situatie voor alle inschrijvers gelijk is geweest. Niet duidelijk is echter in hoeverre het belang van Topicus hierdoor is geschonden. Er zijn immers zowel bij Topicus als bij beoogd winnaar [tussenkomende partij] drie functioneel beheerders aanwezig geweest. Deze klacht van Topicus kan dus niet slagen.

5.19.

Anders is dit voor het (niet betwiste) feit dat één van de trainees 30 tot 60 minuten afwezig is geweest. Topicus heeft ter zitting toegelicht dat, hoewel de use-cases wellicht niet de volle drie uur in beslag namen, wel gedurende deze gehele tijd door haar informatie werd gegeven over het systeem. Daardoor heeft de trainee tijdens haar afwezigheid mogelijk informatie gemist. Dit kan van invloed zijn op haar ervaring en haar input aan de observatoren en daarmee op het oordeel van het beoordelingsteam. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is daarmee voldoende aannemelijk geworden dat sprake is van een inbreuk op het gelijkheidsbeginsel.

5.20.

De hiervoor vastgestelde inbreuk is echter beperkt tot de uitvoering van dit specifieke onderdeel van de aanbestedingsprocedure. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt dit onvoldoende grond voor een gebod tot intrekking van de gehele aanbestedingsprocedure. Een gevolg van de inbreuk is echter wel dat de Usability test voor alle drie de inschrijvers opnieuw zal moeten worden uitgevoerd. Bij die nieuwe uitvoering dient de samenstelling van de groep aanwezigen (zowel trainees als observatoren) voor alle drie de inschrijvers hetzelfde te zijn. Ook dienen – voor zover mogelijk – nieuwe, niet bij de vorige test betrokken, trainees te worden ingeschakeld, met dien verstande dat de test wel zoveel mogelijk dient te worden uitgevoerd door key users en niet door incidentele gebruikers.

Op grond van het voorgaande zal de primaire vordering worden afgewezen, met dien verstande dat de Usability test met inachtneming van het voorgaande opnieuw zal moeten worden uitgevoerd.

Subsidiaire vordering: uitsluiting van [tussenkomende partij] en gunning aan Topicus

5.21.

Topicus stelt dat de inschrijving van [tussenkomende partij] ter zijde had moeten worden gelegd, omdat niet wordt voldaan één van de geschiktheidseisen waaraan getoetst moet worden voordat wordt toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling. Het gaat hier om de eis met betrekking tot de technische bekwaamheid die, kort gezegd, ziet op kennis van en/of ervaring in het uitvoeren van een migratie vanuit het huidige systeem voor het Digitaal Dossier JGZ (KD+ van Topicus) naar het systeem van de aanbieder. Deze kerncompetentie moest worden aangetoond door middel van een referentie, namelijk een overeenkomst waaronder de competentie is uitgevoerd. In het Beschrijvend Document is over deze referenties het volgende opgenomen (subparagraaf 4.3.2.3, zie ook rov. 3.9):

“ 4.3.2.3 Kerncompetenties

Referenties waarmee Inschrijver de onderstaande kerncompetenties aantoont en aan de hierna gestelde randvoorwaarden voldoet. De referenties, dat wil zeggen de ingangsdatum(s) van de overeenkomst(en), mogen niet ouder zijn dan drie jaar, gerekend vanaf het moment van indienen van de Inschrijving en de betreffende overeenkomst(en) dien(t)(en) minimaal zes maanden actueel te zijn. De kerncompetenties dienen te worden aangetoond, gebruik makend van de referentiesjabloon in Bijlage 6.6.”

Volgens Topicus voldoet [tussenkomende partij] niet aan deze eis, hetgeen zij ook kenbaar heeft gemaakt in haar bezwaar tegen de voorlopige gunningsbeslissing. De GGD heeft in haar reactie op bezwaar verwezen naar een door [tussenkomende partij] overgelegde overeenkomst van 4 juli 2025. Deze overeenkomst voldoet volgens Topicus echter niet aan de eis dat de overeenkomst minimaal zes maanden actueel dient te zijn. Dat wil volgens Topicus namelijk zeggen dat minimaal zes maanden daadwerkelijk uitvoering moet zijn gegeven aan die overeenkomst, hetgeen betekent dat daadwerkelijke conversie en migratie minimaal zes maanden geleden moet hebben plaatsgevonden. Dat was in dit geval pas op 13 oktober 2025 en daarmee was de overeenkomst dus niet zes maanden actueel op het moment van inschrijving, aldus Topicus. Dat dit vereiste zo moet worden uitgelegd blijkt niet alleen uit objectieve tekst, maar ook uit het doel van deze kerncompetentie: het gaat immers om ervaring die daadwerkelijk is opgedaan. De ervaring leert dat er vaak geruime tijd verstrijkt tussen het sluiten van een overeenkomst voor levering van een ICT-systeem en de daadwerkelijke uitvoering daarvan, in verband met lange periodes van implementatie. Vervolgens kan het nog maanden daarna duren voordat de eerste kinderziektes blijken (zoals informatie die per abuis niet blijkt te zijn overgezet of functionaliteiten die slechts sporadisch worden gebruikt die toch niet blijken te werken). Door op grond van de overeenkomst van 4 juli 2025 aan te nemen dat [tussenkomende partij] voldoet aan deze kerncompetentie heeft de GGD het toetsingskader voor de kerncompetenties onjuist toegepast, aldus Topicus.

5.22.

De GGD en [tussenkomende partij] hebben zich op het standpunt gesteld dat de hiervoor geformuleerde uitleg van Topicus van het begrip 'actueel' niet juist is. [tussenkomende partij] wijst erop dat bij de uitleg van aanbestedingsstukken de tekst doorslaggevend is (de zogenoemde ‘CAO-norm’); de door Topicus voorgestane uitleg blijkt op geen enkele wijze uit het Beschrijvend Document. De betrokken overeenkomst is van 4 juli 2025 (in welk kader de migratie is uitgevoerd) en voldoet dus aan het vereiste ‘minimaal zes maanden actueel’, aldus [tussenkomende partij] . De GGD voert aan dat ‘actueel’ betekent dat minimaal zes maanden daadwerkelijk uitvoering gegeven moet zijn aan de overeenkomst. Daarvan is niet pas sprake na migratie, maar ook al bij de werkzaamheden die worden uitgevoerd in verband met (en ter voorbereiding van) de migratie. Bij de behandeling ter zitting heeft de GGD toegelicht dat [tussenkomende partij] in het door haar ingediende referentieformulier niet alleen deze overeenkomst heeft genoemd, maar ook heeft beschreven welke werkzaamheden in dat kader door haar waren verricht. Van de zijde van [tussenkomende partij] is voorts bij de behandeling ter zitting aangevoerd dat de GGD van de in het referentieformulier verstrekte informatie mag uitgaan en niet verplicht is deze te verifiëren. Naar aanleiding daarvan heeft de GGD vermeld dat zij naar aanleiding van het bezwaar van Topicus de referentie heeft geverifieerd en haar toen is gebleken dat de informatie juist was.

5.23.

Dit onderdeel van het geschil tussen partijen draait om de uitleg van de eis ‘minimaal zes maanden actueel’, zoals vermeld in bovenstaande passage uit het Beschrijvend Document. De voorzieningenrechter stelt in dat verband voorop dat, mede gelet op het bij openbare aanbestedingen geldende transparantiebeginsel, bij de uitleg van aanbestedingscriteria aansluiting moet worden gezocht bij de zogenoemde CAO-norm. Bij die uitleg komt het aan op de betekenis die naar objectieve maatstaven volgt uit de bewoordingen van de desbetreffende passage, gelezen in het licht van de gehele tekst van de aanbestedingsstukken, met dien verstande dat het in het kader van deze aanbestedingsprocedure aankomt op wat de normaal oplettende en goed geïnformeerde inschrijver daaruit moest begrijpen.

In dit geval is tussen partijen (althans tussen Topicus en de GGD) niet in geschil dat 'zes maanden actueel' betekent dat zes maanden daadwerkelijk uitvoering is gegeven aan de overeenkomst (in tegenstelling tot enkele ondertekening daarvan). De discussie tussen deze partijen ziet dus op de vraag: wat is 'daadwerkelijk uitvoering geven': daadwerkelijke migratie of ook het proces daaraan voorafgaand? Anders dan gesteld door Topicus volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit de tekst van subparagraaf 4.3.2.3 niet dat met ‘actueel’ wordt bedoeld dat de migratie daadwerkelijk moet zijn uitgevoerd. De tekst spreekt immers niet van een ‘volledig uitgevoerde overeenkomst’ of een ‘uitgevoerde of afgeronde migratie’. Evenmin volgt de door Topicus voorgestane uitleg uit de strekking van de tekst, die erop neerkomt dat de inschrijver daadwerkelijke ervaring (en dus niet enkel een ondertekende overeenkomst) moet hebben. Dit past bij de uitleg van de GGD dat de inschrijver in ieder geval zes maanden bezig dient te zijn geweest met de uitvoering, dat wil zeggen, met het (voorbereidende) migratietraject. In de uitleg die Topicus geeft is die (extra) termijn van zes maanden niet goed te verklaren; de ervaring blijkt dan immers al uit het feit dat men de migratie heeft voltooid. Of zich nadien nog ‘kinderziektes’ voordoen is in dat verband niet relevant; de eis luidt immers niet dat de migratie zonder kinderziektes moet zijn verlopen of dat de inschrijver aantoonbaar in staat moet zijn deze goed af te handelen. Bij het voorgaande overweegt de voorzieningenrechter nog dat [tussenkomende partij] in haar inschrijving heeft verklaard welke werkzaamheden zij heeft verricht in het kader van de referentie-overeenkomst. De ervaring die met die werkzaamheden is opgedaan is kennelijk voor de GGD voldoende om aan te nemen dat aan de kerncompetentie is voldaan. De voorzieningenrechter treedt niet in die beoordeling.

Op grond van het voorgaande zal de subsidiaire vordering worden afgewezen.

Meer subsidiaire vordering: intrekking voorlopige gunningsbeslissing en herbeoordeling

5.24.

Aan haar meer subsidaire vordering legt Topicus ten grondslag dat de Gunningsbeslissing meerdere fouten in de beoordeling bevat waardoor op een groot aantal onderdelen door Topicus ten onrechte niet het maximale aantal punten is gescoord. Deze beoordelingsfouten zijn door Topicus aangeduid met B1 tot en met B18. De beoordelingsfout B12 is bij aanvang van de behandeling ter zitting ingetrokken.

Gestelde fouten in beoordeling Oplossingsvoorstel

B1 t/m B4 'functionaliteiten nog niet aanwezig'

5.25.

Bij de beoordeling van de inschrijving van Topicus heeft het beoordelingsteam met betrekking tot de aspecten 1.1, 1.5, 1.6 en 6 niet de maximale score toegekend, met de motivering – kort gezegd – dat bepaalde functionaliteiten op het moment van inschrijving nog niet actief dan wel niet (aantoonbaar) aanwezig waren. Topicus stelt dat dit echter niet vereist is, omdat het gaat om uitvoeringseisen. Deze functionaliteiten hoefden dus pas beschikbaar te zijn bij de start van de uitvoering. Daarbij voert Topicus aan dat een van de doelen van de GGD met deze aanbesteding was om de nieuwste “state of the art’-mogelijkheden te verkennen. Inherent aan dit doel en deze wijze van uitvraag is dat de GGD had mogen verwachten dat nog niet alle aangeboden functionaliteiten op het moment van inschrijving actief waren. Topicus heeft in haar voorstel vermeld dat de functionaliteiten ‘ruim voor de livegang’ beschikbaar zullen zijn en dat ze uiterlijk in het tweede kwartaal van 2026 zullen worden afgerond. Deze toezegging zal zij gestand doen en daar moest de GGD dan ook van uit gaan.

5.26.

Volgens de GGD miskent Topicus dat de GGD ‘commercial off the shelf’ software wenst in te kopen met deze aanbestedingsprocedure. De functionaliteiten die de GGD afneemt, dienen dus al beschikbaar te zijn. Dit volgt ook uit de expliciete vermelding bij aspect 2 in subparagraaf 5.2.1 van het Beschrijvend Document dat het onwenselijk wordt geacht als functionaliteiten nog niet beschikbaar zijn en dat, als dat toch het geval is, duidelijk moet worden aangegeven binnen welke bindende termijn deze alsnog zullen worden opgeleverd. Uit het Oplossingsvoorstel van Topicus blijkt verder dat de aspecten die Topicus aandraagt noch bij inschrijving, noch bij de start van de uitvoering in het tweede kwartaal van 2026 beschikbaar zouden zijn. In de dagvaarding bevestigt Topicus nogmaals dat de innovaties pas in het tweede kwartaal van 2026 zouden worden afgerond. In het Oplossingsvoorstel is dit zeer summier omschreven, aldus de GGD.

5.27.

De voorzieningenrechter volgt Topicus niet in haar algemene betoog dat er in dit geval onverkort van kan worden uitgegaan dat pas bij de start van de uitvoering – waarmee Topicus kennelijk bedoelt: op het moment van migratie of livegang – aan de eisen voldaan hoeft te zijn. In de eerste plaats dient 'start uitvoering opdracht' naar het oordeel van de voorzieningenrechter zo te worden uitgelegd dat daarmee (letterlijk) is bedoeld de start van de uitvoering van de overeenkomst, dat wil zeggen de start van de voorbereidingswerkzaamheden van de implementatie/migratie van het systeem (zie ook hetgeen daarover hierna is overwogen met betrekking tot punt B11, in rov. 5.61).

In dit geval wordt de mogelijkheid dat pas bij (start) uitvoering van de opdracht aan de eisen voldaan hoeft te zijn bovendien begrensd doordat in het Beschrijvend Document uitdrukkelijk is aangegeven dat (i) sprake dient te zijn van 'off the shelf'- software (paragraaf 2.5) en (ii) dat in geval van ontwikkeling/generiek maatwerk een bindende termijn moet worden genoemd waarbinnen de functionaliteit alsnog zal worden opgeleverd (subparagraaf 5.2.1, aspect 2). Hiermee kan ook de stelling van Topicus niet slagen dat het inherent is aan het innovatieve karakter van de opdracht dat niet alle aangeboden functionaliteiten op het moment van inschrijving actief zijn. De voorzieningenrechter volgt Topicus ook niet in haar stelling dat het buiten het beoordelingskader zou vallen indien in de beoordeling wordt meegewogen dat een functionaliteit nog niet actief is. Dit vereiste is immers opgenomen in het Beschrijvend Document bij de beoordeling van kwaliteitsdocumenten (subparagraaf 5.2.1, aspect 2).

5.28.

Gelet op het voorgaande heeft het beoordelingsteam ten aanzien van de aspecten 1.1, 1.6 en 6 tot het oordeel kunnen komen dat waar in het Oplossingsvoorstel is aangegeven dat de software nog niet beschikbaar is bij de start van de uitvoering van de opdracht, zeker waar geen exacte termijn is genoemd, dit tot gevolg heeft dat daarvoor minder dan de maximale punten worden toegekend. Dit geldt ook voor aspect 1.6. Topicus stelt in deze procedure dat de software er al was, maar uit haar Oplossingsvoorstel, pagina 76 bij 'Filters bij roosters' en 'maandelijks roosteroverzicht' blijkt dat genoemde functionaliteiten nog ontwikkeld moeten worden. Ten aanzien van deze aspecten is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voldoende aannemelijk geworden dat een beoordelingsfout is gemaakt.

5.29.

Dit is echter anders ten aanzien van aspect 1.5 betreffende ‘Communicatie binnen JGZ’. Op pagina 67 van het Oplossingsvoorstel van Topicus is vermeld “
Binnen het Digitaal Dossier speelt onze module taakbeheer en werklijst een centrale rol voor het communiceren binnen de JGZ. Medewerkers kunnen hiermee informatie uitwisselen op individueel niveau, binnen teams en disciplines, én organisatiebreed. ” Gelet op deze tekst uit het oplossingsvoorstel is niet duidelijk op welke grond het beoordelingsteam tot het oordeel is gekomen: “(
1) niet aangetoond dat communicatie per discipline nu mogelijk is (wordt wel ontwikkeld). (2) Niet aangetoond dat communicatie naar iedereen met toegang tot DDJGZ nu mogelijk is (wordt wel ontwikkeld).” Dit blijkt niet uit de tekst van het Oplossingsvoorstel, terwijl uit de motivering van het beoordelingsteam evenmin blijkt waarom zij hier (toch) van uitgaat.

B5 + B6 (aspect 1.2.1)

5.30.

Met betrekking tot aspect 1.2.1 (cliëntcontact/algemeen) heeft het beoordelingsteam geoordeeld in de voorlopige gunningsbeslissing:

“(
1) Bij consultvoorbereiding niet aangetoond dat items door ons te bewerken zijn.

(2) Bij registeren van vaccinaties moet je naar ander scherm ipv vanuit contactmoment zelf. (3) Onduidelijk of antwoorden van vragenlijsten nog bewerkbaar zijn na afronden consult. ”

5.31.

De klacht B5 van Topicus ziet op voormelde beoordeling onder (1) en (3). Topicus bevestigt dat haar inschrijving hier niets over vermeldt (in het Oplossingsvoorstel op pagina 28), maar stelt dat hier 'comply or explain' van toepassing is. Topicus is daarvan uitgegaan en dat had het beoordelingsteam ook moeten doen, zo stelt zij.

5.32.

De GGD heeft hier verwezen naar hetgeen zij ten aanzien van T1 heeft aangevoerd.

5.33.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter komt, ook als in het Oplossingsvoorstel een paragraaf in het geheel niet is besproken (zodat mogelijk het systeem van 'comply or explain' van toepassing is) het risico dat hierdoor een beoordeling op kwaliteit niet goed mogelijk is, voor rekening en risico van Topicus. Uit de aanbestedingsstukken blijkt immers niet – en Topicus had dat daar ook niet uit kunnen opmaken, zoals hiervoor reeds ten aanzien van T1 overwogen – dat, indien over een functionaliteit niets wordt beschreven door de inschrijver, daarmee automatisch de maximale score moet worden toegekend.

5.34.

Klacht B6 ziet op de hiervoor geciteerde beoordeling onder (2). Het daar genoemde kritiekpunt ziet niet op de kwaliteit van het oplossingsvoorstel – waar op getoetst zou worden – maar op gebruiksgemak, aldus Topicus. Bij de beoordeling van de kwaliteit zou slechts moeten worden beoordeeld of de functionaliteit volledig is uitgewerkt en aansluit bij de geformuleerde functionele behoefte van de GGD (zie tabel 6 in paragraaf 5.2 van het Beschrijvend Document). Daaraan wordt voldaan, aldus Topicus. Het gebruiksgemak wordt volgens Topicus getoetst door middel van de Usability test. Het is onjuist hiervoor bij de beoordeling van kwaliteit en functionaliteit puntenaftrek te geven, aldus Topicus.

5.35.

De GGD stelt dat de reden voor een lagere score genoemd onder 2 volgt uit de Lichtblauwdruk. Bovendien volgt uit de aanbestedingsstukken nadrukkelijk dat het doel van de aanbesteding een ICT-systeem is dat is gericht op klanttevredenheid en gebruiksgemak. Het beoordelingsteam is dus niet buiten het beoordelingskader getreden, aldus de GGD.

5.36.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt. De tekst van de Lichtblauwdruk waar beide partijen naar verwijzen luidt als volgt:

“
Voorafgaand tijdens de voorbereiding van het consult en tijdens het consult moet de professional deze antwoorden (van de bij afspraakbevestiging toegezonden vragenlijst Rb.) kunnen aanvullen, zodat deze direct bruikbaar zijn voor de voorbereiding en uitvoering van het gesprek. Na afronding van het consult is de vragenlijst niet meer te bewerken.”

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit deze tekst – naast andere passages in de aanbestedingsstukken – dat ook gebruiksgemak van belang is. Dit volgt ook uit het beoordelingskader in tabel 6. Daarin wordt immers steeds in de eerste zin van de beschrijving bij de verschillende scores verwezen naar het gemak waarmee de taak kan worden uitgevoerd, met de volgende gradaties:

• 'de taak kan niet zoals bedoeld worden uitgevoerd' (0 punten)
• 'de taak kan worden uitgevoerd, maar met ernstige belemmeringen: onlogische stappen (...)'(1 punt)
• 'de taak lukt, maar met merkbare omwegen (...) Het kost meer tijd dan verwacht door inefficiënte structuur (...)' (2 punten)
• 'de taak verloopt grotendeels intuïtief. Er zijn kleine inefficiënties (...)' (3 punten)
• 'de taak verloopt snel en vanzelfsprekend' (4 punten)

Gelet hierop kon het beoordelingsteam de omstandigheid dat bij het registreren van vaccinaties naar een ander scherm moet worden genavigeerd (in plaats van registratie vanuit het contactmoment zelf) betrekken in de beoordeling. De voorzieningenrechter volgt Topicus niet in haar stelling dat de Usability test hiervoor bedoeld was. Die test ziet immers blijkens het Beschrijvend Document (subparagraaf 5.2.5) op andere aspecten van gebruiksgemak, zoals 'toegankelijkheid & navigeerbaarheid' (waaronder vindbaarheid van gegevens, menustructuur etc.), 'begrijpbaarheid & leerbaarheid' en 'gebruik en aantrekkelijkheid' (in de zin van compatibiliteit met browsers, grafische vormgeving, consistentie etc.). Kortom, dat sprake is van beoordelingsfouten op de punten B5 en B6 is onvoldoende aannemelijk geworden.

B7 (aspect 1.2.2)

5.37.

Dit aspect betreft het onderwerp ‘cliëntcontact/vorm’. Uit de voorlopige gunningsbeslissing volgt dat het beoordelingsteam op dit aspect niet de maximale score heeft gegeven vanwege vier punten van kritiek. Twee van die vier punten zijn volgens Topicus evident onjuist. Het betreft de punten:

• (1) de gevraagde functionaliteit dat de screeners via hun smartphone of tablet direct kunnen zien waar en wanneer de volgende afspraak gepland staat, is niet aantoonbaar onderdeel van het pakket; en
• (3) er kunnen 2 dossiers van dezelfde cliënt bestaan.

5.38.

Topicus stelt zich op het standpunt dat haar inschrijving wel aan punt 1 voldoet; in haar inschrijving staan zelfs twee routes om onderweg de afspraken in te zien. Ten eerste staat er dat de applicatie KD+ volledig responsief is en met elk soort scherm kan werken (dus ook met smartphone of tablet); daarnaast wordt een optie via de app 'Neonatale screening' van Allegro Sultum aangeboden, waarmee screeners via hun smartphone of tablet direct toegang hebben tot alle relevante informatie.

5.39.

De GGD wijst erop dat de aangeboden app 'Neonatale screening' van Allegro Sultum juist geen onderdeel uitmaakt van het aanbod van Topicus. Er moet namelijk apart met Allegro Sultum gecontracteerd worden; Topicus biedt slechts de (technische) koppeling met de app aan.

5.40.

Het verweer van de GGD slaagt. In het Oplossingsvoorstel van Topicus is het volgende opgenomen:

“De KD+ applicatie is responsief en kan met elk soort scherm werken. Hoewel de optimale ervaring is gebouwd voor een laptop of pc. Om screeners zonder laptop te ondersteunen en hun werk eenvoudig en efficiënt te laten uitvoeren, bieden wij ook een koppeling met de app ‘Neonatale screening’ van Allegro Sultum. ”

Hieruit volgt dat de applicatie KD+ weliswaar compatibel is met een smartphone, maar dat dit kennelijk niet de optimale ervaring geeft. Daarvoor biedt Topicus de app ‘Neonatale screening’ van Allegro Sultum. Uit het Oplossingsvoorstel van Topicus ^[2] blijkt echter dat deze app geen onderdeel uitmaakt van haar aanbod en dat apart met Allegro Sultum gecontracteerd moet worden. De app is dus niet aantoonbaar onderdeel van het pakket. Gelet hierop geeft het oordeel van het beoordelingsteam geen blijk van een beoordelingsfout.

5.41.

Topicus voert daarnaast aan dat het beoordelingsteam ten onrechte heeft geoordeeld dat in het door Topicus aangeboden systeem twee dossiers van hetzelfde kind kunnen bestaan. Topicus wijst er in dat verband op dat in haar Oplossingsvoorstel expliciet is vermeld “
KD+ zorgt ervoor dat er altijd slechts één dossier per kind bestaat (...) ”
. GGD heeft er echter onweersproken op gewezen dat in de daarop volgende alinea is vermeld:

"Wanneer er handmatig meerdere dossiers zijn aangemaakt, toont het systeem deze op een overzichtslijst. Op basis van een BSN-match of een combinatie van gegevens zoals voornaam, achternaam, adres en geboortedatum worden gelijke dossiers herkend. Hierdoor kunnen deze alsnog worden samengevoegd, zodat alle informatie van een kind op één plek beschikbaar is. (...)".

De voorzieningenrechter is, met de GGD, van oordeel dat, hoewel de dossiers kennelijk kunnen worden samengevoegd, uit voornoemde tekst volgt dat het blijkbaar technisch mogelijk is dat er meerdere dossiers van één kind bestaan. In ieder geval had het Beoordelingsteam dit zo kunnen begrijpen. Dit is niet in overeenstemming met de eisen, zodat onvoldoende aannemelijk is geworden dat het beoordelingsteam niet tot zijn oordeel kon komen.

B.8 (aspect 1.2.5)

5.42.

Aspect 1.2.5 ziet op het monitoren van het bereik dat de GGD haalt met haar JGZ. Hiermee wordt bedoeld dat inzichtelijk is of een bepaalde afspraak of consult is doorgegaan of niet, en zo niet of een afmelding heeft plaatsgevonden. Het systeem moet dit kunnen vastleggen per contactmoment.

5.43.

Het beoordelingsteam heeft op dit aspect ten aanzien van het Oplossingsvoorstel van Topicus geoordeeld:
"de afmeldprocedure biedt onvoldoende flexibiliteit" en heeft daarom de helft van de punten toegekend.

5.44.

Volgens Topicus is dit oordeel onbegrijpelijk: niet alleen is er geen afmeldprocedure uitgevraagd, maar Topicus heeft daarover ook niets vermeld in haar inschrijving. Het is niet te volgen hoe het beoordelingsteam een niet omschreven procedure kan beoordelen als onvoldoende flexibel, aldus Topicus.

5.45.

De GGD heeft erop gewezen dat Topicus over dit onderwerp het volgende in haar Oplossingsvoorstel (pagina 50) heeft vermeld:

“Het is essentieel om inzicht te hebben in het bereik van de JGZ-dienstverlening. KD+ maakt dit eenvoudig door bij ieder contactmoment duidelijk vast te leggen of het consult is doorgegaan en welke status daarbij hoort. (…) Het systeem helpt actief mee door automatisch het juiste type status te kiezen op basis van de situatie. Wordt een afspraak binnen 24 uur verplaatst, dan registreert KD+ dit als ‘met laat bericht’. Wordt pas na het geplande moment afgezegd, dan kiest het systeem automatisch voor ‘zonder bericht’. Dit voorkomt fouten en bespaart tijd.”

De GGD heeft toegelicht dat hiermee automatisch een afzegging ‘met laat bericht’ plaatsvindt als binnen 24 uur wordt afgezegd. Het is niet gebleken dat het mogelijk is om de termijn van 24 uur aan te passen naar bijvoorbeeld drie dagen.

5.46.

Gelet op bovenstaande passage uit het Oplossingsvoorstel van Topicus kan de voorzieningenrechter de stelling van Topicus dat zij hieromtrent niets zou hebben vermeld niet plaatsen. Evenmin valt op basis van deze passage in te zien waarom het beoordelingsteam niet tot zijn oordeel kon komen. Nu Topicus niet heeft gewezen op passages uit haar Oplossingsvoorstel waaruit anders blijkt is onvoldoende aannemelijk geworden dat sprake is van een beoordelingsfout.

B9 (aspect 1.3.3)

5.47.

Aspect 1.3.3 ziet op het vaccinatieschema. In de Lichtblauwdruk is onder meer vermeld dat de geregistreerde autorisatie voor vaccineren door een Jeugdverpleegkundige (JVP) zichtbaar moet zijn en dat het vaccinatieschema handmatig moet kunnen worden aangepast.

5.48.

In de voorlopige gunningsbeslissing zijn op dit aspect minder punten aan Topicus toegekend met de volgende motivering:

“(1) Vastleggen van autorisatie van vaccineren door verpleegkundige is niet beschreven.

(2) Handmatige aanpassingen lijken uit de onderbouwing wel in de vaccinatielijsten te kunnen, niet beschreven of dit ook individueel (bijv. tijdens regulier contactmoment) kan.”

5.49.

Topicus erkent met betrekking tot het eerste punt (vastleggen autorisatie) dat haar inschrijving hierover niets vermeldt, maar zij stelt dat het beoordelingsteam op basis van het uitgangspunt 'comply or explain' ervan uit had moeten gaan dat dit deel uitmaakte van haar aanbod. Daarnaast is het beoordelingsteam buiten de beoordelingskaders getreden: de eis luidt slechts
dat de geregistreerde autorisatie zichtbaar moet zijn, terwijl in de beoordeling staat dat niet is beschreven
hoe dit wordt vastgelegd.

5.50.

De voorzieningenrechter volgt Topicus hierin niet. Met betrekking tot het beroep op het uitgangspunt 'comply or explain' verwijst de voorzieningenrechter naar hetgeen daarover reeds bij de beoordeling van punt T1 is overwogen (rov. 5.5 e.v.). Evenmin blijkt uit de voorlopige gunningsbeslissing dat het beoordelingsteam buiten het beoordelingskader is getreden. Uit de zin '
Vastleggen van autorisatie van vaccineren door verpleegkundige is niet beschreven' volgt dit niet. Het doet overigens ook niet ter zake, nu Topicus over deze eis in het geheel niets had opgenomen, zodat zij reeds op die grond niet het maximaal aantal punten heeft gekregen.

5.51.

Ten aanzien van het tweede punt uit de voorlopige gunningsbeslissing (handmatige aanpassingen) stelt Topicus zich op het standpunt dat het beoordelingsteam in de beoordeling een aspect heeft betrokken dat geen onderdeel uitmaakte van het beoordelingskader. In de Lichtblauwdruk wordt immers niet gesproken over de mogelijkheid tot individueel aanpassen, aldus Topicus.

5.52.

De GGD heeft dit betwist: zij wijst op de volgende tekst uit paragraaf 3.3 van de Lichtblauwdruk:

“
Binnen het DDJGZ moet het volledige vaccinatieschema van een kind in één oogopslag zichtbaar zijn; (…) Waar nodig kan dit schema handmatig worden aangevuld of aangepast, bijvoorbeeld wanneer vaccinaties elders zijn gegeven, er sprake is van een aangepast schema of wanneer het gaat om vaccinaties buiten het RVP.”

Uit deze tekst volgt volgens de GGD dat de eis van een handmatige aanpassingsmogelijkheid bij een individuele klant wel degelijk in de Lichtblauwdruk is opgenomen. De woorden 'dit schema' zien immers op ‘het vaccinatieschema van een kind'.

5.53.

De voorzieningenrechter is, met de GGD, van oordeel dat uit de hiervoor weergegeven de tekst van de Lichtblauwdruk volgt dat ook de mogelijkheid tot individueel aanpassen is gevraagd in de aanbestedingsstukken. Dat sprake is van een beoordelingsfout op dit punt, is onvoldoende aannemelijk gemaakt.

B10 (aspect 1.3.4)

5.54.

Aspect 1.3.4 ziet op het onderwerp 'signaleren'. Het beoordelingsteam heeft geoordeeld dat het signaal bij 'vaccinatie te laat' ontbreekt. Op die grond is aan Topicus niet het maximaal aantal punten toegekend.

5.55.

Topicus erkent dat onderdeel van de uitvraag is dat een signaal dient te worden gekregen bij niet toedienen van een vaccinatie binnen de verwachte termijn. Het beoordelingsteam had echter op basis van ‘comply or explain’ ervan moeten uitgaan dat deze functionaliteit onderdeel is van het aanbod van Topicus.

5.56.

De voorzieningenrechter volgt Topicus niet in haar stellingen; zij verwijst daartoe naar hetgeen hiervoor reeds is overwogen met betrekking tot T1 (rov. 5.5 e.v.).

B11 (aspect 2)

5.57.

Aspect 2 ziet op de vraag welke functionaliteiten op basis van maatwerk zullen worden ontwikkeld. In het Beschrijvend Document wordt ten aanzien van aspect 2 onder meer vermeld:

"Welke (delen van) processen door het Digitaal Dossier JGZ zullen worden ondersteund c.q. kunnen worden verwerkt op basis van ontwikkeling/generiek maatwerk, inclusief bindende termijn binnen welke deze alsnog zullen worden opgeleverd (...)".

5.58.

Het beoordelingsteam heeft hierover in de voorlopige gunningsbeslissing met betrekking tot de inschrijving van Topicus het volgende genoteerd:

“Er is een aantal functionaliteiten ('Trajecten en interventies', 'Groepsafspraken klaarzetten', 'Taken uitbreiding') genoemd die voor Q1 en Q2 op de planning staan, die vormen een risico voor de livegang vanwege mogelijk uitloop of complicaties bij de ontwikkeling. Hetzelfde geldt voor de 'Filters bij roosters' en 'Maandelijks roosteroverzicht', die moeten zelfs nog gespecificeerd en gepland worden. Daarnaast is er een aanvullend contract met extra kosten en effort noodzakelijk voor een app voor screeners.”

5.59.

Topicus legt de tekst van het Beschrijvend Document met betrekking tot aspect 2 zo uit dat het draait om beschikbaarheid van de functionaliteit vanaf het moment dat er feitelijk moet worden opgeleverd, zijnde de start van de opdracht, 1 januari 2027, aldus Topicus. Topicus stelt vervolgens dat zij met de indiening van de inschrijving de belofte heeft gedaan dat de genoemde functionaliteiten bij de start van de uitvoering van de opdracht beschikbaar zullen zijn, zodat de situatie als bedoeld in aspect 2 (dat er nog functionaliteiten ontwikkeld moeten worden) zich niet voordoet. Het beoordelingsteam had van deze toezegging van Topicus moeten uitgaan, nu er geen contra-indicaties aanwezig zijn en Topicus bovendien leverancier is en kundig op dit vlak.

5.60.

De GGD betwist dat sprake is van een beoordelingsfout en verwijst naar haar stellingen ten aanzien van B1 tot en met B4.

5.61.

De stelling van Topicus dat de situatie als bedoeld in aspect 2 zich niet voordoet, slaagt niet. Zoals reeds overwogen dient 'start uitvoering opdracht' naar het oordeel van de voorzieningenrechter zo te worden uitgelegd dat daarmee (letterlijk) is bedoeld de start van de uitvoering van de overeenkomst, dat wil zeggen de start van de voorbereidingswerkzaamheden van de implementatie/migratie van het systeem. De stelling van Topicus dat hiermee is bedoeld de opleveringsdatum (1 januari 2027) vindt geen steun in de aanbestedingsstukken. In het Beschrijvend Document is het tweede kwartaal van 2026 als start implementatie aangemerkt. ^[3] Daaruit volgt dat functionaliteiten die in het tweede kwartaal van 2026 nog niet beschikbaar zijn (of nog moeten worden afgerond) niet beschikbaar zijn bij 'start uitvoering opdracht'. Overigens kan de stelling dat voldoende is dat de functionaliteiten beschikbaar zijn op 1 januari 2027 reeds niet slagen, nu in het Beschrijvend Document is vermeld dat de implementatie uiterlijk 1 december 2026 gereed dient te zijn. Gelet op het voorgaande gaat ook de stelling dat de GGD er, gelet op de toezegging van Topicus, van moest uitgaan dat de functionaliteiten op tijd gereed zouden zijn, niet op.

B12 (aspect 3)

5.62.

Topicus heeft tijdens de mondelinge behandeling verklaard de stellingen met betrekking tot dit aspect niet te handhaven. De voorzieningenrechter zal dit punt daarom niet beoordelen.

Gestelde fouten in beoordeling Transitieplan

B13 en B14 (aspecten 1 en 8)

5.63.

Deze bezwaren van Topicus zien op de beoordeling van de aspecten 1 en 8 van het Transitieplan, zoals opgenomen in het Beschrijvend Document ^[4] :

• aspect 1 betreft de projectstructuur inclusief de rollen, taken en verantwoordelijkheden van de GGD en de leverancier;
• aspect 8 betreft de projectfasering, met een onderbouwd voorstel voor de nadere invulling daarvan.

In het Transitieplan van Topicus is vermeld ^[5] :

"Indien GGD Zuid-Limburg alsnog besluit om werkprocessen rigoureus te wijzigen, in de vorm van andere zorgpaden met andere type contractmomenten, met andere wijze van werken, andere formulieren inhoudelijk etc. zullen de inrichtingswerkzaamheden logischerwijs meer tijd gaan vragen. Op basis van de Lichtblauwdruk gaan wij hier echter niet vanuit en is dit niet als zodanig opgenomen in de scope van het project."

5.64.

Het Beoordelingsteam heeft Topicus op deze aspecten niet het maximaal aantal punten gegeven, met de volgende motivering:

aspect 1: "Inrichting onvoldoende geborgd in de werkgroep adoptie, vanwege de onterechte aanname dat er geen rigoureuze wijzigingen gaan plaatsvinden en dat inrichtingswerkzaamheden logischerwijs niet meer werk gaan vragen."

aspect 8: "er wordt onterecht aangenomen dat er geen rigoureuze wijzigingen gaan plaatsvinden en dat inrichtingswerkzaamheden logischerwijs niet meer werk gaan vragen."

5.65.

Topicus stelt dat het beoordelingsteam ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanname van Topicus onterecht is dat er geen rigoureuze wijzigingen gaan plaatsvinden en dat inrichtingswerkzaamheden beperkt zullen zijn. Dit is een gegronde aanname van Topicus, op basis van de door de GGD opgestelde Lichtblauwdruk. Topicus is als zittend dienstverlener als geen ander in staat om te beoordelen of de overgang naar het nieuwe systeem al dan niet ingrijpend is. De GGD mag en moet vertrouwen op deze expertise van Topicus; de GGD zal zelf in ieder geval geen betere inschatting kunnen maken, aldus Topicus.

5.66.

De GGD stelt dat het aan haar is om de inhoud en vormgeving van vragenlijsten (invulformulieren op de website) en de wijze waarop dossiervorming plaatsvindt te bepalen. De inschatting over (gevolgen van) wijzigingen die daarin moeten plaatsvinden is aan de GGD. De GGD wijst er verder op dat uit de eerste Nota van Inlichtingen blijkt dat de GGD voorzag dat ook voor de zittende dienstverlener een transitie van soortgelijke wijzigingen noodzakelijk zou zijn en dat de zittende dienstverlener op dit punt geen voordeel zou hebben boven andere inschrijvers. Dat Topicus in weerwil hiervan is uitgegaan van een transitie zonder grote aanpassingen is voor haar risico, aldus de GGD.

5.67.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat Topicus (net als de andere inschrijvers) bij het opstellen van de beoogde projectstructuur en -fasering dient uit te gaan van hetgeen blijkt uit de aanbestedingsstukken. In deze stukken is, naar de voorzieningenrechter begrijpt, niet opgenomen dat de GGD van plan is om werkprocessen (waaronder de vragenlijsten of de wijze waarop dossiervorming plaatsvindt) (rigoureus) te wijzigen. Gelet daarop is de aanname van Topicus, zoals hiervoor weergegeven (rov. 5.63) dat zij hier op basis van de Lichtblauwdruk niet van uitgaat, niet ongegrond te noemen. Indien de GGD wel van plan was om de migratie aan te grijpen om haar werkprocessen rigoureus te wijzigen, had het op haar weg gelegen dit kenbaar te maken in de aanbestedingsstukken, zodat partijen – waaronder in ieder geval Topicus – daar rekening mee konden houden. De door de GGD aangehaalde passages uit de Nota's van Inlichtingen maken dit niet anders. Ook daaruit volgt niet dat Topicus er rekening mee had moeten houden dat de werkprocessen rigoureus zouden worden gewijzigd. Sterker, in de beantwoording van de desbetreffende vragen merkt de GGD juist op dat de transitie bij de zittende leverancier mogelijk minder ingrijpend zal zijn:

 In de eerste Nota van Inlichtingen is vermeld (antwoord op vraag 61):

"De transitie zal bij iedere mogelijke leverancier anders zijn, zo ook bij de zittende leverancier. En hoewel de transitie bij de zittende leverancier mogelijk minder ingrijpend zal zijn, zal er sprake van een transitie zijn gezien de huidige applicatie vervangen wordt door een opvolger."

 In de tweede Nota van Inlichtingen is onder meer vermeld (antwoord op vraag 85):

"(...) De transitie zal bij iedere mogelijke leverancier anders zijn, zo ook bij de zittende leverancier. En hoewel de transitie bij de zittende leverancier mogelijk minder ingrijpend zal zijn, zal er sprake van een transitie zijn gezien de huidige applicatie ook in dat geval vervangen wordt door een compleet andere en nieuwe opvolger. (...)"

In het licht van het voorgaande is niet duidelijk op welke grond het beoordelingsteam tot het oordeel is gekomen dat Topicus onterecht heeft aangenomen dat er geen rigoureuze wijzigingen in de werkprocessen zouden plaatsvinden. Het bezwaar van Topicus op dit punt slaagt.

B15 (aspect 4)

5.68.

Met dit punt komt Topicus op tegen de beoordeling van aspect 4 van het Transitieplan. Dit aspect ziet op de beschrijving van de werkzaamheden die volgens de inschrijver tot de taken van de GGD en/of derden behoren ^[6] .

5.69.

Topicus heeft hierover in haar Transitieplan het volgende vermeld:

“ Overzetten formulieren naar TopForm-formulieren: PreventUs KD+ maakt gebruik van de formulierenmodule TopForm. We hebben een script waarmee bestaande formulieren overgezet kunnen worden naar TopForm-formulieren. Hierdoor zijn de inrichtingswerkzaamheden voor dit onderdeel zeer beperkt.”

5.70.

Het beoordelingsteam heeft met betrekking tot de inschrijving van Topicus op dit aspect als volgt geoordeeld:

"Onterechte aanname dat contactformulieren een op een automatisch kunnen worden overgezet naar Topform."

5.71.

Topicus vindt dit oordeel onbegrijpelijk. Kennelijk trekt de GGD toezeggingen van Topicus over haar eigen software in twijfel. Het is een feit dat automatisch overzetten technisch mogelijk is, aldus Topicus.

5.72.

De GGD stelt dat Topicus met de blote stelling dat het overzetten van de contactformulieren zonder meer automatisch zou kunnen miskent dat de inhoud van die formulieren en vragenlijsten door de GGD wordt bepaald. Een migratie naar een ander systeem is een uitgelezen moment voor aanpassing van die documenten en formulieren. Topicus is echter uitgegaan van een volledig ongewijzigde automatische overzetting van alle documenten. Door dit niet nader te motiveren, komt Topicus gelet op tabel 6 uit het Beschrijvend Document niet in aanmerking voor een volledige puntentoekenning, aldus de GGD.

5.73.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat, indien het beoordelingsteam heeft bedoeld dat het automatisch overzetten van de contactformulieren technisch niet mogelijk is, dit oordeel, gelet op de inschrijving en de stellingen van Topicus niet begrijpelijk is. De voorzieningenrechter begrijpt echter uit de stellingen van de GGD dat de reden voor de beoordeling is gelegen in het feit dat Topicus er ten onrechte geen rekening mee zou hebben gehouden dat de GGD de migratie zou aangrijpen voor wijziging van de contactformulieren. Dit oordeel kan de voorzieningenrechter niet volgen, nu de aanbestedingsstukken (waarop de inschrijvers geacht worden hun Oplossingsvoorstel te baseren) geen enkele aanwijzing bevatten dat inschrijvers met die mogelijkheid rekening dienden te houden. De voorzieningenrechter wijst voor het overige naar hetgeen hierover reeds is opgemerkt bij de beoordeling van B13-B14 (rov. 5.63 e.v.). Volledigheidshalve merkt de voorzieningenrechter nog op dat de stelling van de GGD dat een gebrek aan motivering aan de zijde van Topicus zou hebben geleid tot een lagere score niet opgaat, nu deze grond niet blijkt uit de door het Beoordelingsteam gegeven motivering.

Het bezwaar van Topicus op dit punt slaagt.

Gestelde fouten in beoordeling Kansendossier

B16, 17 en 18

5.74.

In paragraaf 5.2.4 van het Beschrijvend Document wordt de inschrijvers gelegenheid geboden (maximaal) vier zogenoemde 'kansen' aan te bieden:

"Wij ontvangen graag een beschrijving van (maximaal vier) kansen die u voorziet in de gevraagde ICT Prestatie van GGD Zuid-Limburg. U wordt in dit kader in staat gesteld om een aantal ‘extra’s’ aan te bieden. U toont bij het aanbieden van een kans toegevoegde waarde aan, waarbij u verder gaat dan de minimale eisen van de Opdracht. Kansen die los staan van de doelstellingen/baten of die eigenlijk onderdeel zouden moeten zijn van de Inschrijving om überhaupt de Opdracht succesvol te kunnen uitvoeren zijn geen echte kansen. (...)

(...)

Voor het Kansendossier geldt onderstaand beoordelingskader.

(…)”

5.75.

Topicus heeft een kansendossier ingediend waarin zij vier kansen heeft omschreven. Het beoordelingsteam heeft slechts over één van deze kansen (kans 3) geoordeeld dat die van toegevoegde waarde is, zodat Topicus 1 punt heeft gekregen voor het kansendossier. Volgens het beoordelingsteam hebben de door Topicus aangeboden kansen 1, 2 en 4 geen toegevoegde waarde om de volgende redenen ^[7] :

• kans 1 (jaarlijkse verbeter- en optimalisatiescan):
• kans 2 (verandercoach Digitale Groei en KD+-gebruik): “
• kans 4 (volledige integratie met geboortezorg): “

5.76.

Volgens Topicus heeft het beoordelingsteam hierbij een onjuiste maatstaf toegepast. Gelet op de beoordelingstabel had het beoordelingsteam slechts moeten beoordelen of de kansen een waarde hebben die verder gaat dan de minimale eisen die aan de ICT-prestatie zijn gesteld, aldus Topicus. Dat is voor alle door Topicus ingediende kansen het geval, terwijl de kansen bovendien verband houden met de doelstellingen van de aanbesteding, zodat zij vier punten had moeten krijgen. Door niet bij deze beoordelingssystematiek aan te sluiten heeft het beoordelingsteam vergaand een eigen invulling aan de beoordeling gegeven. Als dit zou worden toegestaan had het beoordelingsteam in retrospect een volledige carte blanche bij de beoordeling van deze kansen.

5.77.

De GGD betwist dat het beoordelingsteam buiten de beoordelingskaders is getreden. Het beoordelingskader is namelijk of er toegevoegde waarde boven de minimumeisen is. Het kader valt dus uiteen in twee onderdelen: (i) of de kans boven de minimumeisen uitstijgt; en (ii) of de geboden kans van toegevoegde waarde is. Topicus legt het beoordelingskader te beperkt uit, aldus de GGD.

5.78.

De voorzieningenrechter stelt voorop, zoals reeds eerder overwogen, dat bij de uitleg van aanbestedingsstukken de 'CAO-norm' moet worden toegepast. Het komt daarbij, zoals reeds overwogen, aan op de betekenis die naar objectieve maatstaven volgt uit de bewoordingen van de desbetreffende tekst, gelezen in het licht van de aanbestedingsstukken als geheel, met dien verstande dat het in het kader van deze aanbestedingsprocedure aankomt op wat de normaal oplettende en goed geïnformeerde inschrijver daaruit moest begrijpen.

5.79.

Bij die uitleg heeft in de eerste plaats te gelden dat de tekst van paragraaf 5.2.4 (zoals weergegeven in rov. 5.74) als geheel moet worden gelezen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had de normaal oplettende en goed geïnformeerde inschrijver uit het geheel van die tekst moeten begrijpen dat in dit geval voor het verkrijgen van punten voor een 'kans' het enkele feit dat de waarde daarvan verder gaat dan de minimale eisen die aan de ICT prestatie zijn gesteld niet voldoende was. Weliswaar lijkt dit te volgen uit de tekst van de beoordelingstabel, maar deze tekst moet worden gelezen in samenhang met de overige tekst van paragraaf 5.2.4. Uit het geheel van de paragraaf volgt dat met 'kansen' is gedoeld op 'extra's', waarmee de inschrijver zich denkt te onderscheiden van andere inschrijvers, voorbij de (directe) scope van de ICT prestatie. Gelet op deze uitleg is het beoordelingsteam niet buiten het beoordelingskader getreden en volstaat de door het beoordelingsteam gegeven motivering. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat, gelet op het open karakter van dit onderdeel, het beoordelingsteam de nodige beoordelingsvrijheid toekomt; het is immers aan de aanbestedende dienst om te beoordelen welke ideeën voor haar al dan niet van toegevoegde waarde zijn.

Conclusie

5.80.

Uit hetgeen hierboven is overwogen blijkt dat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet voor een gebod tot intrekking van de aanbestedingsprocedure of tot uitsluiting van [tussenkomende partij] . De voorzieningenrechter ziet ook geen aanleiding voor een gebod tot een volledige nieuwe beoordeling. De herbeoordeling kan worden beperkt tot de Usability test, die opnieuw gedaan moet worden, en de onderdelen B2 (aspect 1.5), B13 en B14 (aspecten 1 en 8) en B15 (aspect 4). Daarbij dienen, nu niet is uit te sluiten dat ook bij de beoordeling van andere inschrijvers op deze aspecten fouten zijn gemaakt, alle drie de inschrijvingen opnieuw te worden beoordeeld. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding te gebieden dat dit door een nieuw beoordelingsteam zal moeten worden gedaan. Wel zal de voorzieningenrechter gebieden dat de groep van betrokkenen bij de nieuwe Usability test (trainees en observatoren) wordt samengesteld met inachtneming van hetgeen hiervoor (in rov. 5.20) is overwogen.

Proceskosten

5.81.

De GGD is deels in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van Topicus betalen. De proceskosten van Topicus worden begroot op:

- kosten van de dagvaarding

€

128,65

- griffierecht

€

735,00

- salaris advocaat

€

1.177,00

- nakosten

€

189,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.229,65

5.82.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5.83.

Nu Topicus deels in het gelijk is gesteld ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding haar te veroordelen in de proceskosten van [tussenkomende partij] .

6. De beslissing

De voorzieningenrechter

6.1.

gebiedt dat de GGD de voorlopige gunningsbeslissing intrekt en voor alle drie de inschrijvers overgaat tot:

• herbeoordeling van de inschrijvingen ten aanzien van de aspecten 1.5 (B2) uit het Oplossingsvoorstel en de aspecten 1, 4 en 8 (B13-B15) uit het Transitieplan, met inachtneming van hetgeen daarover in dit vonnis is overwogen;
• de uitvoering en beoordeling van een nieuwe Usability test, met inachtneming van hetgeen daarover in dit vonnis is overwogen (met name rov. 5.17-5.20) waarbij de groep betrokkenen (deelnemers en observatoren) wordt samengesteld met inachtneming van hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 5.20;

6.2.

gebiedt de GGD, met inachtneming van de herbeoordelingen en de nieuwe Usability test zoals vermeld onder 6.1, een nieuwe gunningsbeslissing te nemen,

6.3.

veroordeelt de GGD in de proceskosten van € 2.229,65, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als de GGD niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

6.4.

veroordeelt de GGD tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,

6.5.

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad,

6.6.

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. drs. Hurkens en in het openbaar uitgesproken op 15 april 2026.

Voetnoten

1. HvJ EG 29 april 2004, C-496/99, Pb EG 2004 C 118, blz. 2 (Succhi di Frutta); HR 9 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1078, rov. 3.4.

2. Oplossingsvoorstel, pagina 77.

3. Beschrijvend Document, pagina 34.

4. Beschrijvend Document, pagina 35.

5. Transitieplan Topicus, pagina 29.

6. Beschrijvend Document, pagina 35.

7. Voorlopige gunningsbeslissing, pagina 8.