Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 24 / 3617
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 augustus 2024 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , verzoekster,
(gemachtigde: mr. M.P.M. Stultiens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.R.P. Lamers).
Als derde-partij hebben aan de zaak deelgenomen:
[naam]en
[naam], uit [woonplaats] (de derde-partij),
[naam]en
[naam], uit [woonplaats] (de derde-partij),
(gemachtigde: mr. W. Koster).
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd voor de loods op het perceel aan de [adres 1] te [plaats] (hierna: het perceel) wegens overtreding van artikel 5.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow).
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft ook de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarnaast heeft verweerder per e-mail van 12 juli 2024 aan de voorzieningenrechter bevestigd dat de begunstigingstermijn, zoals opgenomen in de last onder dwangsom, wordt verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 augustus 2024 ter zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van de derde-partij.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Ow in werking getreden. Van een situatie beschreven in bijvoorbeeld artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet (IwOw) of van een situatie als beschreven in artikel 4.23 IwOw is geen sprake. Er is immers geen sprake van een handhavingsverzoek of een handhavingsbesluit dat dateert van voor 1 januari 2024. Het handhavingsbesluit, de last onder dwangsom, in deze zaak is namelijk van 13 juni 2024 en is niet genomen op een daartoe strekkend verzoek van vóór 1 januari 2024. Het verzoek om handhaving is namelijk ingediend op 15 maart 2024. Op het bestreden besluit is daarom de Ow van toepassing.
De feiten
3. Op 15 maart 2024 heeft de derde-partij een verzoek om handhaving ingediend. Het verzoek is ingediend voor de loods op het perceel. De derde-partij woont op het perceel aan de [adres 2] te [plaats] . Dit perceel is aangrenzend gelegen aan het perceel. Volgens de derde-partij is de loods in strijd met artikel 14.2.1, aanhef en onder d en artikel 14.2.2 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’ [1] en is hiervoor geen omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek op 23 april 2024 een controle gehouden op het perceel. Van deze controle is een rapport opgemaakt.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de loods. Volgens verweerder is de loods namelijk in strijd met artikel 5.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Dit omdat de loods volgens verweerder in strijd is met artikel 14.2.1, aanhef en onder d en artikel 14.2.2 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’, oftewel het tijdelijk deel van het omgevingsplan van verweerder [2] (hierna: het tijdelijk deel van het omgevingsplan). Hierdoor is sprake van een omgevingsplanactiviteit terwijl hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Verder is de loods volgens verweerder ook geen vergunningsvrije omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) waardoor sprake is van een overtreding. Volgens verweerder is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat de diverse door verzoekster ingediende aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de loods niet hebben geleid tot legalisatie van de loods. Daarnaast zijn er volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden onevenredig is. Verzoekster dient de overtreding vóór 15 juli 2024 te beëindigen. Dit kan zij doen door bijvoorbeeld de loods te verwijderen en verwijderd te houden of deze terug te brengen naar de situatie zoals die vergund is met de omgevingsvergunning voor het plaatsen van een overkapping van 4 oktober 2018. Als verzoekster niet voor het verstrijken van de begunstigingstermijn op 15 juli 2024 de overtreding van artikel 5.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow heeft beëindigd, verbeurt zij een dwangsom van € 2.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-.
5. Verzoekster is het niet eens met de last onder dwangsom en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft ook de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Spoedeisend belang
6. Op grond van artikel 8:81, eerst lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, als tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter zal daarom eerst beoordelen of verzoekster een voldoende spoedeisend belang heeft.
7. Het bestreden besluit betreft het verwijderen van de loods dan wel het terugbrengen van de loods naar de vergunde situatie. Als er geen voorlopige voorziening wordt getroffen, dan moet verzoekster de loods afbreken voordat er een beslissing is genomen op haar bezwaarschrift tegen het bestreden besluit. De vereiste spoed is daarom aanwezig.
Gronden en beoordeling door de voorzieningenrechter
8. Verweerder heeft aan de last onder dwangsom de volgende overtredingen ten grondslag gelegd.
9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de loods in strijd is met artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. In dit artikel is het volgende bepaald:
Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende regels:
(…)
d. de afstand van gebouwen tot de perceelsgrens bedraagt ten minste 2,5 m;
(…)
9.1.
Volgens verweerder staat vast dat de werkelijke afstand vanaf de loods tot aan de perceelsgrens 1,10 meter tot 1,70 meter bedraagt. Dit betekent dat de loods te dicht op de perceelsgrens is gebouwd gelet op artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan waardoor er sprake is van strijdigheid met dit artikel.
10. Verweerder stelt zich daarnaast op het standpunt dat de loods in strijd is met artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. In dit artikel is - voor zover hier relevant - het volgende bepaald:
De maatvoering voor bedrijfsgebouwen, waaronder recreatiewoningen, groepsaccomodaties en pension is als volgt:
Bedrijfsgebouwen min. max.
(…)
Bebouwingsoppervlak n.v.t. bestaand
(…)
10.1.
Volgens verweerder is de loods aan te merken als een ‘bedrijfsgebouw’ in de zin van artikel 1.23 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan omdat hierin materialen worden opgeslagen voor de groepsaccommodatie. Hierdoor is artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan op de loods van toepassing. Omdat het tijdelijk deel van het omgevingsplan van verweerder op 19 december 2017 is vastgesteld en de loods op dat moment nog niet aanwezig was, en daar volgens verweerder ook geen vergunning voor was verleend of voor was aangevraagd, is er geen sprake van ‘bestaand’ in de zin van artikel 14.2.2 en artikel 1.30 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dat betekent dat het bebouwingsoppervlakte door de loods volgens verweerder is toegenomen in strijd met artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
Is er sprake van overtredingen?
11. De voorzieningenrechter zal hierna eerst beoordelen of er sprake is van overtredingen en of verweerder dus bevoegd is tot handhavend optreden.
12. De voor de beoordeling van deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
13. De voorzieningenrechter is allereerst van oordeel dat, gelet op de constateringen van verweerder zoals die zijn vastgelegd in het controlerapport van 25 april 2024, de loods is aan te merken als een ‘bedrijfsgebouw’ in de zin van artikel 1.23 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Uit de foto’s die zijn opgenomen in het controlerapport blijkt namelijk dat in de loods brandwerende matrassen zijn opgeslagen bedoeld voor de groepsaccommodatie. Dit is door verzoekster ter zitting ook niet betwist. Gelet hierop dient de loods naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor de uitoefening van een bedrijf waardoor deze is te kwalificeren als een ‘bedrijfsgebouw’ in de zin van artikel 1.23 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Hierdoor is artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van toepassing op de loods. De voorzieningenrechter constateert daarnaast dat de loods is toegevoegd aan het bebouwingsoppervlak voor bedrijfsgebouwen. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan is namelijk vastgesteld op 19 december 2017. Uit de door verweerder overgelegde foto’s blijkt dat de loods op dat moment nog niet aanwezig was op het perceel. Verzoekster heeft dat overigens ook niet betwist. Verder geldt dat voor de realisatie van de loods, zijnde een bedrijfsgebouw, ook geen omgevingsvergunning is verleend of een aanvraag ingediend. De omgevingsvergunning van 4 oktober 2018 heeft de loods als bedrijfsgebouw immers niet (in afwijking van het tijdelijk deel van het omgevingsplan) vergund, want deze omgevingsvergunning is verleend voor een overkapping bestemd voor privédoeleinden.
13.1.
Gelet op het voorgaande is het bebouwingsoppervlak van de loods niet aan te merken als ‘bestaand’ in de zin van artikel 1.30 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan en is de loods dus in strijd met artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan toegevoegd aan het maximaal voor bedrijfsgebouwen toegestaan bebouwingsoppervlak. Hierin volgt de voorzieningenrechter verweerder dus.
14. De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat ook sprake is van strijd met artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dit gelet op de door verweerder overgelegde meetresultaten. Daarnaast heeft ook de voorzieningenrechter zelf bij benadering de afstand tussen de loods en de perceelsgrens gemeten via het Omgevingsloket en is daarbij uitgekomen op afstanden van (ruim) minder dan 2,5 meter. Gelet hierop is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook sprake van strijd met artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
15. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de hiervoor geconstateerde strijdigheden met het tijdelijk deel van het omgevingsplan geen overtredingen opleveren. Dit omdat volgens verzoekster op 4 oktober 2018 een omgevingsvergunning is verleend voor een overkapping op het perceel op een afstand van minder dan 2,5 meter van de perceelsgrens. Het vervolgens dichtmaken van deze overkapping zodat er sprake is van een loods is volgens verzoekster, in tegenstelling tot waar verweerder vanuit gaat, wel degelijk vergunningsvrij gelet op artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbl.
16. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar standpunt. Hij overweegt daartoe als volgt.
17. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat in de Ow een onderscheid wordt gemaakt tussen een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit [3] en een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit [4] . Voor de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit gelden de ruimtelijke regels uit het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, terwijl voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit de technische regels gelden uit voornamelijk het Bbl. De voorzieningenrechter stelt, zoals eerder overwogen, vast dat in dit geval sprake is van strijdigheid met artikel 14.2.1, aanhef en onder d, en artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan waardoor sprake is van een omgevingsplanactiviteit. De voorzieningenrechter stelt daarnaast vast dat de vergunningsvrije regels uit artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbl zien op bouwactiviteiten en niet op omgevingsplanactiviteiten. Nog daargelaten of er voor de loods op grond van artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbl wellicht geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit vereist is, maakt dit niet dat hiermee geen omgevingsvergunning voor de loods voor een omgevingsplanactiviteit vereist is. Deze omgevingsvergunning is er voor de geconstateerde strijdigheden met het tijdelijk deel van het omgevingsplan niet omdat de omgevingsvergunning van 4 oktober 2018, in tegenstelling tot waar verzoekster vanuit gaat, niet is verleend voor een bedrijfsgebouw.
18. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder bevoegd is tot handhavend optreden. Er is namelijk sprake van strijd met artikel 14.2.1, aanhef en onder d, en artikel 14.2.2 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Voor die strijdigheden is geen omgevingsvergunning verleend en daarnaast is er ook geen sprake van omgevingsplanactiviteiten die vergunningsvrij zijn, waardoor sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow.
Beginselplicht tot handhaving
19. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [5] , zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, die niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
20. De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in voornoemde zin.
Handhaving is niet onevenredig
21. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat handhavend optreden onevenredig is omdat er tegen de in bezwaar alsnog geweigerde omgevingsvergunning voor legalisatie van de loods een beroepsprocedure loopt bij de rechtbank. Volgens verzoekster had verweerder deze beroepsprocedure moeten afwachten en niet al tot handhavend optreden moeten overgaan. Dit is het geval volgens verzoekster omdat zij verwacht dat het beroep zal slagen.
22. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het niet evident is dat het beroep van verzoekster tegen de alsnog geweigerde omgevingsvergunning de voor haar gewenste uitkomst zal hebben. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat dit geen bijzondere omstandigheid is waardoor verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien of een reden oplevert voor schorsing van het bestreden besluit.
Conclusie en gevolgen
23. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Genders, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 13 augustus 2024. .
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 augustus 2024.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage
Omgevingswet
Artikel 5.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
(…)
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
Bijlage bij artikel 1.1. van de Ow:
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder omgevingsplanactiviteit:
activiteit, inhoudende:
(…)
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
Artikel 22.1., aanhef en onder a van de Ow:
In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
(…)
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.6., eerste lid, aanhef en onder g, van de IwOw
1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:
(…)
g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
(…)
Het tijdelijk deel van het omgevingsplan van verweerder (bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’)
Ter plaatse van het perceel aan de Hazenhorstweg 5 te Sevenum geldt het ‘Bestemmingsplan Buitengebied Horst aan de Maas’.
Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel - voor zover hier relevant - de enkelbestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’.
Artikel 14.2.1, aanhef en onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan
Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende regels:
(…)
d. de afstand van gebouwen tot de perceelsgrens bedraagt ten minste 2,5 m;
(…)
Artikel 14.2.2, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan
De maatvoering voor bedrijfsgebouwen, waaronder recreatiewoningen, groepsaccomodaties en pension is als volgt:
Bedrijfsgebouwen min. max.
Bebouwingsoppervlak n.v.t. bestaand
Artikel 1.23 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan
bedrijfsgebouw: een gebouw, dat dient voor de uitoefening van een bedrijf.
Artikel 1.30 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan:
bestaand bouwwerk: een bouwwerk dat op het moment van vaststelling van dit plan bestaat of wordt gebouwd, dan wel nadien kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning, waarvoor de aanvraag voor het tijdstip van vaststelling is ingediend, tenzij in de regels anders is bepaald en met dien verstande dat onder het voorgaande niet worden begrepen bouwwerken die zijn gebouwd zonder vergunning en/of in strijd zijn met het voorheen geldende bestemmingsplan of de voorheen geldende beheersverordening, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan c.q. die verordening.
Besluit bouwwerken leefomgeving
Artikel 2.27., eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit bouwwerken leefomgeving
1. In afwijking van de artikelen 2.25 en 2.26 geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten niet voor de in die artikelen aangewezen bouwactiviteiten als die betrekking hebben op:
b. het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van een bouwwerk waarbij de volgende onderdelen niet wijzigen:
1°. de draagconstructie;
2°. de indeling in brandcompartimenten, subbrandcompartimenten of beschermde subbrandcompartimenten; en
3°. de isolatie van de gevel, of een gevelpaneel.