Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 26/319 en 26/321
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 maart 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam] , uit Baneheide, eiser
(gemachtigde: mr. G.R.R. Knarren),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gulpen-Wittem
(gemachtigde: mr. E.M.G. Haagmans).
Procesverloop
1. Het college heeft op 26 juni 2025 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning uitbreiden van een mestplaat (het primaire besluit). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2. Met het bestreden besluit van 13 januari 2026 op het bezwaar van eiser heeft het college het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard. De last onder dwangsom is gedeeltelijk in stand gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
3. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [naam] namens eiser, de gemachtigde van het college en I. Ten Donkelaar namens het college.
4. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen. [1]
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Eiser woont op het adres [adres] in Baneheide. Op dit adres exploiteert eiser een agrarische onderneming. Ten behoeve van deze onderneming heeft eiser een mestplaat met ondergrondse bergruimte aan het [adres] in Eys, op een perceel kadastraal bekend als WTM00, sectie P, nummer 299 (hierna: het perceel).
6.
Voor het bouwen en het gebruiken van een mestkelder op het perceel is op 20 september 1988 een vergunning verleend. In 2013 is eiser begonnen met het uitbreiden van deze mestplaat. Rond mei 2013 heeft eiser een betonnen muur aan de zuidoost en zuidwestzijde van de mestplaat gebouwd. Rond of voor september 2013 is de bestaande mestplaat met betonnen platen uitgebreid. Voor maart 2014 heeft eiser ten slotte klinkers gelegd op het onverharde deel van het perceel. Deze werkzaamheden zijn door het college als volgt in kaart gebracht:
Voor het bouwen en het gebruiken van een mestkelder op het perceel is op 20 september 1988 een vergunning verleend. In 2013 is eiser begonnen met het uitbreiden van deze mestplaat. Rond mei 2013 heeft eiser een betonnen muur aan de zuidoost en zuidwestzijde van de mestplaat gebouwd. Rond of voor september 2013 is de bestaande mestplaat met betonnen platen uitgebreid. Voor maart 2014 heeft eiser ten slotte klinkers gelegd op het onverharde deel van het perceel. Deze werkzaamheden zijn door het college als volgt in kaart gebracht:
7. Eiser heeft in 2012 en 2013 contact gehad met de toenmalige milieutoezichthouder [naam] (hierna: de toezichthouder) over de uitbreiding van de mestplaat. Partijen zijn het er niet over eens welke werkzaamheden deze toezichthouder precies heeft waargenomen. In ieder geval zijn partijen het erover eens dat de toezichthouder heeft toegezegd dat eiser zonder vergunning de betonnen muur mocht plaatsen.
8. Op 26 maart 2013 heeft eiser een melding gedaan van de mestplaat op grond van het Activiteitenbesluit. Hierin heeft hij het uitbreiden van de mestplaat aangekondigd. De melding is op 9 april 2013 geaccepteerd.
9. Het college heeft eiser met het primaire besluit gelast om de betonnen muur, de klinkerverharding en de uitbreiding van de betonplaten te verwijderen. Enkel de oorspronkelijke mestplaat, zoals in 1988 vergund, mocht blijven staan (in bovenstaande figuur aangeduid als ‘mestplaat’). Met het bestreden besluit heeft het college de last onder dwangsom beperkt. Eiser hoeft de betonnen muur niet langer af te breken, omdat het college van mening is dat eiser een geslaagd beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de uitlatingen van de toezichthouder wat die muur betreft. Het college volhardt in het standpunt dat de uitbreiding van de mestplaat en de klinkerverharding illegaal op het perceel aanwezig zijn. Het college heeft echter alsnog besloten om eiser toe te staan een gedeelte van de klinkerverharding te laten liggen, zodat hij vanuit de openbare weg de mestplaat kan bereiken. Voor die klinkerverharding dient eiser wel een omgevingsvergunning aan te vragen. Resumerend betekent het voorgaande dat het college eiser met het bestreden besluit heeft gelast:
- De mest op te slaan op de vergunde mestplaat en niet daarbuiten (“milieuwet- en regelgeving”, last 1);
- De uitbreiding van de mestplaat (met betonplaten) te verwijderen en de aangelegde klinkerverharding te verwijderen, met uitzondering van de klinkers die als oprit naar de mestplaat dienen aan de noordzijde van het perceel, ter hoogte van c.q. in het verlengde van de mestplaat (“bestemmingsplan/omgevingsplan”, last 2).
10. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Hij stelt dat de toezichthouder kennis heeft genomen van de uitbreiding van de mestplaat en de klinkerverharding en dit geaccordeerd heeft. Hij is van mening dat hij mocht vertrouwen op deze goedkeuring en dat hij daarom geen omgevingsvergunning nodig heeft voor het uitbreiden van de mestplaat (met betonplaten) en het plaatsen van de klinkerverharding. Voor zover hij geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, stelt hij dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel handelt. De uitbreiding van de mestplaat is volgens eiser beperkt en is meegenomen in de melding die hij heeft gedaan in het kader van het Activiteitenbesluit en die geaccepteerd is. De volledige klinkerverharding is volgens eiser nodig om de mestplaat te kunnen bereiken en te kunnen gebruiken.
11. Op verzoek van eiser heeft het college ingestemd met het verlengen van de begunstigingstermijn voor het voldoen aan de lasten onder dwangsom tot vier weken na deze uitspraak.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Toetsingskader en omvang van het geding
12. Om te beoordelen of het college handhavend mocht optreden jegens de gestelde overtreder, moet sprake zijn van een overtreding van die als overtreder aangemerkte persoon. Indien sprake is van een overtreding en eiser als overtreder aangemerkt kan worden, is het college in beginsel bevoegd om handhavend op te treden jegens eiser. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [2]
13. Tussen partijen is niet in geschil dat het aanleggen van de verharding op het perceel in strijd is met het omgevingsplan ‘gemeente Gulpen-Wittem’ en dat daarom sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet. Ook is niet in geschil dat eiser als overtreder aan te merken is. Wel is in geschil of er bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. Ten aanzien van het opslaan van de mest is tussen partijen niet in geschil dat eiser zich moet houden aan de voorwaarden van artikel 22.242 van het omgevingsplan en dat eiser dat op dit moment ook doet. Kort gezegd betekent dit dat de voorzieningenrechter voor de twee resterende overtredingen, de uitbreiding van de mestplaat en de klinkerverharding, samen vervat in één last onder dwangsom, moet beoordelen of eiser een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel en, wanneer dit beroep niet slaagt, of handhavend optreden evenredig is.
De uitbreiding van de mestplaat (met betonplaten)
Is sprake van gerechtvaardigd vertrouwen?
14. De bestuursrechter hanteert bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel een vast stappenplan. [3] Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
15. Partijen verschillen van mening over hetgeen de toezichthouder heeft gezien op het perceel en waarover hij zijn goedkeuring heeft gegeven. De toezichthouder heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard dat hij niet zeker weet wat hij gezegd heeft over de betonplaten, maar wel dat hij de muur heeft gezien. Hij kan zich niet herinneren of de betonplaten toen ook al aanwezig waren. Eiser stelt dat de betonnen muur, die door de toezichthouder is ‘goedgekeurd’, is geplaatst op de uitgebreide mestplaat. Dat betekent dat het niet mogelijk is dat de toezichthouder wel de muur heeft gezien, maar niet de uitgebreide plaat, aldus eiser. Uit de foto’s die door het college ter zitting zijn getoond is de voorzieningenrechter echter gebleken dat de muur gebouwd werd voordat de uitbreiding van de mestplaat plaatsvond.
16. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het onduidelijk is wat de toezichthouder heeft gezien en waarover hij toezeggingen heeft kunnen doen. In tegenstelling tot hetgeen eiser stelt, is het op basis van beeldmateriaal niet zo dat de toezichthouder de betonplaten per definitie heeft gezien omdat hij de muur heeft gezien. De betonplaten zijn pas later aangelegd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter beroept eiser zich dus op een gedraging en/of uitlating waarvan niet vast is komen te staan dat deze heeft plaatsgevonden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet omdat dit strandt bij voornoemde eerste stap: niet aannemelijk is gemaakt dat een toezegging is gedaan..
17. De voorzieningenrechter merkt hierbij wel op dat het feit dat de betreffende uitlatingen (of gedragingen) niet zijn komen vast te staan, niet betekent dat deze niet gedaan zijn: het is onduidelijk wat de toezichthouder precies heeft gezien en waarmee hij namens het college al dan niet heeft ingestemd. Op zitting is namens het college ook aangegeven dat in dit geval sprake is van ‘een grijs gebied’. Omdat gewekt vertrouwen niet voldoende kan worden vastgesteld, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet, maar dat betekent niet dat hetgeen eiser hierover heeft aangegeven geen enkele rol kan spelen. De voorzieningenrechter gaat daarop hierna in bij bespreking van de evenredigheid van het handhavend optreden.
Is handhavend optreden evenredig?
18. De voorzieningenrechter is, aan de hand van hetgeen eiser in zijn beroep en ter zitting heeft aangevoerd en hetgeen ter zitting is besproken, van oordeel dat handhavend optreden tegen de uitbreiding van de mestplaat met betonplaten onevenredig is. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
18.1.
De mestplaat, zoals in 1988 vergund, is door de gemeenteraad – volgens het college bewust – niet opgenomen in het op 2 april 2009 vastgestelde bestemmingsplan. Daarmee is de mestplaat onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan gebracht. Het overgangsrecht in bestemmingsplannen is – conform op het moment van vaststelling van dat bestemmingsplan bestendige jurisprudentie – bedoeld om bestaande rechten te beschermen, maar is tegelijkertijd gericht op het op termijn verdwijnen van datgene wat onder het overgangsrecht is gebracht. Aannemelijk moet immers zijn dat de beoogde nieuwe situatie die het bestemmingsplan regelt, verwezenlijkt zal gaan worden. Met het overgangsrecht wordt met andere woorden beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen. [4] De voorzieningenrechter stelt in dit verband vast dat na het niet positief bestemmen, maar onder het overgangsrecht brengen van de mestplaat zoals die destijds legaal aanwezig was, niet gebleken is dat sprake is van een tijdelijke situatie. Vanuit de zijde van de gemeente zijn ook geen acties ondernomen (zoals aankoop) om de mestplaat te laten verdwijnen overeenkomstig de bedoeling van het overgangsrecht. De huidige gebruiker van de mestplaat wil het gebruik ervan juist intensiveren, zoals blijkt uit de (zonder vergunning aangebrachte) vergrotingen daarvan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college dan wel de gemeenteraad op enig moment door het tijdsverloop na 2009 had moeten overwegen of het gewenst is de overgangsrechtelijke beperkingen op te heffen en de mestplaat van een (meer) passende planologische regeling te voorzien. In ieder geval had het college bij de besluitvorming over handhavend optreden daaraan aandacht moeten besteden en moeten motiveren waarom, nu na 16 jaren onder het overgangsrecht nog steeds geen zicht is op beëindiging van het betreffende gebruik, een dergelijke regeling niet gewenst is. Zonder die motivering kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet gezegd worden dat handhavend optreden tegen uitbreiding, gelet ook op de overige omstandigheden van het geval, zonder meer evenredig is. Op die overige omstandigheden gaat de voorzieningenrechter hierna in.
18.2.
Eiser heeft op 26 maart 2013 een melding gedaan die onder meer ziet op aanpassing van de betonplaat. Op de bijbehorende tekening is onder andere ‘klinkerwerk’, ‘nieuwe betonplaat’ en ‘keermuurtje’ aangegeven. De precieze afmetingen daarvan zijn niet (duidelijk) weergegeven op deze tekening. Het college heeft deze melding gecontroleerd en geaccepteerd. In die acceptatie van 9 april 2013 is aangekondigd dat zodra de wijzigingen zijn verwezenlijkt, de locatie bezocht zal worden voor een oplevercontrole.
Hoewel acceptatie van deze melding slechts leidt tot wetenschap bij het college van de (voorgenomen) uitbreiding van de mestplaat en geen toezegging is dat deze uitbreiding ook planologisch is toegestaan, komt hieraan naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel betekenis toe. Dat geldt vooral omdat de melding juist gericht is op de uitbreiding van de mestplaat en het college bij acceptatie van de melding geen voorbehoud heeft gemaakt over de benodigde planologische toestemming (en het mogelijk niet kunnen verkrijgen daarvan). Hierbij betrekt de voorzieningenrechter ook het tijdsverloop tussen acceptatie van de melding en het besluit tot handhavend optreden.
18.3.
Met name in het licht van de gedane melding in 2013 en de acceptatie daarvan met aankondiging van een controle, kunnen ook de uitlatingen van de toezichthouder in 2013 en het onder 17 genoemde grijze gebied worden gekleurd. Als de gemelde uitbreiding (op planologische gronden) niet akkoord was, had het voor de hand gelegen dat de toezichthouder daarover uitdrukkelijk iets gezegd had.
Conclusie ten aanzien van de uitbreiding van de mestplaat
19. Het bestreden besluit kan gelet op hetgeen onder 18 is geoordeeld wat betreft dit onderdeel van de last onder dwangsom (last 2 voor zover die ziet op de uitbreiding met betonplaten) geen stand houden en de voorzieningenrechter vernietigt in zoverre dan ook het bestreden besluit. De voorzieningenrechter voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit ten aanzien van de uitbreiding van de mestplaten met betonplaten te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
De klinkerverharding aan de zijkant van de uitgebreide mestplaat
Is sprake van gerechtvaardigd vertrouwen?
20. Daar waar het ten aanzien van het uitbreiden van de mestplaat nog onduidelijk is of de toezichthouder deze heeft waargenomen – zij het dat daarvoor wel de inkleuring geldt zoals vermeld onder 18.3 – is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet is gebleken dat de klinkerverharding al was gerealiseerd toen de toezichthouder het perceel bezocht. Uit de foto’s die door het college ter zitting zijn getoond blijkt dat de klinkerverharding niet eerder dan na september 2013 is aangelegd. Uit de verklaringen van de toezichthouder blijkt dat hij in 2012 en 2013 met eiser heeft gesproken en ter plaatse is geweest. Over de klinkerverharding heeft hij niets verklaard. Ter zitting is ook gebleken dat eiser, hoewel hij stelt dat de toezichthouder op het perceel is geweest nadat de klinkerverharding is gelegd, het beroep op het vertrouwensbeginsel eerder in het kader van de uitbreiding van de mestplaat met betonplaten ziet dan in het kader van de klinkerverharding. Uit de onder 18.2 genoemde melding – die ziet op uitbreiding van de mestplaat, dus op de betonplaten – volgt niet de gerealiseerde klinkerverharding. Op tekening is weliswaar ‘klinkerwerk’ aangeduid, maar de omvang daarvan is veel geringer dan de gerealiseerde klinkerverharding.
21. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ten aanzien van de klinkerverharding niet.
Is handhavend optreden evenredig?
22. De uitbreiding van de klinkerverharding betreft ongeveer de helft van het gehele perceel. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college dat dit een aanzienlijke overtreding is van het omgevingsplan. Eisers stelling dat de klinkerverharding nodig is voor het bereiken van de mestplaat, acht de voorzieningenrechter niet doorslaggevend. De mestplaat heeft immers geruime tijd gefunctioneerd zonder die extra verharding voor de bereikbaarheid door voertuigen vanuit de lange zijde. Het college heeft eiser ook de mogelijkheid geboden om de mestplaat vanuit de openbare weg te bereiken door een deel van de klinkerverharding, aan de voorkant van het perceel ter hoogte van de mestplaat, toe te staan, ondanks de overtreding van het omgevingsplan. Ter zitting is daarnaast gebleken dat eiser andere alternatieven voor ogen heeft om het onverhard deel van het perceel beter begaanbaar te maken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college met de wel toegestane klinkerverharding ruim voldoende aan de belangen van eiser tegemoet is gekomen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het handhavend optreden van het college ten aanzien van de klinkerverharding dan ook evenredig en dus blijft het bestreden besluit ten aanzien van dit onderdeel van de last overeind.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk en voorziet zelf in de zaak zoals aangegeven onder 19. Het bestreden besluit (en het primaire besluit) blijven voor het overige in stand. De begunstigingstermijn voor het voldoen aan het restant van de last onder dwangsom (het verwijderen van de klinkerverharding) is op verzoek van eiser door het college verlengd tot vier weken na deze uitspraak. Eiser heeft zich niet op het standpunt gesteld dat deze periode te kort is en ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor dat oordeel. De opgelegde eenmalige dwangsom van € 20.000,- is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet te hoog in relatie tot de oorspronkelijke last. Eiser heeft dat ook niet gesteld. Gelet op de gedeeltelijke vernietiging matigt de voorzieningenrechter door zelf in de zaak te voorzien dit bedrag met 50% naar € 10.000,-.
24. Omdat het beroep gegrond is, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eiser. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bestaan deze proceskosten in beroep uit een bedrag van € 2.802,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,00 en een wegingsfactor 1). Voorts ziet de voorzieningenrechter aanleiding te bepalen dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 400,- aan hem vergoedt (te weten tweemaal € 200,-, eenmaal voor het beroep en eenmaal voor het verzoek om voorlopige voorziening). Omdat het college de proceskosten van eiser in bezwaar al heeft vergoed, heeft eiser geen aanvullend recht op een vergoeding van zijn proceskosten in bezwaar.
25. Omdat de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doet op het beroep van eiser, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit wat betreft de uitbreiding van de mestplaat;
herroept het primaire besluit wat betreft de last die ziet op het overtreden van het bestemmingsplan/omgevingsplan in zoverre dat de last beperkt wordt tot het verwijderen van de klinkerverharding zoals door het college omschreven in het bestreden besluit, waarbij de begunstigingstermijn geldt zoals vermeld onder 23 en waarbij de hoogte van de dwangsom voor dit onderdeel € 10.000,- bedraagt;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 400,- aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 2.802,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. van der Genugten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 30 maart 2026.
de griffier is verhinderd
voorzieningenrechter
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 30 maart 2026.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.