Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 24/1064
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres]uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L. Meys),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beekdaelen.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de besluiten van het college van 21 december 2023, 16 januari 2024, 14 februari 2024 en
25 april 2024. Het college heeft met deze besluiten op het bezwaar van eiseres beslist. Het bezwaar is gericht tegen de afwijzing van de aanvraag tot vaststelling van de noodzaak van kinderopvang op grond van een Sociaal Medische Indicatie (SMI). Het college heeft na heroverweging de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI alsnog vastgesteld. In navolging van de Beleidsregels Sociaal Medische Indicatie Beekdaelen (de Beleidsregels) heeft het college na dit positieve besluit aan eiseres een tegemoetkoming verleend voor de kosten van kinderopvang voor (uiteindelijk) een periode van zes maanden, van
1 februari 2024 tot en met 31 juli 2024 voor 113 uren kinderopvang per maand à € 10,47 per uur.
1.1 In deze uitspraak heropent de rechtbank het onderzoek over het verzoek om schadevergoeding van eiseres.
2. De rechtbank heeft het beroep en het verzoek om schadevergoeding op
17 juli 2024 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben eiseres en haar echtgenoot
[echtgenoot] deelgenomen. Ter vervanging van mr. L. Meys heeft haar kantoorgenoot
mr. I. Gijsen eiseres bijgestaan. Ter vertegenwoordiging van het college hebben
mr. J.J. Pieters-Janssen, [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank moet beoordelen of het college na vaststelling van de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI heeft kunnen besluiten eiseres een tegemoetkoming te verlenen in de kosten van kinderopvang voor genoemde periode van zes maanden. De rechtbank doet dat aan de hand van wat eiseres tegen dit besluit heeft aangevoerd. De rechtbank is van oordeel dat het college dit besluit niet heeft kunnen nemen omdat het besluit gedeeltelijk niet goed gemotiveerd en niet zorgvuldig genoeg voorbereid is. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen haar oordeel heeft. De rechtbank gaat voor de begrijpelijkheid van de uitspraak echter eerst kort in op de aanvraag en de besluitvorming die daarop is gevolgd en daarna op een aantal formele punten.
De aanvraag en de daarop volgende besluitvorming
4. Eiseres en haar echtgenoot hebben het college op 20 juli 2023 gevraagd de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI vast te stellen. Nadat het college de aanvraag met het besluit van 21 september 2023 heeft afgewezen, heeft het college de afwijzing van de aanvraag met het besluit van 16 januari 2024 herroepen.
5. Met het besluit van 21 december 2023 (bekendgemaakt op 18 januari 2024) heeft het college de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI vastgesteld en aan eiseres een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang verleend voor drie dagen kinderopvang in de week voor het oudste kind en twee dagen kinderopvang in de week voor het jongste kind à € 9,69 per uur voor een periode van drie maanden, van 1 februari 2024 tot en met
30 april 2024. Met het besluit van 14 februari 2024 heeft het college het besluit van
21 december 2023 gewijzigd in de zin dat de tegemoetkoming ziet op 113 uren kinderopvang per maand voor beide kinderen samen à 10,47 per uur.
6. Op 20 februari 2024 heeft eiseres tegen het besluit van 16 januari 2024 het voorliggende beroep ingesteld. Daarna hebben eiseres en haar echtgenoot een nieuwe aanvraag gedaan om verlenging van de tegemoetkoming te bewerkstellingen. Met het besluit van 25 april 2024 heeft het college de tegemoetkoming (met terugwerkende kracht) verlengd voor de periode van 1 april 2024 tot en met 31 juli 2024. Het college heeft daarbij aangegeven met dit besluit het besluit van 16 januari 2024 te herzien voor wat betreft de einddatum van de tegemoetkoming.
Formele punten
7. De rechtbank beschouwt de besluiten van 16 januari 2024 en 21 december 2023 (bekendgemaakt op 18 januari 2024) samen als het besluit op bezwaar. Alleen samen met het besluit van 21 december 2023 voldoet het besluit van 16 januari 2024 aan het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op de datum van bekendmaking van het besluit van 21 december 2023 gaat de rechtbank er vanuit dat het college dat ook zo heeft bedoeld. Het beroep van eiseres dat op zich uitsluitend is gericht tegen het besluit van 16 januari 2024 heeft daardoor ook betrekking op het besluit van
21 december 2023.
8. Met het besluit van 14 februari 2024 heeft het college het besluit van
21 december 2023 gewijzigd. Het besluit van 14 februari 2024 is daarom een wijzigingsbesluit. Niet kan worden gezegd dat eiseres onvoldoende belang heeft bij een beroep tegen dat besluit. Met dat besluit wordt namelijk niet tegemoetgekomen aan wat zij met het beroep wil bereiken. Het beroep heeft daarom ook betrekking op het besluit van
14 februari 2024. [1]
9. De Beleidsregels geven geen regels over de verlenging van een tegemoetkoming. In het besluit van 21 december 2023 heeft het college eiseres laten weten dat zij daarvoor een nieuwe melding kan doen. Op de zitting is gebleken dat de bestaande praktijk van het college is dat met een nieuwe melding geen nieuwe aanvraag is bedoeld, voor een verlenging geen apart formulier hoeft te worden ingevuld en zelfs een telefoontje volstaat. Hoewel eiseres en haar echtgenoot een nieuwe aanvraag hebben gedaan, is de rechtbank van oordeel dat deze aanvraag, gelet op de bestaande praktijk van het college, niet als zodanig moet worden aangemerkt en dat door het indienen van deze aanvraag geen nieuwe aanvraagprocedure is ontstaan. Dit maakt dat het besluit van 25 april 2024 ook een besluit is dat naar aanleiding van de aanvankelijke aanvraag is genomen en daarom ook als een wijzigingsbesluit is aan te merken ten aanzien van het besluit van 16 januari 2024. Dat het kennelijk ook de bedoeling van het college is geweest een wijzigingsbesluit te nemen, leidt de rechtbank af uit het besluit van 25 april 2024, waarin het college heeft aangegeven dat het met dit besluit het besluit van 16 januari 2024 deels herziet. Met het besluit van
25 april 2024 is het college niet tegemoetgekomen aan het beroep van eiseres. Het beroep heeft daarom ook betrekking op het besluit van 25 april 2024.
10. Het besluit op bezwaar komt er, met de wijzingen rekeningen gehouden, dus op neer dat het college het besluit tot afwijzing van de aanvraag van eiseres om de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI vast te stellen herroept, in de plaats daarvan de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI vaststelt en aan eiseres een tegemoetkoming verleent in de kosten van kinderopvang voor (uiteindelijk) zes maanden, van 1 februari 2024 tot en met 31 juli 2024 voor 113 uren kinderopvang per maand voor beide kinderen samen à 10,47 per uur (het bestreden besluit).
Het beroep
11. Eiseres vindt de tegemoetkoming voor niet langer dat zes maanden in strijd met de gedachte achter de SMI-regeling. Dit omdat de wetgever heeft aangegeven dat verlenging van een tegemoetkoming mogelijk moet zijn en de uitvoering van de regeling bij gemeenten is neergelegd omdat die het beste maatwerk kunnen leveren. Een tegemoetkoming van zes maanden vindt eiseres in haar geval geen maatwerk en een onzorgvuldig besluit. De regeling is volgens haar een vangnetregeling en zij vindt in haar geval maatwerk dat ze een tegemoetkoming zou moeten krijgen voor zolang als nodig is. Een voorliggende voorziening is er volgens eiseres niet. Zij vindt dat het college zich op de inzet van een steungezin niet heeft mogen beroepen omdat niet uit de Beleidsregels volgt dat het college dit kan doen. Eiseres voert aan dat het college haar specifieke situatie niet kenbaar heeft meegewogen en het besluit daarom in strijd is met het motiveringsbeginsel. Zij voert ook aan dat het college ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt en dat het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel is omdat de tegemoetkoming voor zes maanden niet geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Eiseres vindt onbegrijpelijk dat het college geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule, dan wel met toepassing van artikel 4:84 van de Awb een van de Beleidsregels afwijkend besluit heeft genomen.
12. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat het volgens de Beleidsregels een tegemoetkoming voor niet langer dan voor zes maanden kan verlenen en dat het de tegemoetkoming na zes maanden daarom niet zal verlengen, de tegemoetkoming bedoeld is om de thuissituatie te ontlasten en dat de periode van zes maanden is bedoeld om een passende oplossing voor kinderopvang te vinden. Het college heeft eiseres daarbij laten weten dat het college de inzet van een steungezin uit het project Buurtgezinnen een mogelijke en passende oplossing vindt.
13. Het college heeft in het verweerschrift aanvullend nog overwogen dat het niet inziet waarom het de hardheidsclausule had moeten toepassen nu er een duurzaam alternatief voorhanden is in de vorm van inzet van een steungezin. Het college oppert ook de mogelijkheden van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) voor het oudste kind en begeleiding van de echtgenoot van eiseres om de zorg voor de kinderen beter aan te kunnen.
14. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de SMI-regeling in 2005 is ingesteld om gezinnen die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag, maar die ook niet in staat zijn de zorg voor hun kinderen volledig te dragen vanwege sociale of medische problematiek, een vergoeding te kunnen bieden voor het gebruik van kinderopvang. Als voorbeelden zijn genoemd: (chronische) lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen, ziekte, of een crisissituatie in een gezin, maar ook het ontbreken van een gezond opvoedklimaat. Het was de bedoeling dat de SMI-regeling deel zou uitmaken van de Wet kinderopvang. De bepalingen in het ontwerp van de Wet kinderopvang die over de SMI-regeling gaan, zijn echter nooit in werking getreden. Gemeenten zijn verantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering van de regeling en hebben daarbij beleidsvrijheid gekregen. Volgens de betrokken minister stelt dit gemeenten in staat maatwerk te leveren aan ouders die een beroep doen op de regeling, waarbij gemeenten een integrale afweging kunnen maken in de verschillende instrumenten die zij hebben om ouders te ondersteunen. [2]
15. Met de Beleidsregels heeft het college invulling gegeven aan die beleidsruimte. Het college heeft onder meer geregeld dat als de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI wordt vastgesteld, het een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang verleent voor niet langer dan drie maanden, met een maximale verlenging van nog eens drie maanden indien verlenging noodzakelijk is. In de huidige Beleidsregels die ook golden toen het college met het besluit van 25 april 2024 heeft besloten de aan eiseres verleende tegemoetkoming te verlengen, heeft het college een hardheidsclausule opgenomen. Deze houdt in dat het college in bijzondere gevallen een onderdeel of onderdelen van de Beleidsregels buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing ervan, gelet op de belangen van de betrokken ouder, leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.
16. Het stellen van een termijn (twee keer drie maanden) waarin het college tegemoetkomt in de kosten van kinderopvang nadat het de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI heeft vastgesteld, vindt de rechtbank niet in strijd met de gedachte achter de SMI-regeling. Een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang is bedoeld, zoals uit de wetsgeschiedenis blijkt, om gezinnen die vanwege sociale of medische problematiek de zorg voor hun kinderen niet volledig kunnen dragen te ondersteunen. De behoefte aan ondersteuning kan per gezin verschillen. Omdat het college met een tegemoetkoming maatschappelijke gelden uitgeeft, mag het college het aangewezen vinden om een termijn te stellen waarin het in beginsel tegemoetkomt in de kosten van kinderopvang. Zo bewaakt het college de uitgave van die maatschappelijke gelden. Door de mogelijkheid om een tegemoetkoming na een periode van drie maanden te verlengen, kan het college al enig maatwerk bieden. Verder maatwerk is mogelijk door toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Het college kan namelijk op grond van de hardheidsclausule ook een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang verlenen voor een andere termijn dan drie of zes maanden als verlening van een tegemoetkoming voor drie of zes maanden tot onbillijkheid van overwegende aard leidt. Daarmee heeft het college op grond van de Beleidsregels voldoende mogelijkheden maatwerk te bieden.
17. De motivering van het college in het bestreden besluit dat het een tegemoetkoming na zes maanden niet zal verlengen omdat de Beleidsregels voorschrijven dat het slechts een tegemoetkoming kan verlenen voor maximaal zes maanden, houdt geen maatwerk in en is daarom geen deugdelijke motivering. De motivering is ook misleidend omdat het college daarmee de indruk wekt dat het zinloos is om na zes maanden nog een keer om een tegemoetkoming te vragen. Los van het feit dat de rechtbank het uitgangspunt van het college, dat het college pas nà zes maanden beoordeelt of het toepassing moet geven aan de hardheidsclausule, zoals toegelicht op de zitting, een onjuist uitgangspunt vindt, strookt de motivering ook niet met dat uitgangspunt.
18. De rechtbank is van oordeel dat het college bij elke aanvraag tot vaststelling van de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI en bij elke melding tot verlenging van een verleende tegemoetkoming na een positief besluit moet nagaan of er in de omstandigheden van het geval redenen zijn om van de Beleidsregels af te wijken; met ingang van de geldende Beleidsregels op grond van de hardheidsclausule in die Beleidsregels. Het college heeft dat niet kenbaar gedaan en uitgaande van de op de zitting gegeven toelichting, heeft het college die afweging ook niet anderszins gemaakt. Het bestreden besluit mist in zoverre dan ook een zorgvuldige voorbereiding.
19. Dat toepassing van de hardheidsclausule niet aan de orde was omdat er een duurzaam alternatief voorhanden is in de vorm van inzet van een steungezin, zoals het college in het verweerschrift stelt, volgt de rechtbank niet. Ter zitting is gebleken dat er geen concreet steungezin is voor de opvang van de kinderen van eiseres en haar echtgenoot. Voor zover het college door de mogelijkheden van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) voor het oudste kind en begeleiding van de echtgenoot van eiseres om de zorg voor de kinderen beter aan te kunnen te opperen, heeft willen aangeven dat het ook daarom geen toepassing aan de hardheidsclausule had hoeven te geven, volgt de rechtbank dat evenmin. Ter zitting is namelijk gebleken dat het college bij de aanvraag die het nu in behandeling heeft de mogelijkheid van VVE niet zal tegenwerpen en dat nog moeilijk te zeggen is dat begeleiding van de echtgenoot van eiseres een passende oplossing is. Het college heeft de rechtbank daarmee dan ook niet ervan kunnen overtuigen dat het bestreden besluit een evenwichtig besluit is. Vooral niet nu onbetwist is gebleven dat de echtgenoot van eiseres vanwege zijn medische situatie geen/onvoldoende hulp bij de opvang van de kinderen kan bieden en dat eiseres in haar persoonlijke omgeving niet meer hulp kan krijgen dan de hulp die zij al inroept. Naar het oordeel van de rechtbank is de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI met verlening van een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang dan ook onveranderd is gebleven.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep van eiseres slaagt al op de hiervoor besproken gronden. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren. Dit betekent dat eiseres in zoverre gelijk krijgt. Aan de beoordeling van wat eiseres verder nog heeft aangevoerd komt de rechtbank door de gegrondverklaring van het beroep niet meer toe.
21. De rechtbank gaat het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigen, namelijk voor zover het college het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd heeft en niet zorgvuldig genoeg heeft voorbereid. De rechtbank zal het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en daarbij in acht te nemen wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen en geoordeeld. De rechtbank doelt hiermee ook op het volgende.
22. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar kan, gelet op wat de rechtbank in rechtsoverweging 19 heeft overwogen, onder de daarin genoemde omstandigheden in alle redelijkheid toepassing van de hardheidsclausule niet achterwege blijven. Wat onder toepassing van de hardheidsclausule een evenwichtig besluit is, is in beginsel echter aan het college en niet aan de rechtbank. De rechtbank ziet daarom geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. Bij het nemen van een evenwichtig besluit zal het college niet alleen naar de toekomst dienen te kijken; het college zal ook naar het verleden dienen te kijken tot aan het moment waarop eiseres de aanvraag heeft gedaan. In elk geval vanaf toen verkeerde eiseres namelijk in de situatie die de rechtbank in rechtsoverweging 19 heeft beoordeeld.
23. Nu naar het oordeel van de rechtbank de noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI met verlening van een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang voor eiseres onveranderd is gebleven, ziet de rechtbank aanleiding een voorlopige voorziening te treffen [3] die inhoudt dat het college eiseres met ingang van 1 augustus 2024 dient te behandelen als ware de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van een SMI verlengd tot en met zes weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar. De precedentwerking die van een dergelijke verlenging van de tegemoetkoming zou kunnen uitgaan, wat namens het college op de zitting is aangevoerd, weegt tegen het belang van eiseres bij het treffen van deze voorlopige voorziening niet op. Het college moet namelijk elke geval op de eigen merites beoordelen en per geval maatwerk leveren, waardoor de rechtbank het risico op precedentwerking van deze verlenging van de tegemoetkoming laag inschat. Verder is het spoedeisend belang dat voorwaarde is om een voorlopige voorziening te kunnen treffen, door de nog bestaande noodzaak van kinderopvang op grond van een SMI met verlening van een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang gegeven.
24. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank bepalen dat het college het griffierecht dat eiseres voor de behandeling van het beroep heeft moeten betalen, te weten een bedrag van € 187,-, aan eiseres vergoedt. De rechtbank zal het college daarnaast veroordelen tot betaling van een vergoeding aan eiseres voor de door haar voor de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten, te weten een bedrag van € 1.750,-. De rechtbank kent eiseres deze laatste vergoeding toe omdat de gemachtigde van eiseres het beroepschrift heeft opgesteld en aan de zitting heeft deelgenomen. Op grond van het Besluit
proceskosten bestuursrecht telt de rechtbank 1 punt per proceshandeling met een waarde per punt van € 875,- en past zij wegingsfactor 1 toe. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de gemachtigde van eiseres op de zitting heeft gezegd dat met “verschotten”
het griffierecht is bedoeld.
Het verzoek om schadevergoeding
25. Eiseres heeft naast het beroep een verzoek ingediend om vergoeding van schade die zij stelt te hebben geleden ten gevolge van de verlening van een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van een SMI voor maar zes maanden. Het verzoek ziet op (im)materiële schade waaronder vertragingsschade. De rechtbank zal over dit verzoek in een afzonderlijke uitspraak oordelen en daartoe het onderzoek heropenen. Aan deze zaak is zaaknummer ROE 24/3714 toegekend. De rechtbank wacht het nieuwe besluit op bezwaar af en zal het verzoek weer in behandeling nemen samen met een eventueel tegen het nieuwe besluit op bezwaar ingesteld beroep, dan wel als eiseres de rechtbank in de zaak met zaaknummer ROE 24/3714 laat weten dat zij tegen dat besluit geen beroep zal instellen of heeft ingesteld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk;
- draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen en geoordeeld;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt het college tot betaling van een bedrag van € 1.750,- aan eiseres als vergoeding van de door eiseres in de beroepsprocedure gemaakte proceskosten;
- treft een voorlopige voorziening die inhoudt dat het college eiseres per
1 augustus 2024 dient te behandelen als ware de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van een SMI verlengd tot en met twee weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar;
- bepaalt dat het onderzoek over het schadevergoedingsverzoek wordt heropend onder zaaknummer ROE 24/3714 in afwachting van het nieuwe besluit op bezwaar.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2024.
griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 25 juli 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin de partij uitlegt waarom ze het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.