Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22/90, ROE 22/120 en ROE 22/2556
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
Gedeputeerde Staten van Limburg (ROE 22/90 en ROE 22/2556)
en
Provinciale Staten van Limburg (ROE 22/120)
,
,
(gemachtigde: mr. drs. F. Onrust).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Windpark Greenport Venlo BV(vergunninghouder), gevestigd in Utrecht,
Windpark Greenport Venlo BV(vergunninghouder), gevestigd in Utrecht,
(gemachtigde: mr. J.C. Schouten).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over 1) de afwijzing van het verzoek tot intrekking of herziening van het inpassingsplan "Windpark Greenport Venlo" (hierna: het inpassingsplan), 2) de afwijzing van het verzoek tot intrekking van de omgevingsvergunning voor de inrichting Windpark Greenport Venlo en 3) de verleende omgevingsvergunning voor de wijziging van voorschriften uit de eerder verleende omgevingsvergunning voor de inrichting Windpark Greenport Venlo (hierna: het windpark). Eiser is niet eens met de afwijzing van zijn verzoeken en de verlening van de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de beroepen.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat Provinciale Staten van Limburg (hierna: Provinciale Staten) het verzoek tot intrekking of herziening van het inpassingsplan hebben mogen afwijzen. Er wordt namelijk niet voldaan aan alle voorwaarden van het arrest Kühne & Heitz van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) waaronder strijd met het Unierecht moet leiden tot het terugkomen op een onherroepelijk besluit. De derde voorwaarde uit dit arrest houdt in dat over dat besluit een uitspraak is gedaan door de hoogste nationale rechterlijke instantie, dus in Nederland de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), die gelet op latere jurisprudentie van het Hof berust op een onjuiste uitleg van het Unierecht. Aan die voorwaarde is niet voldaan, omdat de Afdeling zich in de procedure over de vaststelling van het inpassingsplan en de verlening van een omgevingsvergunning op grond van dat inpassingsplan niet heeft uitgelaten over de vraag of de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit in strijd met de SMB-richtlijn zijn. Voor Provinciale Staten bestond dus geen verplichting om het onherroepelijke inpassingsplan te heroverwegen of in te trekken. Ook voor de Gedeputeerde Staten van Limburg (hierna: Gedeputeerde Staten) bestond geen verplichting om de onherroepelijke omgevingsvergunning in te trekken, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling en het arrest Kühne & Heitz van het Hof. Verder is de rechtbank van oordeel dat Gedeputeerde Staten de omgevingsvergunning voor de wijziging van voorschriften uit de eerder verleende omgevingsvergunning voor het windpark heeft mogen verlenen. Eiser krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Bij besluit van 25 juni 2021 hebben Provinciale Staten het verzoek tot intrekking of herziening van het inpassingsplan afgewezen. Het daartegen ingediende bezwaar hebben Provinciale Staten bij besluit van 12 november 2021 afgewezen. Eiser heeft daartegen, samen met 19 andere omwonenden, beroep ingesteld. [1]
4. Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college van Gedeputeerde Staten het verzoek tot intrekking van de omgevingsvergunning voor het windpark afgewezen. Eiser heeft daartegen, samen met 19 andere omwonenden, beroep ingesteld. [2]
5. Bij besluit van 30 augustus 2022 hebben Gedeputeerde Staten een omgevingsvergunning verleend voor de wijziging van voorschriften uit de eerder verleende omgevingsvergunning voor het windpark. Eiser heeft daartegen, samen met 19 andere omwonenden, beroep ingesteld. [3]
6. Verweerder heeft op de beroepen met een verweerschrift gereageerd. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
7. Bij brief van 4 april 2025 heeft de gemachtigde van de 20 omwonenden de beroepen namens 19 omwonenden ingetrokken en medegedeeld dat eiser het beroep voortzet zonder gemachtigde.
8. De meervoudige kamer van de rechtbank, waarnaar de zaken waren verwezen, heeft de zaken (terug)verwezen naar de enkelvoudige kamer van de rechtbank.
9. De rechtbank heeft de beroepen op 16 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten, [gemachtigde 1] , jurist omgevingsdienst Limburg, [gemachtigde 2] , beleidsmedewerker energie provincie Limburg, [gemachtigde 3] , omgevingsrecht jurist provincie Limburg, [gemachtigde 4] , projectmanager provincie Limburg, [gemachtigde 5] , vergunningverlener omgevingsdienst Limburg, [gemachtigde 6] , geluidspecialist omgevingsdienst Limburg, de gemachtigde van de vergunninghouder en [gemachtigde 7] , Projectmedewerker RO en Vergunningen namens de vergunninghouder.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
Afwijzing verzoek intrekking of herziening inpassingsplan
10. Bij besluit van 28 september 2018 hebben Provinciale Staten het inpassingsplan vastgesteld. Het inpassingsplan voorziet in een juridisch planologisch kader voor de oprichting van het windpark, bestaande uit negen windturbines en een inkoop- en onderstation. Het hiertegen ingediende beroep is door de Afdeling bij uitspraak van 18 december 2019 ongegrond verklaard. [4] Door de uitspraak van de Afdeling is het inpassingsplan onherroepelijk geworden.
11. Eiser heeft bij brief van 23 maart 2021 Provinciale Staten verzocht tot intrekking of herziening van het inpassingsplan. Daarbij heeft eiser aangegeven dat voor de beoordeling van de milieuaspecten in het inpassingsplan is aangesloten bij de bepalingen zoals vermeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Gelet op de jurisprudentie van het Hof is eiser van mening dat niet langer de vaste jurisprudentie van de Afdeling in de uitspraak “Battenoord” [5] geldt, waarin is bepaald dat het Activiteitenbesluit niet als een plan of programma in de zin van artikel 2, van de SMB-richtlijn [6] kan worden aangemerkt. Volgens eiser valt, gelet op de jurisprudentie van het Hof, ook het Activiteitenbesluit voor wat betreft de windturbinebepalingen onder de werking van de SMB-richtlijn. Omdat voorafgaand aan de vaststelling van het Activiteitenbesluit geen milieueffectrapportage is verricht, terwijl dat volgens de SMB-richtlijn wel is vereist, zijn die windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit in strijd met het Unierecht. Om die reden moeten die bepalingen uit het Activiteitenbesluit buiten toepassing blijven en het inpassingsplan dus worden ingetrokken/herzien.
12. Bij besluit van 25 juni 2021 hebben Provinciale Staten dit verzoek van eiser afgewezen. Daarbij hebben Provinciale Staten gemotiveerd dat de Afdeling in de uitspraak “Battenoord” tot de conclusie kwam dat de bepalingen voor windturbines uit het Activiteitenbesluit geen plan of programma zijn in de zin van artikel 2, van de SMB-richtlijn. Daardoor hoeft er op grond van die richtlijn geen milieueffectrapportage uitgevoerd te worden. Provinciale Staten zien geen reden om van deze jurisprudentie af te wijken. Ook hebben Provinciale Staten aangegeven dat bij het inpassingsplan een milieueffectrapport is opgesteld, waarin alle voor dit project relevante milieueffecten in beeld zijn gebracht en dit milieueffectrapport heeft de Afdeling in haar uitspraak van
18 december 2019 betrokken. Tegen dit besluit van Provinciale Staten heeft eiser bezwaar gemaakt.
13. Bij de beslissing op bezwaar van 12 november 2021 zijn Provinciale Staten, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg, bij de afwijzing van het verzoek tot intrekking of herziening van het inpassingsplan gebleven. In dat besluit hebben Provinciale Staten gemotiveerd dat de Afdeling na de afwijzing van eisers verzoek in de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” [7] is teruggekomen op haar eerdere uitspraak “Battenoord”. De Afdeling is in de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” van oordeel dat het Activiteitenbesluit een plan of programma is in de zin van de SMB-richtlijn. Deze uitspraak heeft echter geen gevolgen voor het verzoek tot intrekking of herziening, omdat in de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” niet expliciet is aangegeven dat die uitspraak ook gevolgen heeft voor onherroepelijke inpassingsplannen voor windparken die (mede) gebaseerd zijn op normen uit het Activiteitenbesluit. Ook achten Provinciale Staten van belang dat de Afdeling in die uitspraak het bevoegd gezag de mogelijkheid heeft geboden om via de bestuurlijke lus de geconstateerde gebreken te herstellen. Daaruit blijkt dat de Afdeling de omgevingsvergunning niet in strijd met het Europees recht acht. Voor Provinciale Staten bestaat op basis van die uitspraak geen aanleiding tot intrekking of herziening van het inpassingsplan. Daarnaast hebben Provinciale Staten nog gemotiveerd dat er een milieueffectrapport is opgesteld, zodat voor het plan is voldaan aan de verplichtingen uit de SMB-richtlijn. Verder hebben Provinciale Staten aangegeven dat uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat er een verplichting bestaat om het verzuim van een milieubeoordeling voor het Activiteitenbesluit te herstellen, maar daaruit blijkt niet dat alleen door herziening van het inpassingsplan aan deze verplichting kan worden voldaan. Herstel van dit verzuim zal worden gedaan door het indienen van een aanvraag om wijziging van de eerder verleende omgevingsvergunning voor het windpark waarin aanvullende voorschriften op het gebied van geluid, slagschaduw, externe veiligheid en lichtschittering aan de vergunninghouder worden opgelegd.
Afwijzing verzoek intrekking omgevingsvergunning
14. Ter uitvoering van het inpassingsplan hebben Gedeputeerde Staten op
28 september 2018 aan Etriplus B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het windpark gelegen is aan de Heierhoevenweg in Venlo. [8] De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van negen windturbines en één inkoop- en onderstation (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo)). Daarnaast is omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en het in werking hebben van het windpark (artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo). Het tegen de omgevingsvergunning ingediende beroep is door de Afdeling bij uitspraak van 18 december 2019 ongegrond verklaard. Met de uitspraak van de Afdeling is de omgevingsvergunning onherroepelijk geworden.
15. Eiser heeft bij brief van 23 maart 2021 Gedeputeerde Staten verzocht om de omgevingsvergunning in te trekken. Ook hier heeft eiser verwezen naar jurisprudentie van het Hof en stelt eiser dat de omgevingsvergunning, die ook op het Activiteitenbesluit is gebaseerd, niet in stand kan blijven. Het Activiteitenbesluit moet namelijk buiten toepassing blijven vanwege strijd met het Unierecht.
16. Gedeputeerde Staten hebben op 8 juni 2021 een ontwerpbesluit tot de weigering van de intrekking genomen. Daarbij hebben Gedeputeerde Staten gemotiveerd dat de Afdeling in de uitspraak “Battenoord” tot de conclusie kwam dat de winturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit geen plan of programma zijn in de zin van artikel 2, van de SMB-richtlijn. Daardoor hoeft er op grond van die richtlijn geen milieueffectrapportage uitgevoerd te worden. Gedeputeerde Staten zien geen reden om van deze jurisprudentie af te wijken. Daartegen heeft eiser een zienswijze ingediend.
17. Bij besluit van 2 november 2021 hebben Gedeputeerde Staten het verzoek tot intrekking afgewezen. In dat besluit hebben Gedeputeerde Staten gemotiveerd dat de Afdeling na het ontwerpbesluit in de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” is teruggekomen op haar eerdere uitspraak “Battenoord” en tot het oordeel kwam dat voor de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit de verplichting bestaat om een milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn te verrichten. De Afdeling kwam in die uitspraak niet tot de conclusie dat een reeds onherroepelijke omgevingsvergunning als gevolg van de uitspraak zijn rechtmatigheid verliest dan wel wordt ingetrokken. De Afdeling heeft juist geoordeeld dat het bevoegd gezag via de bestuurlijke lus de geconstateerde gebreken kon herstellen. Daaruit blijkt dat de Afdeling de omgevingsvergunning niet in strijd met het Europees recht acht. Deze wijziging in de jurisprudentie heeft geen invloed op de onherroepelijke omgevingsvergunning. Wel kan uit de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” worden afgeleid dat de normen uit het Activiteitenbesluit die de effecten van geluid, slagschaduw, externe veiligheid en lichtschittering vanwege windturbines regelen, niet toepasbaar zijn. Om ten aanzien van de geldende normen voor het windpark voldoende rechtszekerheid te borgen, zal door de vergunninghouder een wijziging van de omgevingsvergunning worden aangevraagd.
Wijziging voorschriften omgevingsvergunning
18. Op 22 augustus 2021 is namens de vergunninghouder een aanvraag ingediend voor het wijzigen van de op 28 september 2018 verleende omgevingsvergunning voor het windpark.
19. Gedeputeerde Staten hebben op 19 april 2022 een ontwerpbesluit genomen. Vervolgens hebben Gedeputeerde Staten bij besluit van 30 augustus 2022 een omgevingsvergunning verleend, waarbij is bepaald dat voorschrift 1.17 van de omgevingsvergunning van 28 september 2018 wordt vervangen door voorschrift 2.6 onder GELUID van de omgevingsvergunning en dat aan de omgevingsvergunning de in hoofdstuk 6 vermelde voorschriften worden verbonden ten aanzien van (externe) veiligheid, geluid, slagschaduw en lichtschittering.
Beoordeling door de rechtbank
Beroepen tegen afwijzing intrekking/herziening inpassingsplan en intrekking omgevingsvergunning
20. Eiser voert aan dat de Afdeling in de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” is teruggekomen op haar uitspraak “Battenoord” naar aanleiding van de arresten “Nevele” van 25 juni 2020 [9] en “D’Oultremont” van 27 oktober 2015 [10] van het Hof. Het inpassingsplan had dan ook niet vastgesteld mogen worden vanwege strijd met het Unierecht. Dit heeft tot gevolg dat de onderdelen van het inpassingsplan die verwijzen naar, dan wel zijn gebaseerd op het Activiteitenbesluit, in het bijzonder als ze betrekking hebben op geluid, slagschaduw en externe veiligheid, niet rechtsgeldig zijn en buiten toepassing moeten blijven. Dat betekent ook dat de omgevingsvergunning die op het inpassingsplan is gebaseerd, niet rechtsgeldig is. Eiser voert daarbij aan dat al zeker sinds de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” in juni 2021 duidelijk was dat de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit zonder de vereiste milieueffectbeoordeling tot stand zijn gekomen. Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten hebben in de voorliggende besluiten vastgesteld dat er vervangende bepalingen moeten komen, maar daar wordt geen uitvoering aan gegeven. Volgens eiser hadden het inpassingsplan en de omgevingsvergunning moeten worden ingetrokken of moeten worden herzien. Er zijn nu besluiten genomen die gebaseerd zijn op weggevallen bepalingen uit het Activiteitenbesluit, terwijl er nog geen vervangende bepalingen bekend zijn. Verder stelt eiser dat de milieueffectrapportage die voor het inpassingsplan is opgesteld niet kan worden aangemerkt als een milieueffectrapportage in de zin van de SMB-richtlijn waarmee de normstelling van het geluid is onderbouwd.
Het inpassingsplan voor het windpark
21. De rechtbank stelt vast dat het inpassingsplan ten tijde van het verzoek om intrekking/herziening onherroepelijk was. De Afdeling heeft in haar uitspraak "Windpark Bommelerwaard-A2" [11] geoordeeld dat een verzoek om een inpassingsplan te herzien moet worden beoordeeld aan de hand van de in het arrest Kühne & Heitz van het Hof [12] vermelde cumulatieve voorwaarden. Deze voorwaarden geven aan wanneer moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat het Unierecht in beginsel niet eist dat een bestuursorgaan moet terugkomen op een onherroepelijk besluit. Die cumulatieve voorwaarden zijn:
1. Het bestuursorgaan moet naar nationaal recht bevoegd zijn om van dat besluit terug te komen;
2) Het in het geding zijnde besluit moet definitief zijn geworden als gevolg van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep;
3) Die uitspraak moet, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berusten op een onjuiste uitlegging van het Unierecht, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing;
4) Betrokkene moet zich tot het bestuursorgaan hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen.
22. Als aan die voorwaarden is voldaan, dan is het betrokken bestuursorgaan gehouden om het besluit opnieuw te onderzoeken om rekening te houden met de hiervoor genoemde uitleg van het Hof. Aan de hand van de resultaten van dat heronderzoek zal dat bestuursorgaan moeten bepalen, in hoeverre het, zonder de belangen van derden te schaden, op het betrokken besluit moet terugkomen.
23. De Afdeling heeft in haar uitspraken “windpark de Rietvelden” [13] en “windpark Windplan Blauw” [14] over de derde voorwaarde overwogen dat het moet gaan om een uitspraak van de Afdeling die gelet op latere jurisprudentie van het Hof (zoals het Nevele-arrest) berust op een onjuiste uitleg van het Unierecht. Om te voldoen aan de derde voorwaarde is vereist dat in die uitspraak (bij exceptieve toetsing) is geoordeeld – of op basis van de beroepsgronden had moeten worden geoordeeld – over de verenigbaarheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn zonder dat hierover prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Hof.
24. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval niet aan de cumulatieve voorwaarden uit het arrest Kühne & Heitz is voldaan. Daartoe overweegt de rechtbank dat de Afdeling in haar uitspraak van 18 december 2019 het beroep tegen de vaststelling van het inpassingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark ongegrond heeft verklaard. In die procedure is het Activiteitenbesluit aan de orde geweest, maar daarbij heeft de Afdeling zich niet uitgelaten over de vraag of de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit in strijd met de SMB-richtlijn zijn. Een onjuiste uitleg van het Unierecht heeft dus toen niet plaatsgevonden. Daardoor is dus niet voldaan aan de derde voorwaarde dat het moet gaan om een besluit dat definitief is geworden door een uitspraak van de hoogste nationale rechter die, gelet op latere rechtspraak van het Hof, op een onjuiste uitlegging van het Unierecht berust, zonder dat hierover prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Hof. Het op zitting ingenomen standpunt van eiser dat aan de derde voorwaarde wel is voldaan doordat in die procedure is aangevoerd dat sprake is van strijdigheid met het Unierecht en de daarmee samenhangende problemen voor de gezondheid van omwonenden, maakt het voorgaande niet anders. Hiermee heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet onderbouwd dat in die procedure uitdrukkelijk is aangevoerd dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit in strijd met de SMB-richtlijn zijn en dat de Afdeling zich hierover heeft uitgelaten. Voor Provinciale Staten bestond gelet op het voorgaande geen verplichting om het onherroepelijke inpassingsplan te heroverwegen of in te trekken.
25. De tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” van de Afdeling en het daarin verwezen arrest “Nevele” hebben geen betrekking op
een onherroepelijkinpassingsplan. De rechtbank komt dan ook niet toe aan de vraag in hoeverre deze uitspraken van betekenis zijn voor een onherroepelijk inpassingsplan. [15]
een onherroepelijkinpassingsplan. De rechtbank komt dan ook niet toe aan de vraag in hoeverre deze uitspraken van betekenis zijn voor een onherroepelijk inpassingsplan. [15]
26. Verder overweegt de rechtbank dat de Afdeling in de uitspraak “windpark de Rietvelden” heeft overwogen dat als een bestuursorgaan niet op grond van het Kühne & Heitz-arrest verplicht is om te onderzoeken of een onherroepelijk besluit moet worden heroverwogen of ingetrokken, die verplichting in bijzondere omstandigheden toch nog kan bestaan. Dat is het geval als de heroverweging van een onherroepelijk geworden besluit, gelet op de bijzondere omstandigheden en de betrokken belangen, vereist om een evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsvereiste en het legaliteitsvereiste uit het oogpunt van het Unierecht. In dit verband is onder meer het Byankov-arrest [16] van belang, Uit dit arrest blijkt dat daarbij de aard van het Unierechtelijke gebrek en de duur van de rechtsgevolgen daarvan van belang zijn. Als het gaat om ernstige schendingen van fundamentele rechten of vrijheden die de betrokkene aan het Unierecht kan ontlenen en het definitieve besluit langdurig rechtsgevolgen zal sorteren, dan weegt het legaliteitsvereiste zwaarder dan het rechtszekerheidsvereiste. Het bestuursorgaan zal het besluit dan moeten heroverwegen.
27. De rechtbank is van oordeel dat, anders dan eiser op zitting heeft aangevoerd, geen sprake is van (ernstige) schending van een fundamenteel recht dat of van een vrijheid die eiser aan het Unierecht kan ontlenen. De Afdeling heeft in de uitspraak “windpark de Rietvelden” al overwogen dat sprake is van de niet-naleving van een vereiste van meer procedurele aard uit de SMB-richtlijn, inhoudende dat voor de windturbinebepalingen een voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn had moeten zijn verricht. Dit vormt een gebrek maar geen (ernstige) schending van een fundamenteel recht dat of een vrijheid die eiser aan het Unierecht kan ontlenen. Ook is geen sprake van voortdurende, met het Unierecht strijdige rechtsgevolgen zoals uit die uitspraak van de Afdeling volgt. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat Provinciale Staten, alle belangen afwegende, tot een intrekking of herziening hadden moeten komen.
De omgevingsvergunning voor het windpark
28. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning voor het windpark ten tijde van het verzoek om intrekking onherroepelijk was. Artikel 2.33 van de Wabo geeft aan wanneer een omgevingsvergunning moet of kan worden ingetrokken, waarbij hier volgens eiser de intrekkingsgrond van het eerste lid onder a aan de orde is (intrekking vereist op grond van internationaal recht, in dit geval Unierecht). De Afdeling heeft in haar uitspraken “windpark de Rietvelden” en “windpark Windplan Blauw” een beoordelingskader voor de heroverweging en intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning in het licht van het Unierecht uiteengezet voor de beantwoording van de vragen of:
aan de omgevingsvergunning een Unierechtelijk gebrek kleeft, omdat voor de windturbinebepalingen geen voorafgaande milieubeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn is verricht en bij de omgevingsvergunningverlening van de werking van die windturbinebepalingen is uitgegaan, en
of het Unierecht meebrengt dat de inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning daarom moet worden heroverwogen of ingetrokken.
29. De Afdeling overwoog in deze twee uitspraken dat het in die twee zaken ging om een omgevingsvergunning waarbij op het moment van verlening door het bevoegd gezag voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid of van de gevolgen voor het milieu is uitgegaan van de rechtstreekse werking van de toenmalige windturbinebepalingen. Oftewel, het gaat om een omgevingsvergunning waarvoor de windturbinebepalingen kaderstellend waren als bedoeld in de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid”, onder 39 tot en met 45. Over deze windturbinebepalingen is in die laatstgenoemde uitspraak geoordeeld dat daarvoor ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn is verricht.
30. De Afdeling heeft in de uitspraken “windpark de Rietvelden” en “windpark Windplan Blauw” ook geoordeeld dat de desbetreffende omgevingsvergunningen zelf weliswaar niet in strijd met de SMB-richtlijn zijn, maar dat zij desondanks toch niet verenigbaar zijn met het Unierecht. De rechtbank volgt in zoverre dan ook niet het betoog van eiser dat de omgevingsvergunning niet geldig zou zijn omdat die op het inpassingsplan is gebaseerd en dat inpassingsplan in strijd is met de SMB-richtlijn. De rechtbank komt in lijn met de Afdeling tot de conclusie dat het Unierechtelijke gebrek dat in strijd met de SMB-richtlijn geen milieubeoordeling voor de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit is gemaakt, doorwerkt in de voorliggende omgevingsvergunning en dat deze omgevingsvergunning om die reden – zoals achteraf kan worden vastgesteld – niet verenigbaar is met het Unierecht.
31. De volgende vraag is of die onverenigbaarheid met het Unierecht moet leiden tot intrekking van de omgevingsvergunning, nu deze immers onherroepelijk is en de vergunninghouder op grond van het rechtszekerheidsbeginsel dus mag uitgaan van een rechtsgeldige vergunning. De Afdeling heeft in de uitspraken “windpark de Rietvelden” en “windpark Windplan Blauw” overwogen dat uit de arresten “Nevele” en “Derrybrien” [17] van het Hof niet volgt dat een onherroepelijke omgevingsvergunning, die gelet op punt 95 van het arrest “Nevele” niet verenigbaar is met het Unierecht, heroverwogen of ingetrokken moet worden. In dat verband overweegt de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet om, zoals eiser op zitting heeft aangevoerd, de prejudiciële vraag aan het Hof te stellen of het arrest “Nevele” ook ziet op onherroepelijke vergunningen, omdat eiser zich niet kan verenigen met het oordeel daarover van de Afdeling in de uitspraak van “windpark de Rietvelden”. Eiser heeft dit standpunt ingenomen zonder daarbij te onderbouwen waarom dat oordeel van de Afdeling niet juist zou zijn. De rechtbank volgt dan ook het oordeel van de Afdeling.
32. Verder overweegt de rechtbank dat de Afdeling in de uitspraken “windpark de Rietvelden” en “windpark Windplan Blauw” heeft overwogen dat er ook geen Unierechtelijke regeling, bijvoorbeeld in de SMB-richtlijn, bestaat op grond waarvan de omgevingsvergunning zoals hier aan de orde, kan of moet worden ingetrokken. Dat betekent niet dat er geen plicht kan zijn voor een bestuursorgaan om zo’n vergunning te heroverwegen en/of in te trekken. Uit het beginsel van de procedurele autonomie en vaste rechtspraak van het Hof volgt namelijk dat dan eerst moet worden gekeken of er een nationale regeling is die intrekking mogelijk maakt.
33. In artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo is een nationaal wettelijke grondslag opgenomen op grond waarvan een, al dan niet onherroepelijke, omgevingsvergunning moet worden ingetrokken, als de uitvoering van het Unierecht dit vereist. De rechtbank moet daarom beoordelen of de uitvoering van het Unierecht in dit geval vereist dat de met het Unierecht onverenigbare omgevingsvergunning wordt ingetrokken, gelet op de uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag voortvloeiende beginselen van doeltreffendheid en loyale samenwerking. Voor de beoordeling hiervan staat het rechtszekerheidsbeginsel voorop. Dat is ook in het Unierecht aanvaard. Vaste rechtspraak van het Hof is namelijk dat overeenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel het Unierecht in beginsel niet eist dat een bestuursorgaan moet terugkomen van een besluit dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen.
34. In dit verband zijn de voorwaarden uit het arrest “Kühne & Heitz” van belang. Zoals onder 21 is overwogen kan een bestuursorgaan een onherroepelijk besluit intrekken als aan vier voorwaarden is voldaan. De rechtbank verwijst naar hetgeen onder 24 is overwogen; ook hier geldt dat niet aan de derde voorwaarde uit het arrest “Kühne & Heitz” is voldaan. Omdat ook hier niet aan alle voorwaarden is voldaan, bestond voor Gedeputeerde Staten geen verplichting om de onherroepelijke omgevingsvergunning te heroverwegen of in te trekken. Het arrest “Byankov” maakt dit oordeel, zoals onder 26 en 27 is overwogen, niet anders.
Beroep tegen wijziging voorschriften omgevingsvergunning
35. Eiser voert aan dat voor de omgevingsvergunning ten onrechte geen milieueffectrapportage is uitgevoerd. Daarnaast stelt eiser dat de geluidsnormen die in de omgevingsvergunning zijn opgenomen gebrekkig zijn. Daarover voert hij aan dat de Lden geluidsnormen [18] niet geschikt zijn voor windturbines. Er moet een nieuwe norm voor windturbines gelden waarbij in ieder geval laagfrequent en infrasoon geluid wordt meegenomen, wat in deze omgevingsvergunning niet is gebeurd, evenmin als in de nieuwe voorschriften. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met amplitudemodulatie (pulserend geluid) en de handhaafbaarheid. Over dat laatste voert eiser aan dat overschrijdingen die vastgesteld worden tijdens de metingen in de loop van het jaar gecompenseerd kunnen worden door een lagere uitstoot, zodat deze dus geen of nauwelijks betekenis hebben. Omdat er wordt uitgegaan van een jaargemiddelde heeft dat tot gevolg dat in ernstige mate geluidsoverlast kan worden ondervonden. Volgens eiser moet de nieuwe norm worden meegenomen in een te verrichten milieueffectrapportage. Daarbij voert eiser ook aan dat name infrasoon geluid in verband wordt gebracht met gezondheidsproblemen en juist dit geluid valt geheel buiten de reikwijdte van de Lden norm. Ten slotte stelt eiser dat in de omgevingsvergunning voorbij wordt gegaan aan een rapportage van de VROM-inspectie uit 2009 genaamd “Rapportage HUF-beoordeling wijziging milieuregels windturbines”. Daarbij verwijst eiser naar de samenvatting in die rapportage en de conclusie van de VROM-inspectie dat een Lden norm leidt tot knelpunten vanwege het feit dat er sprake is van een norm die uitgaat van een jaargemiddelde.
36. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond van eiser alleen ziet op de voorschriften ten aanzien van geluid. De overige voorschriften (ten aanzien van de milieuaspecten externe veiligheid, slagschaduw en lichtschittering) zijn niet in geschil. De rechtbank overweegt verder dat de aanleiding voor de gewijzigde voorschriften de tussenuitspraak “Delfzijl Zuid” van de Afdeling is. Uit die tussenuitspraak volgt dat de SMB-richtlijn niet in de weg staat aan het hanteren van eigen normen in plaats van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, als die eigen normen zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Er hoeft dus, anders dan eiser stelt, niet een milieueffectrapportage te worden uitgevoerd naast het opnemen van eigen normen in plaats van de windturbinebepalingen. In dit geval heeft de vergunninghouder de aanvraag ingediend om project specifieke milieunormen in de omgevingsvergunning op te nemen.
37. De rechtbank overweegt dat de Afdeling in meerdere uitspraken [19] heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het toepassen van de dosismaat Lden vanuit wetenschappelijk oogpunt moet worden afgewezen of dat deze dosismaat ongeschikt zou zijn. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om in deze zaak anders dan de Afdeling te oordelen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat Gedeputeerde Staten zich op het standpunt hebben mogen stellen dat laagfrequent en infrasoon geluid geen onevenredige hinder veroorzaken dat daarvoor een afzonderlijke norm had moeten worden vastgesteld. In het rapport van Pondera genaamd “Onderzoek milieunormen windenergie” behorende bij de omgevingsvergunning is het rapport van het RIVM uit 2020 genaamd “Gezondheidseffecten van windturbinegeluid” betrokken waaruit blijkt dat laagfrequent-en infrageluid van windturbines niet zorgt voor andere effecten dan “normaal” geluid. De rechtbank verwijst daarbij ook naar de jurisprudentie van de Afdeling [20] waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat bij windturbines geen aparte beoordeling nodig is van laagfrequent geluid. De rechtbank ziet geen reden om daarover in deze zaak anders te oordelen. Verder overweegt de rechtbank dat de Afdeling [21] in meerdere uitspraken heeft overwogen dat het feit dat het bij een normstelling van dB Lden en dB Lnight om jaargemiddelde dosismaten gaat, niet maakt dat daarmee onvoldoende bescherming tegen geluid wordt geboden. De Afdeling heeft ook geoordeeld dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat de Lden norm niet te handhaven is. [22] De rechtbank ziet in het betoog van eiser geen aanleiding om hierover in dit geval anders te oordelen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
38. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat Provinciale Staten het verzoek tot intrekking of herziening van het inpassingsplan hebben mogen afwijzen en dat Gedeputeerde Staten het verzoek tot intrekking van omgevingsvergunning hebben mogen afwijzen. Ook hebben Gedeputeerde Staten de omgevingsvergunning voor de wijziging van voorschriften uit de eerder verleende omgevingsvergunning voor het windpark mogen verlenen.
39. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiser het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2025
de griffier is verhinderd
rechter
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 30 september 2025
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.